Häuser auf Pump
Die Geschichte von Fannie Mae und Freddie Mac von Ibrahim Warde
Fannie Mae ist ein Kind des New Deal. Unter diesem Namen wurde 1938 eine staatliche Agentur, die National Mortgage Association of Washington gegründet. Sie sollte der Mittelklasse zu Haus- und Wohnungseigentum verhelfen und damit auch die Baubranche ankurbeln.
Als Fannie Mae von der Regierung Johnson 1968 an die Börse gebracht wurde, sollten die Erlöse den Vietnamkrieg finanzieren helfen. 1970 beschloss der Kongress – um das Monopol von Fannie Mae zu brechen – die Gründung eines zweiten Hypothekenfonds, der Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddie Mac), die 1989 an die Börse kam. Beide Privatinstitute hatten als „Government-Sponsored Entities“ (GES) Anspruch auf staatlich garantierte Kreditlinien, was Finanzierungsgeschäfte zu Vorzugszinsen ermöglicht.
Die zentrale Aufgabe von Fannie Mae und Freddie Mac bestand darin, den Markt für Immobilienkredite flüssig zu halten, indem sie die Darlehen garantierten oder von den Banken zurückkauften. Dieses Geschäftsmodell ermunterte die Haushalte zur Verschuldung, weil die Zinszahlungen auf Immobilienschulden von der Einkommenssteuer absetzbar sind. „Fannie und Freddy“ finanzierten ihre Geschäfte durch die Ausgabe von Schuldtiteln, die unter dem Namen Residential Mortgage-Backed Securities bekannt geworden sind. Ihr Erfolg bei den Finanzinvestoren beruhte auch auf der realistischen Annahme, dass die Regierung letzten Endes für sie bürgt.
1990 lag die Kreditsumme von Fannie plus Freddie bei 740 Milliarden Dollar. 1995 waren 1 250 Milliarden, 2005 4 000 Milliarden Dollar erreicht. Am Vorabend ihrer Verstaatlichung vom 8. September war das Portefeuille der beiden Hypothekenbanken bei 5 400 Milliarden Dollar angelangt (45 Prozent aller Immobilienkredite der USA).
Das Wachstum dieses Marktes wurde angeheizt durch die Immobilienblase der Jahre 2001 bis 2006 und die Weiterentwicklung der finanztechnischen Instrumente. Zum eigentlichen Architekten des Immobilienbooms wurde fraglos Fed-Chef Alain Greenspan. Seine Politik der niedrigen Zinsen hat die Immobilienblase erst ermöglicht. Er war auch einer der größten Fans der neuen Finanzinstrumente. Die hätten, lobte er 2005, „zur Entwicklung eines besonders flexiblen, effizienten und soliden Finanzsystems beigetragen“.
Noch 2006, kurz vor dem Platzen der Blase, meinte Greenspan (jetzt als Fed-Chef a. D.): „Die schlimmste Phase der Immobilienkrise liegt zweifellos hinter uns.“1 Solche Worte aus berufenem Mund ermutigten zu Investitionen in die Wertpapiere und Schuldscheine von Fannie und Freddie, deren Wachstumsraten und Gewinne auf Rekordhöhe stiegen.2
Die Zwitterstellung der beiden Giganten unter den Hypothekenbanken erwies sich für beide als äußerst nützlich. Einerseits sollten sie eine „soziale Mission“ erfüllen (möglichst vielen Bürgern zu Hauseigentum verhelfen), andererseits wollten sie ihre Gewinne zugunsten der Aktionäre und ihrer Spitzenmanager maximieren.3 Und Letztere gewannen auch enorme politische Macht. Dank ihrer Lobby bei beiden Parteien im Kongress erreichten sie, dass die Regeln und Kontrollen ihrer Geschäftspolitik immer laxer gehandhabt wurden.
Paradoxerweise war im August 2007, als die sogenannte Subprime-Krise ausbrach, der Glaube verbreitet, Fannie und Freddie könnten dem Sturm trotzen. Ihr Wachstum blieb stabil, und „die Märkte“ nahmen von ihren regelwidrigen Praktiken kaum Notiz. Deshalb machte ihnen die Finanzregulierungsbehörde in einer Zeit, als immer mehr Haushalte ihre Darlehen nicht mehr abzahlen konnten, noch neue Zugeständnisse: Am 19. März 2008 erlaubte das Finanzministerium den beiden Hypothekenbanken – mit der Begründung, man müsse den Preisverfall der Immobilien eindämmen und die Finanzmärkte stabilisieren –, den Kapitalanteil, den sie zur Absicherung ihrer Geschäfte halten müssen, um ein Drittel zu reduzieren.
