Böses Erwachen in Mexiko
Die großen Erwartungen an das Freihandelsabkommen Nafta haben sich nicht erfüllt. Zugeständnisse der Regierung fügten vor allem der Landwirtschaft Schaden zu von Anne Vigna
Erster Januar 2008, null Uhr. Ein Riesentransparent mit der Parole „Sin maíz no hay país“ (Ohne Mais kein Heimatland), darunter eine Menschenkette von mexikanischen Bauern. Wir sind in Ciudad Juarez, der Grenzstadt zu den USA. Es ist der Jahrestag des nordamerikanischen Freihandelsabkommens (Nafta) zwischen Kanada, den USA und Mexiko, das am 1. Januar 1994 in Kraft trat. Die Bauern protestieren gegen die totale Liberalisierung des Agrarmarkts, die heute, mit Beginn des Jahres 2008, in Kraft tritt. Künftig gibt es keine Zölle mehr auf Mais, Bohnen, Zucker und Milchpulver – mexikanische Grundnahrungsmittel.
In vielen Städten fordert die Bevölkerung die Neuverhandlung des Nafta-Vertrags. Für die Landwirtschaftsverbände ist das Ergebnis des Abkommens eindeutig: „Zwei Millionen Arbeitsplätze in der Landwirtschaft wurden vernichtet, zwei Millionen Hektar Ackerland liegen brach und acht Millionen mexikanische Bauern sind gezwungen, in die USA auszuwandern“, resümiert Victor Suárez, Direktor der Organisation der landwirtschaftlichen Unternehmen. Die amerikanische Wissenschaftlerin Laura Carlsen drückt es in anderen Zahlen aus: „Pro Stunde importiert Mexiko Nahrungsmittel für 1,5 Millionen Dollar, in der gleichen Zeit wandern 30 mexikanische Bauern in die USA aus.“1
Die Abschaffung der Handelsschranken für Agrarprodukte hat die abgrundtiefe Ungleichheit zwischen den beteiligten Staaten verschärft. Carlos Salazar erklärt für die mexikanischen Maisproduzenten: „Wir haben 27 Millionen Hektar Anbaufläche, die USA dagegen 179 Millionen.2 An Subventionen bekommt ein mexikanischer Bauer 700 Dollar, einer in den USA 21 000 Dollar. Der Ertrag pro Hektar liegt in den USA bei 8,4 Tonnen und in Kanada bei 7,2 Tonnen, in Mexiko hingegen bei 2,5 Tonnen.“ Von der totalen Liberalisierung des Agrarhandels könnten bis zu 1 500 000 mexikanische Kleinbauern betroffen sein.
Die Neuverhandlung des landwirtschaftlichen Teils von Nafta, die juristisch möglich wäre, steht dennoch nicht auf der Tagesordnung. Mexiko hat sich im Januar 2007 sogar geweigert, Kanada zu unterstützen, als die Regierung in Ottawa eine Klage gegen die US-amerikanischen Maissubventionen bei der WTO anstrengen wollte. Mexikos Landwirtschaftsminister Alberto Cárdenas tönte: „Der 1. Januar 2008 wird nicht viel ändern: 90 Prozent des Mais kommen schon jetzt zollfrei ins Land, und der internationale Getreidemarkt erlebt wegen der Nachfrage nach Ethanol einen anhaltenden Boom. Wir werden unsere Maisproduktion in den nächsten Jahren steigern, weil sich die Produktion wieder lohnt.“3
Mais wurde zum Spekulationsobjekt
Die Worte des Ministers sollten Produzenten wie Konsumenten beruhigen. Es ist gerade ein Jahr her, dass die „Tortillakrise“ die Debatte über die Abhängigkeit des Landes vom US-Mais neu entfacht hat. Wegen der 2006 um 14 Prozent gestiegenen Preise für Tortillas, dem Grundnahrungsmittel der Mexikaner, gingen damals die Hausfrauen auf die Straße.
