Neuerdings kreditwürdig
Immer mehr Staaten südlich der Sahara können sich Geld auf den internationalen Kapitalmärkten beschaffen von Sanou Mbaye
Als die meisten Staaten Afrikas südlich der Sahara in den 1960er Jahren ihre Unabhängigkeit erlangten, wollten sie in ihrer Euphorie die klassische internationale Arbeitsteilung beenden, die ihnen die Rolle als Rohstoffexporteure und Importeure von Industriegütern zuwies. Also machten sie sich an die Diversifizierung ihrer Wirtschaft, bauten einen Industriesektor auf und steigerten die Produktionskapazitäten.
Doch schon bald stießen sie auf ein gewaltiges Hindernis: Mit Ausnahme von Südafrika und Rhodesien (heute Simbabwe), wo noch länger eine weiße Minderheit herrschte, hatte keines der Länder Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten. Dazu fehlte ihnen die entscheidende Voraussetzung: eine Bonitätsnote, wie sie die internationalen Ratingagenturen ausstellen. So blieb ihnen nur der Rückgriff auf private Investitionen mit staatlichen Garantien, auf bilaterale Kredite der Industrieländer des Pariser Clubs1 und auf multilaterale Kredite des Internationaler Währungsfonds (IWF), der Weltbank und der Afrikanischen Entwicklungsbank.
Gleichzeitig gingen auch die Exporterlöse zurück, mit denen die Regierungen ihre eigenen Investitionen zu finanzieren beabsichtigten. Das lag in erster Linie an dem nach etwa 15 Jahren einsetzenden Preisverfall bei Agrarprodukten – der Preisindex sank zwischen 1977 und 2002 von 155 auf 94 Punkte ab. Zugleich wurden die Importe laufend teurer. Als dann die USA 1979 im Alleingang ihr Zinsniveau drastisch erhöhten, um der Abwertung des Dollars entgegenzuwirken, schoss der Schuldendienst der afrikanischen Staaten dramatisch in die Höhe.
Damals mussten sich die afrikanischen Staaten, um ihre Schuldenkrise zu bewältigen, erneut an die internationalen Finanzinstitutionen wenden. Die verabreichten den Patienten, wie immer in solchen Fällen, eine geradezu tödliche Medizin: sogenannte Strukturanpassungsprogramme, die den Schuldnerländern eine umfassende Deregulierung, Freihandel, Privatisierungen, Lohnsenkungen, Haushaltskürzungen und Ähnliches mehr aufzwangen. Im Zuge der Krise wurden immer mehr solche Programme verordnet, die alle nach denselben neoliberalen Rezepten gemixt waren.
Nachdem das alles nichts geholfen hatte, wurde 1996 eine Entschuldungsinitiative für die hochverschuldeten armen Länder (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) ins Leben gerufen. 36 Staaten, darunter 30 afrikanischen, wurde schrittweise eine Schuldenerleichterung im Gesamtwert von 76 Milliarden US-Dollar gewährt. Nach dem Urteil des entwicklungspolitischen Netzwerks Committee for the Abolition of the Third World Debt (CADTM) war dieses Vorhaben jedoch pure Augenwischerei: Der Schuldenberg der Subsahara-Staaten wuchs von 2 Milliarden Dollar im Jahr 1970 auf 331 Milliarden im Jahr 2012. Und das, obwohl diese Länder im selben Zeitraum 435 Milliarden Dollar zurückgezahlt hatten.2
Überdies gerieten die überschuldeten Staaten auch noch ins Visier einer Sorte Investmentfonds, die man zu Recht als „Geierfonds“ bezeichnet. Diese Fonds kaufen auf den Sekundärmärkten Schuldtitel von Krisenländern zum Schleuderpreis und warten dann, bis sich die Situation halbwegs normalisiert hat, also zum Beispiel eine politische Krise überwunden ist. Anschließend ziehen sie in den USA oder in Großbritannien vor Gericht, um die volle Rückzahlung der Schulden einschließlich Zinsen durchzusetzen.