„Beide Unternehmen sind gesund und solide“
James Lockhart, der Leiter der Finanzaufsicht, belehrte die Kritiker, die von einer staatlichen Sanierungshilfe sprachen: „Sanierungshilfe ist Unsinn, beide Unternehmen sind gesund und solide und werden weiter existieren.“ Doch dann wurde er von „den Märkten“ eines Besseren belehrt.
Die Akkumulation der Verluste blamierte die optimistischen Szenarien der Finanzanalysten. Als die von Fannie und Freddie gehaltenen Subprime-Titel weiter an Wert einbüßten und immer mehr Darlehensnehmer insolvent wurden, mussten Regierung und Kongress in aller Eile einen Rettungsplan für den Immobiliensektor zusammenbasteln.
Der Finanzminister wurde ermächtigt, von Fannie und Freddie ausgegebene Schuldtitel massiv aufzukaufen, beiden Überbrückungsdarlehen zu gewähren und letzten Endes sogar Gesellschaftsanteile zu übernehmen. Im Gegenzug sollte die Kontrolle durch die Finanzaufsicht verstärkt werden. Am 30. Juli trat das mit großer Mehrheit verabschiedete Gesetz in Kraft.
Aber auch dieses Gesetz erwies sich als unzureichend. Innerhalb der vorangegangenen 12 Monate waren die Verluste von Fannie und Freddy auf 14 Milliarden Dollar angestiegen. Ihr Aktienwert war um mehr als 90 Prozent gesunken, ihr Bedarf an frischem Kapital wuchs unaufhörlich. Schulden in Höhe von 1 600 Milliarden Dollar standen zur Rückzahlung an, davon 230 Milliarden Ende September. Und zu allem Übel drohten Zentralbanken in Europa, Russland und Asien, ihre Fannie- und Freddie-Titel abzustoßen.
Jetzt musste die Regierung das Unvermeidliche tun. Auf keinen Fall durfte das Hauptgewölbe des US-Hypothekensystems einstürzen. Und eine Rettung von Fannie und Freddie durch Staatsfonds aus Asien oder dem Nahen Osten war politisch nicht durchzusetzen. So blieb nur die Verstaatlichung, die natürlich nie so genannt wurde. Tatsächlich handelt es sich um die staatliche Vormundschaft über beide Unternehmen.
Finanzminister Paulson nannte die Lösung „das beste Mittel, um die Märkte und die Steuerzahler gegen das systemische Risiko abzuschirmen, das die gegenwärtige Lage in der Finanzsphäre prägt“. Dem stimmten das politische Establishment ebenso zu wie die ökonomischen Eliten. In den konservativen Zirkeln, wo die rhetorische Auspeitschung des Staates zum guten Ton gehört, fand man die Entscheidung bedauerlich, aber unvermeidlich.
Die künftigen Konturen dieser Verstaatlichung, die ihren Namen schamhaft verschweigt, sind bislang verschwommen. Was wird nach der „Auszeit“ geschehen, die Paulson anberaumt hat? Die Errichtung eines oder mehrerer öffentlicher Institute? Erneute Privatisierung? Entscheidende Fragen – wie die nach den Kosten der Sanierung für den Steuerzahler – wurden verschoben. Sicher ist nur, dass über die Zukunft Amerikas auch in Peking, Tokio und sogar in Moskau entschieden wird. China ist mit 395,9 Milliarden Dollar an Fannie Mae und Freddie Mac beteiligt, Japan mit 228,2 Milliarden und Russland mit 75,3 Milliarden.4
Nach der Verstaatlichung von Fannie Mae und Freddie Mac wurde US-Finanzminister Paulson von der Business Week gefragt, ob es stimme, dass die chinesische Regierung gesagt habe: Wir kaufen uns bei euch nicht mehr ein, wenn ihr uns keine Garantien für unsere Einlagen in den beiden Hypothekengiganten gebt. Paulson hat die Geschichte natürlich dementiert. Doch allein die Frage markiert einen Epochenwechsel.
Aus dem Französischen von Ulf Kadritzke
Ibrahim Warde ist Professor an der Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University, Medford, Massachusetts. Zuletzt erschien von ihm: „The Price of Fear. The Truth behind the Financial War on Terror“, Berkeley (University of California Press) 2008.