Mais ist ein Spekulationsobjekt, und die großen Konzerne treiben die Preise durch Absprachen in die Höhe. Preistreibend wirkt auch, dass in den USA immer mehr Mais für die Ethanolproduktion angebaut wird, entsprechend weniger Mais steht als Nahrungsmittel zur Verfügung. Seit dem Inkrafttreten von Nafta hat der subventionierte Mais aus den USA in Mexiko die heimische Ware verdrängt. Die umfangreichen Importe trieben die Bauern in den Ruin. Und durch die hohen Tortillapreise droht Millionen von Mexikanern der Hunger. Die Proteste der Hausfrauen zwangen die Regierung, zusätzlich 600 000 Tonnen US-Mais zu importieren, einen Notfonds einzurichten und Preisobergrenzen festzusetzen.4
Seit 1994 hat Mexiko seine Getreideimporte verdreifacht. Sein Nahrungsmittelbedarf wird heute zu 40 Prozent durch Importe gedeckt: zu 60 Prozent beim Reis, zu 50 Prozent beim Weizen, zu 23 Prozent beim Mais und beinahe vollständig bei Soja. Nach Einschätzung von Armando Bartra, Direktor des Instituts für ländliche Entwicklung, ist Mexiko in jedem Fall von Grundstoffimporten abhängig, „wie hoch der Marktpreis auch sein mag“. Für diese Importe gibt das Land mehr als ein Drittel der durch seine Erdölexporte erlangten Devisen aus.5 Das Land wird aber auch mit fertigen Nahrungsmittelprodukten aus den USA überschwemmt. Eine der Folgen ist die Zunahme der Fettleibigkeit, unter der inzwischen 30 Prozent der Erwachsenen, also 44 Millionen Mexikaner, leiden. Dies verschlingt 21 Prozent des Gesundheitsbudgets.6 In seiner Neujahrsansprache am 1. Januar 2008 leugnete Präsident Felipe Calderón diese Tatsache: „Für uns Verbraucher war Nafta von Nutzen: Wir haben mehr Auswahl, mehr Qualität, und das zu einem günstigeren Preis.“
Die Krise der mexikanischen Landwirtschaft wird inzwischen auch von der Weltbank benannt. Wissenschaftler weisen darauf hin, dass die auf die Landwirtschaft bezogenen Klauseln des Abkommens nicht eingehalten wurden – und zwar auf keiner Seite.
Von mexikanischen Seite gibt man zu, dass die Regierung die Landwirtschaft in der Tat im Zuge der Verhandlungen „geopfert“ habe. Das war eine wahrhaft kriminelle Entscheidung: 1994 lebte mehr als ein Drittel der Bevölkerung noch auf dem Lande. Aber darüber hinaus wurden Schutzmaßnahmen, die vierzehn Jahre lang für wesentliche Produkte wie Mais gelten sollten, von Mexiko niemals angewandt. Schon 1996 erlaubte Mexiko einseitig den zollfreien Import von US-Mais weit über die festgelegten Quoten hinaus. Und 2001 erlaubte Präsident Vicente Fox den Import von Fructose aus den USA, obwohl die heimische Zuckerrohrindustrie in einer Krise steckte.
Aufseiten der USA hingegen versuchten Gesetzgebung und Exekutive mit allen Mitteln, eine Reihe von Importverboten gegen mexikanische Produkte zu verhängen, was gegen das Abkommen wie gegen eigene Gesetze verstieß. Die Tomatenproduzenten aus Sinaloa mussten vier Jahre um die Genehmigung kämpfen, ihre Produkte in die USA zu exportieren, weil Washington die Tomatenfarmer von Florida protegierte. Heute sind es die Avocadoproduzenten aus Michoacán, die sich mit „Hygienebestimmungen“ herumschlagen müssen, die einzig und allein geschaffen wurden, um die Konkurrenz aus dem Süden auszubremsen.