Zwischen 2000 und 2008, dem Jahr des Ausbruchs der globalen Finanzkrise, rollte eine erste Welle solcher Verfahren über Afrika hinweg. Wie viele Fälle es insgesamt waren, lässt sich schwer ermitteln, weil die Staaten häufig eine außergerichtliche Einigung mit den Fonds anstreben, um Imageschäden zu vermeiden. Nach Angaben des IWF wurden von den 17 Klagen gegen arme, hochverschuldete Staaten allein 15 ge-gen afrikanische Länder betrieben.3
Im April 2014 entschied ein US-Berufungsgericht in einem solchen Verfahren zugunsten der Demokratischen Republik Kongo und gegen den Geierfonds FG Hemisphere Associates. In erster Instanz hatten die Richter dem Fonds noch die Beschlagnahmung von Vermögensgegenständen und Guthaben der kongolesischen Minengesellschaft Gécamines gestattet, und zwar mit der Begründung, als staatliches Unternehmen müsse Gécamines auch für die Schulden des Staats geradestehen. Mit dem Verfahren wollte FG Hemisphere eine Forderung aus unbezahlten Stromimporten in Höhe von 104 Millionen US-Dollar eintreiben.
Investitionen aus den Schwellenländern
Seit dem Ausbruch der Finanzkrise 2008 haben sich die Geierfonds zwar verstärkt den europäischen Krisenländern zugewandt, deshalb aber Afrika noch längst nicht aufgegeben. Die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) schuf deshalb 2010 ein eigenes Rechtshilfesystem für die betroffenen Länder, die African Legal Support Facility (ALSF). Die ALSF versucht die Regierungen für die Bedeutung rechtlicher Aspekte beim Schuldenmanagement zu sensibilisieren und drängt zum Beispiel auf eine Begleitung durch erfahrene Anwälte.
Zwei Entwicklungen geben derzeit Anlass zur Hoffnung, aber auch zur Sorge über eine erneute Verschuldung. Zum einen das verstärkte Engagement von Schwellenländern wie China, Indien, Südkorea, Malaysia, Brasilien und der Türkei, die seit Anfang der 1990er Jahre massenhaft Rohstoffe aus Afrika importieren und im Gegenzug Industrieprodukte zu günstigen Preisen liefern. Für die Länder Afrikas war dies doppelt vorteilhaft: Zum einen wurde das wirtschaftliche Wachstum angekurbelt, zum anderen konnten sie mit Hilfe von Exporterlösen ihre Schulden verringern.
Nigeria zum Beispiel, heute die größte Wirtschaftsmacht des Kontinents, hat im November 2005 rund 12 Milliarden der 18 Milliarden Dollar zurückgezahlt, die man den Gläubigern des Pariser Clubs schuldete. Ab 2009 war Angola der wichtigste afrikanische Handelspartner Pekings, das dem Land Schulden in Höhe von 9,8 Millionen Euro erließ und den zollfreien Marktzugang von 470 angolanischen Exportwaren erlaubte.
Legt man eine Karte der chinesischen Investitionen in Afrika über eine Karte der Bodenschätze des Kontinents, überlappen sich beide auf frappierende Weise: Die meisten Investitionen gingen in den Sudan, nach Angola und Nigeria (die über die größten Erdölvorkommen verfügen), nach Südafrika (Kohle und Platin), nach Kongo und Sambia (Kupfer und Kobalt).
Das zunehmende chinesische Engagement eröffnet für Afrika zwar durchaus neue Chancen, impliziert aber auch neue Risiken für seine wirtschaftliche Entwicklung. Die Chinesen kontrollieren heute einige afrikanische Wirtschaftszweige fast komplett und profitieren damit von den zollfreien Einfuhrquoten westlicher Industrieländer für afrikanische Produkte. Das gilt vor allem für die Textilbranche. Für Peking besonders interessant ist Äthiopien, dessen Textilexporte innerhalb von nur zehn Jahren um 257 Prozent gestiegen sind.