Die mexikanische Regierung hingegen hat die meisten Hilfsprogramme für ländliche Regionen eingestellt: Wie die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit (OECD) ermittelt hat, wurde die Unterstützung für Erzeuger, gemessen an den Bruttoeinnahmen für Agrarprodukte vom Zeitraum 1991 bis 1993 bis zum Zeitraum 2004 bis 2006 von 28 Prozent auf 14 Prozent gesenkt (und diese Subventionen flossen auch noch überwiegend an die größten Betriebe).7 In derselben Zeitspanne verdoppelten die USA ihre Subventionen, vor allem die für Exportprodukte.
Das Institute for Agriculture and Trade Policy (IATP), ein internationales Forschungszentrum, das sich mit den Folgen der Liberalisierung in der ländlichen Welt befasst, untersuchte das Preisdumping der USA zwischen 1990 und 2001 bei fünf Produkten: Weizen wurde 43 Prozent unter den Herstellungskosten angeboten, bei Soja waren es 29 Prozent, bei Mais 31, bei Reis 22 und bei Baumwolle 59 Prozent.8
2002 protestierten mexikanische Bauernorganisationen vehement gegen das sogenannte Farm Bill der USA, jenes entscheidende Fördergesetz, das seit 1996 alle fünf Jahre erneuert wird. Sie protestierten, weil allein die US-Subventionen für Mais zehnmal höher lagen als das Gesamtbudget der mexikanischen Landwirtschaft. Dabei weiß man in Washington sehr wohl, dass die gesteigerten Maisexporte der Vereinigten Staaten von der Umwelt einen hohen Preis fordern, wie der Agrarexperte Timothy Wise von der Tufts University betont. Denn „die Produktion von Mais belastet die Umwelt extrem stark und verbraucht sehr viel Wasser. Zudem hat sie sich in Bundesstaaten entwickelt, die begrenzte Niederschlagsmengen haben, womit ein unhaltbar hoher Wasserkonsum erforderlich wird.“9
Als Reaktion auf Kritiker hat der mexikanische Landwirtschaftsminister darauf verwiesen, dass die Maisproduktion des Landes zwischen 1994 und 2007 von 18,2 Millionen auf 23,7 Millionen Tonnen gestiegen ist. Außerdem habe Nafta den Mexikanern einen Absatzmarkt von 430 Millionen Verbrauchern erschlossen, auf dem sie „der wichtigste Lieferant von Früchten und Gemüse für die Vereinigten Staaten“ geworden seien.10
Und es gibt sie wirklich, diese „Nafta-Gewinner“. Es sind die großen Farmbetriebe im Norden des Landes, die häufig US-amerikanischen Konzernen gehören und die ihre Landarbeiter unter schlimmsten Bedingungen arbeiten lassen. Der Reichtum der mexikanischen Landwirtschaft ist in den Händen von 3 Prozent der Erzeuger konzentriert. Zudem verschweigt das Ministerium, dass zwischen 1995 und 2004 das landwirtschaftliche Bruttoinlandsprodukt Mexikos nur um 1,9 Prozent pro Jahr gestiegen ist. Das liegt deutlich unter dem Zuwachs der anderen Ländern Lateinamerikas: Argentinien 2,6 Prozent, Bolivien 3 Prozent, Brasilien 3 Prozent, Peru 5,3 Prozent, Chile 4,5 Prozent. Und es ist auch geringer als das der mittelamerikanischen Nachbarn: Costa Rica 4,1 Prozent, Guatemala 2,8 Prozent, Honduras 2,1 Prozent.11
Doch der Wirtschaftsminister wiegelt ab. Seiner Ansicht nach sollten die ökonomischen Beziehungen zwischen den USA und Mexiko nicht allein im Hinblick auf die Landwirtschaft beurteilt werden. „Wir haben mehr zu gewinnen, wenn wir uns in Nordamerika weiter integrieren. Andere Sektoren sind heute viel wichtiger als die Landwirtschaft. Und aufs Ganze gesehen ist die Bilanz von Nafta sehr positiv“, sagt James Salazar Salinas von der Abteilung Wirtschaftsverhandlungen im Ministerium. Die Nafta-Anhänger bestehen darauf, dass sich der Warenaustausch zwischen den Partnern dank des Abkommens deutlich intensiviert hat.
Der bilaterale Handel zwischen Mexiko und den USA hat im Durchschnitt um mehr als 10 Prozent pro Jahr zugenommen. Mexiko ist zum drittwichtigsten Handelspartner der USA geworden und zum zweitgrößten Markt für US-Produkte. Der Austausch mit Kanada hat sich mehr als verdoppelt, ist aber immer noch ziemlich bescheiden. Das Abkommen hat auch die ausländischen Direktinvestitionen angeschoben. Zwischen 1994 und 2006 investierten US-Unternehmen 120 Milliarden Dollar in Mexiko, das sind mehr als 60 Prozent der im Land getätigten Investitionen.
Aber die bloßen Zahlen sagen nichts über die Realität, wie sie die Bevölkerung erlebt. Die Belebung der Wirtschaftsbeziehungen hat nicht die erhofften Arbeitsplätze geschaffen: Pro Jahr waren es im Durchschnitt nur 80 000, während 730 000 Mexikaner pro Jahr neu auf den Arbeitsmarkt drängen.12 Zudem entstanden die meisten neuen Jobs in den sogenannten maquiladoras, wo lediglich aus den USA importierte Teile (für den Reexport) zusammengebaut werden. Sandra Polaski vom Carnegie Endowment for International Peace bezweifelt den Nutzen solcher Montagefabriken für den Arbeitsmarkt und konstatiert: „Die klassische liberale Theorie, derzufolge eine wirtschaftliche Öffnung das Angebot an Arbeitsplätzen in den Ländern steigert, in denen es reichlich Arbeitskräfte gibt, wurde glatt widerlegt.“13
Der Aufschwung dieser Maquiladoras, die seit den 1960er-Jahren existieren, wurde durch Nafta beschleunigt. Doch der zollfreie Import von Materialien sorgt dafür, dass es kaum positive Auswirkungen für die nationale Ökonomie und insbesondere für die Beschäftigung gibt, argumentiert Polaski: „Die Maquiladoras importieren heute 97 Prozent ihrer Materialien. Und dasselbe geschieht im klassischen Industriesektor, in dem die Produktion großenteils von importierten Teilen abhängt, die vor 1994 von mexikanischen Arbeitern hergestellt wurden.“
Dieses System hat die mexikanischen Staatsfinanzen geschwächt, die Senkung der Sozialausgaben erzwungen und dazu geführt, dass die Öleinnahmen des Landes zunehmend für den Ausgleich des Staatshaushalts herangezogen werden. Auf einen weiteren Effekt verweist Enrique Peter Dussel, Wirtschaftswissenschaftler an der Universität von Mexiko (Unam): „Der verstärkte Import von Produkten mit hoher Wertschöpfung führt dazu, dass die Handelsbilanz mit den USA defizitär ist und nach Einschätzung des Internationalen Währungsfonds auch 2008 bleiben wird. Und das trotz eines spektakulären Anstiegs des Exportvolumens.“
Seit 2001 verlieren die Maquiladoras an Dynamik. Das haben die Verfechter von Nafta etwas vorschnell dem „11.-September-Effekt“ zugeschrieben. Doch die Weltbank geht davon aus, dass „sich der Nutzen, den Mexiko aus dem Freihandelsabkommen ziehen konnte, erschöpft hat“ und dass „der Rückgang der Beschäftigung in den Maquiladoras sich noch verstärken wird“. Mit anderen Worten: Inzwischen haben sich andere Schwellenländer als rentablere Produktionsstätten erwiesen.