Die Zusammenarbeit umfasst ein Paket unterschiedlicher Maßnahmen: Direktinvestitionen und Vorzugsdarlehen (bei denen in der Regel 35 Prozent als Schenkung gewährt werden) wie auch Handelsabkommen und reine Entwicklungshilfe. Dabei bleibt jedoch unklar, ob die Vorzugsdarlehen als zu begleichende Schulden oder als Teil der Entwicklungshilfe gelten. Bei dem beachtlichen Umfang dieser Art von Finanzhilfen wäre es in Hinblick auf die künftige afrikanische Schuldenlast beunruhigend, wenn China die Vorzugsdarlehen nicht der Entwicklungshilfe zurechnen würde.
Die zweite bedeutsame Entwicklung ist die Öffnung der internationalen Kapitalmärkte für afrikanische Staaten. Inzwischen haben mehrere Länder von den Ratingagenturen die erforderliche Bonitätsnote erhalten. Das gilt etwa für Ägypten, die Elfenbeinküste, Ghana, Kenia, die Republik Kongo, Mosambik, Ruanda, Sambia, den Senegal und Uganda. Die Bewertung ist in den meisten Fällen genauso gut oder sogar besser als für Schwellenländern wie die Türkei, Brasilien oder Argentinien.
In den letzten Jahren haben die internationalen Anleger ein ständig zunehmendes Interesse an den Ländern Afrikas entwickelt. Sie sehen die meisten dieser Staaten als lukrative Märkte mit hohen Renditen. Auch institutionelle Investoren aus dem Inland – wie Banken, Versicherungen oder Pensionskassen – sind auf diesen Märkten aktiv.
Seit 2007 konnten sich einige Länder auf den internationalen Kapitalmärkten viele Millionen Dollar beschaffen: zum Beispiel Senegal 200 Millionen, Gabun 1 Milliarde und Ghana 750 Millionen Dollar.
Dieser Trend dürfte sich fortsetzen und sogar noch verstärken. Kenia plant, Anleihen im Umfang von 25 Milliarden Dollar aufzulegen. Mit dem Geld will das Land den Bau eines zweiten Hafens, einer 2 000 Kilometer langen Gaspipeline und einer Straße für Öltanklaster aus dem Südsudan finanzieren.4 Äthiopien konnte den Bau der riesigen Renaissance-Talsperre am Blauen Nil durch Staatsanleihen finanzieren, die von den Bürgern des Landes selbst gezeichnet wurden.
Chancen und Risiken afrikanischer Dollaranleihen
Auch Ruanda gehört zu den afrikanischen Ländern, die privates Kapital durch die Ausgabe von öffentlichen Anleihen anzulocken vermochten. Die ruandische Zentralbank hat ihre ersten Dollaranleihen im April 2013 aufgelegt. Diese bringt den Anlegern eine Rendite von 9,3 Prozent. Das ist deutlich mehr, als die meisten Bonds von Schwellenländern abwerfen, die im Schnitt mit 6,6 Prozent verzinst sind. Dass Ruanda die Anleihe platzieren konnte, führt Aboubacar Fall, Präsident des Rechtshilfeorgans der Afrikanischen Entwicklungsbank (ALSF), auf zwei Faktoren zurück: auf die Strukturreformen, die Ruanda vor einigen Jahren durchgeführt hat, und auf die gelungene Diversifizierung seiner Wirtschaft.5
Nach Schätzungen der Ratingagentur Fitch dürften im laufenden Jahr Staatsanleihen aus dem subsaharischen Afrika im Wert von 6 Milliarden Dollar auf den Markt kommen, nachdem sie 2014 den Rekordstand von 6,25 Milliarden Dollar erreicht hatten. Kenia, die Elfenbeinküste, Ghana und der Senegal planen, 2015 mithilfe von Euro-Anleihen zwischen 500 Millionen und 1,5 Milliarden Dollar aufzunehmen. Sambia ist es gerade erst Anfang April gelungen, sich 1 Milliarde Dollar auf den internationalen Kapitalmärkten zu beschaffen.