Chinesen arbeiten heute billiger als Mexikaner
Nach Angaben der Weltbank liegt das Lohnniveau der Mexikaner viermal so hoch wie das der Chinesen. Mexiko war das erste „Niedriglohnland“, das ein Freihandelsabkommen mit den USA geschlossen hat. Aber nachdem Washington auch mit anderen Ländern solche Abkommen geschlossen hatte und neue Länder in die WTO aufgenommen wurden, haben sich die Vorteile dieses Abkommens verschlissen. Deshalb brauchte Mexiko am längsten, um den Bedingungen für den Beitritt Chinas zur WTO zuzustimmen. Denn die Aufnahme Chinas hat zu einer wilden Konkurrenz gerade in den Schlüsselsektoren der mexikanischen Exportindustrie geführt, in der Auto-, Textil- und Elektronikbranche. China hat Mexiko 2003 überholt und ist heute der zweitgrößte Exporteur in die Vereinigten Staaten.
Die mexikanischen Unternehmen mussten, um konkurrenzfähig zu bleiben, ihre Produktivität steigern. Aber das führte nicht etwa zu höheren Löhnen – und schon gar nicht zur Angleichung des mexikanischen Lohnniveaus an das der Vereinigten Staaten, wie es liberale Wirtschaftstheoretiker verheißen und die Nafta-Befürworter versprochen hatten. Die Einkommensungleichheiten innerhalb der USA, Kanadas oder Mexikos haben sich seit Unterzeichnung von Nafta verstärkt, und am deutlichsten in Mexiko. Hier ist im Vergleich zum Zeitraum 1984 bis 1994 das Einkommen nur für ein Zehntel der Haushalte gestiegen, während es für die übrigen 90 Prozent stagnierte oder sank. Die im Januar 2008 von der Regierung beschlossene Erhöhung des Mindestlohns erhöhte den Tageslohn um nur 2 Pesos (0,12 Euro) auf 51 Pesos (3,16 Euro). Das entspricht der Hälfte der Lebenshaltungskosten von 100 Pesos (6,20 Euro) pro Tag.
Doch wovon leben dann die Mexikaner? Die Hälfte der aktiven Bevölkerung bezieht ein zusätzliches Einkommen aus der Schattenwirtschaft, und ein Drittel der Bevölkerung ist auf finanzielle Zuwendungen von ins Ausland emigrierten Verwandten angewiesen, auf die berühmten remesas. Diese Überweisungen aus dem Ausland beliefen sich 1995 auf 3,6 Milliarden Dollar, 2006 waren es 23 Milliarden Dollar.14
Außerdem sollte Nafta laut ihren Verfechtern auch die Emigration bremsen. 1993 hatte die damalige US-Justizministerin Janet Reno noch gemeint: „Wir werden den Strom der Migranten erst eindämmen, wenn die Immigranten in Mexiko eine anständige Arbeit finden können, und der Vertrag wird Beschäftigung schaffen.“ Die Realität hat diese Erwartung Lügen gestraft: Während die Migration von 1980 bis 1994 um 95 Prozent zunahm, stieg sie von 1994 bis 2006 um unglaubliche 452 Prozent.15
Schließlich sollte Nafta auch die Achtung der Menschenrechte in Mexiko verbessern – damit das Land auf diesem Gebiet zum „Verteidiger der Demokratie in der Welt“, also zu den USA aufschließt – und natürlich dem Umweltschutz dienen, denn der große Nachbar im Norden würde den Transfer von entsprechenden Technologien natürlich großzügig fördern. Von solchen Versprechen ist heute nicht mehr die Rede. In beiden Bereichen hat sich die Lage deutlich verschlechtert.
Seit der Agrarrevolution zu Beginn des 20. Jahrhunderts hat die mexikanische Verfassung ausländische Investitionen, vor allem den Erwerb von Grund und Boden stets streng begrenzt oder ganz untersagt. Unter den Bedingungen von Nafta darf ein ausländisches Unternehmen heute mexikanische Infrastrukturobjekte wie Flughäfen, Häfen, Autobahnen, Eisenbahnen oder Gasnetze sogar zu 100 Prozent erwerben. Das Abkommen hat die mexikanische Landschaft radikal verändert. Und ein neu auszuhandelndes „Nafta plus“, wie es von der Presse genannt wird, könnte sich als noch radikaler erweisen.
Auf dem Gipfel von Waco in Texas am 23. März 2005 gründeten George Bush (USA), Vicente Fox (Mexiko) und Paul Martin (Kanada) eine Initiative namens Security and Prosperity Partnership (SPP). Die drei Staatschefs setzten dabei die Empfehlungen einer Kommission um, die als „The Independent Task Force on the Future of North America“ firmierte. Diese Projektgruppe setzte sich zusammen aus dem Canadian Council of Chief Executives16 , dem Council of Foreign Relations in Washington und dem Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales. Alle drei „Räte“ sind nichts anderes als Etiketten, hinter denen sich große Konzerne verbergen.17 Ihr Bericht mit dem Titel „Eine nordamerikanische Gemeinschaft bauen“ enthält 39 Empfehlungen zum Erreichen des Ziels, „einen einheitlichen und sicheren Wirtschaftsraum zu schaffen“.
Auf dem zweiten Gipfel im März 2006 in Cancún (Mexiko) wurde dann der North American Competitiveness Council (NACC) gegründet, in dem für jedes der drei Länder je zehn Unternehmer sitzen. Dieser Rat wird von einem weiteren unterstützt, in dem 200 Unternehmen zusammengeschlossen sind und dessen Aufgabe laut Pressemitteilung darin besteht, „die Interessen der SPP umzusetzen und den Prozess der umfassenden Zusammenarbeit voranzutreiben“.
Bei Nafta plus dürfen die Parlamente nicht mitreden
Zur Gründung des NACC wurden weder die nationalen Parlamente noch Verbände eingeladen. Laut David Chapdelaine, Professor für internationale Beziehungen an der Universität von Montreal, genießen die Konzernchefs, die im NACC sitzen, einen privilegierten Zugang zu allen Ebenen der SPP. Zudem würden „Entscheidungsbefugnisse an untergeordnete Organe delegiert, deren genaue Zusammensetzung ebenso wenig öffentlich gemacht wird wie Ort und Zeitpunkt ihrer Zusammenkünfte. Es mangelt also klar an demokratischer Legitimität.“18
In seinem letzten Bericht macht der NACC große Versprechungen, die an die Verheißungen von 1994 erinnern: „Die SPP ist zugleich strategisch und realistisch … Ihr grundlegende Aufgabe besteht darin, zu einem besseren Funktionieren der Ökonomien der drei Länder beizutragen und damit die Sicherheit und die Lebensqualität in ganz Nordamerika zu verbessern.“19 Und wie wollen die Unternehmen die Lebensqualität verbessern? Die beiden wichtigsten Mittel sind für die NACC „sichere und durchlässige Grenzen im Inneren Nordamerikas und sicherer Zugang zu rentablen Energiequellen“.
Der freie Verkehr bezieht sich dabei nur auf die Waren und die natürlichen Ressourcen (also auch auf Wasserleitungen, Öl- und Gaspipelines sowie internationale Transportwege für den Warenverkehr). Auf dem Energiesektor plädiert der NACC für die Öffnung des Gas- und Ölmarktes. Den Mexikanern wird nahegelegt, den staatlichen Ölkonzern Pemex teilweise zu privatisieren und den Erdgasbereich aus dem Konzern auszugliedern. Für das neue Unternehmen hat der NACC sogar schon einen Namen gefunden: Gasmex.
Diese Vorschläge machte sich die mexikanische Regierung zu eigen. Im Juli 2007 erklärte Mexikos Präsident Calderón bei der Präsentation des Nationalen Infrastrukturprogramms 2008 bis 2012: „Es geht darum, aus Mexiko eine der wichtigsten logistischen Drehscheiben der Welt zu machen und unsere geografischen und wirtschaftlichen Vorteile zu nutzen.“ In diesem Jahr wird sich Mexikos Parlament mit einer Verfassungsänderung beschäftigen, die Pemex für private Kapitalbeteiligungen öffnen soll. Was die Verbesserung der Lebensqualität in ganz Nordamerika betrifft, darüber können die mexikanischen Bauern Auskunft geben.
Aus dem Französischen von Manuela Lenzen Anne Vigna ist Journalistin in Mexiko.