Dieser Anstieg von Anleihenausgaben gibt allerdings zu der Befürchtungen Anlass, dass die Schuldenkrise wieder aufflammen könnte. Diese Sorge äußerte auch IWF-Chefin Christine Lagarde bei einem Treffen mit den afrikanischen Finanzministern und Notenbankchefs vor einem Jahr in der mosambikanischen Hauptstadt Maputo: „Die Regierungen müssen vorsichtig agieren, um eine Überschuldung ihrer Länder zu vermeiden.“ Lagarde gab zu bedenken, dass „zusätzliche Finanzmittel“ stets auch ein „zusätzliches Risiko“ darstellten.6
Die Gefahr einer Überschuldung erscheint jedoch eher begrenzt. Die Lage der öffentlichen Haushalte hat sich eher verbessert: Fünf Länder der Region, nämlich Benin, Togo, Guinea-Bissau, Burkina Faso und die Elfenbeinküste erzielen sogar Überschüsse. Die Inflation ist unter Kontrolle, die Devisenreserven und die privaten Ersparnisse sind gestiegen, während die Auslandsverschuldung insgesamt rückläufig ist.
Durchaus zuversichtlich äußert sich auch Tiémoko Meyliet Koné, Gouverneur der Zentralbank der westafrikanischen Staaten (BCEAO): „Die Wachstumsaussichten für die Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion sind gut. Dies ist ein Indiz dafür, dass die Schuldensituation in den Mitgliedstaaten stabil bleiben dürfte.“7
Die acht in der Union zusammengeschlossenen Staaten8 wollen 2015 neue Schulden in Höhe von 2,86 Billionen CFA-Franc (4,4 Milliarden Euro) aufnehmen. Die BCEAO erwartet für die Länder der Westafrikanischen Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA) 2015 ein Wirtschaftswachstum von 7,2 Prozent, gegenüber 6,6 Prozent im Jahr 2014. Für ganz Subsahara-Afrika geht der IWF für 2015 von einem Wachstum von 5,8 Prozent aus.
Die Finanzmittel für den gewaltigen Investitionsbedarf – vor allem in den Bereichen Landwirtschaft, Energie und Infrastruktur – beschaffen sich die afrikanischen Regierungen ebenso wie die staatlichen und privaten Unternehmen in wachsendem Maß auf den nationalen, regionalen und internationalen Kapitalmärkten. Offensichtlich ist die Einsicht, dass öffentliche Investitionen für den wirtschaftlichen Aufholprozess unabdingbar sind, in den politischen Führungsetagen der betroffenen Länder angekommen.
Vier Hebel
Initiative für hochverschuldete arme Länder (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC): 1996 starteten Weltbank und Internationaler Währungsfonds (IWF) mit der HIPC-Initiative ein Schuldenerlassprogramm für die ärmsten der Schuldnerländer. Diese können sich durch die erfolgreiche Umsetzung von Reformen nach neoliberalem Muster für das Programm qualifizieren und erhalten im Gegenzug eine Reduzierung ihrer Schulden. In den 36 teilnehmenden Ländern ist der Schuldendienst nach IWF-Angaben im Schnitt von 2,9 Prozent des Bruttoinlandsprodukts im Jahr 2001 auf 0,9 Prozent im Jahr 2011 gesunken.
Multilaterale Entschuldungsinitiative (Multilateral Debt Relief Initiative, MDRI): Die Initiative wurde 2005 von den G-8-Staaten für Länder beschlossen, die den HIPC-Mechanismus bereits durchlaufen haben. Ihnen werden die Schulden gegenüber IWF, Weltbank und Afrikanischer Entwicklungsbank vollständig erlassen.
Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA): Diese Abkommen regeln die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Ländern (Afrika, Karibik, Pazifik). Das erklärte Ziel ist die Einrichtung von Freihandelszonen.
Africa Growth Opportunity Act (AGOA): Das Gesetz wurde im Jahr 2000 vom US-Kongress beschlossen. Es erleichtert mittels Vorzugszöllen für bestimmte Exportwaren aus 39 afrikanischen Ländern den Zugang zum US-Markt.