Doppelrolle vorwärts mit Ausfallschritt
ITALIENS Ministerpräsident Silvio Berlusconi lässt nicht locker. Um seine Vormachtstellung auf dem Fernsehmarkt zu erhalten, sind ihm alle rechnerischen und juristischen Tricks recht. Um seinen lukrativen Sender Rete 4 zu retten, will er sogar das Staatsfernsehen RAI zwingen, digitales Fernsehen einzuführen: Hauptsache, die Zahl der Kanäle steigt, auch wenn niemand die für den Empfang nötigen Decoder kaufen wird. Weil die Parlamentsmehrheit unter Meinungsvielfalt nur so viel versteht, wie Berlusconi will, wird das letzte Wort über den „monopolistischen Pluralismus“ wohl wieder das Verfassungsgericht haben.
Von PIERRE MUSSO *
Kurz vor Weihnachten unterzeichnete der italienische Ministerpräsident Silvio Berlusconi einen Gesetzeserlass, der sich auf eines seiner Unternehmen bezieht, auf den landesweit ausstrahlenden Fernsehsender „Rete 4“. Zumindest bis zum 30. April darf der Sender, der bislang Werbeeinnahmen von 360 Millionen Euro im Jahr brachte, noch terrestrisch ausstrahlen. Er muss nicht auf den vom Zuschauer bezahlten Empfang per Satellit umstellen, was einen Zusammenbruch der Einnahmen bedeutet und die 1 000 Arbeitsplätze bei Rete 4 gefährdet hätte.
Erneut hat Berlusconi den Rollenkonflikt zwischen Ministerpräsident und Medienzar – den innerhalb von 100 Tagen nach Amtsantritt aufzulösen er vor seiner Wahl versprochen hatte – zugunsten seiner enormen wirtschaftlichen Interessen entschieden. Sogleich erhielt der Erlass den Spitznamen „Rettet Rete 4“. Ernster ist, dass er, wie der prominente Richter Di Pietro feststellte, „alle Merkmale eines Staatsstreichs“1 trage.
Artikel 77 der italienischen Verfassung sieht das Instrument des Gesetzerlasses nur für „außergewöhnliche Bedarfs- und Notfälle“ vor, weshalb ein solches Dekret auch nur für zwei Monate gültig ist. Zugleich aber erhielt die Regulierungsbehörde für den Kommunikationssektor vier Monate Zeit, um den Ausbau des Digitalfernsehens zu „prüfen“ – zumindest bis Ende April darf Rete 4 sein Programm terrestrisch ausstrahlen.
Dabei hatte der italienische Verfassungsgerichtshof schon 2002 eine „zunehmende Konzentration“ bei den Fernsehsendern festgestellt und Änderungen verlangt: Berlusconis Rete 4 und der wenig bedeutende Sender Tele+ nero, der damals noch dem australischen Medienmogul Rupert Murdoch gehörte, sollten ihre terrestrischen Frequenzen bis Ende 2003 räumen und auf Satellitenausstrahlung umstellten. Da der Gerichtshof aber eine „bilaterale Abrüstung“ forderte, sollten nicht nur die Privatkanäle ein Opfer bringen, sondern es wurde auch von der staatlichen Fernsehanstalt RAI gefordert: Der Sender RAI 3 sollte auf alle Werbeeinnahmen – rund 150 Millionen Euro – verzichten.
So verabschiedete das italienische Parlament am 2. Dezember 2003 ein Gesetz zur Rundfunkreform, das sich am Termin orientierte, den die Verfassungsrichter vorgegeben hatten. Kommunikationsminister Maurizio Gasparri, der für den Entwurf verantwortlich zeichnete, beglückwünschte sich zu diesem „modernen Gesetz, das die Modernisierung beschleunigt, mehr Pluralismus schafft, Wettbewerb garantiert und marktbeherrschende Positionen verhindert“.
Doch Staatspräsident Ciampi ließ sich davon nicht beeindrucken. Er verweigerte die Unterschrift und verwies das Gesetz zurück ans Parlament. In seinem Begleitschreiben lenkte er das Augenmerk der Parlamentarier insbesondere auf „bestimmte Teile des Gesetzes, die unter dem Gesichtspunkt der Wahrung von Informationsvielfalt nicht der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs zu entsprechen scheinen“2. Bereits im Juli hatte Ciampi die Regierung vor unüberlegten Schritten gewarnt und mit großem Ernst dazu aufgerufen, die Informationsvielfalt zu erhalten. Ministerpräsident Berlusconi hatte darauf nur lakonisch erwidert: „Ich habe den Gesetzestext nicht gelesen, und ich werde ihn auch nicht lesen.“
Die von Berlusconi-Berater Ferrara heraufbeschworene „institutionelle Krise“ war mit dem Parlamentsbeschluss vom 2. Dezember unvermeidbar. Denn tatsächlich erfüllte das Mediengesetz die Vorgaben des Verfassungsgerichts nicht, sondern es unterlief sie. Unter dem Vorwand, dass das terrestrische Digital-TV vor der Tür stehe, reorganisierte es die audiovisuelle Landschaft Italiens so, dass die Position von Rete 4 unangetastet blieb. Dabei war folgendes Problem zu lösen: Wie lassen sich die Kartellvorschriften, deren Einhaltung der Verfassungsgerichtshof immer wieder anmahnte, mit dem Erhalt von Berlusconis Medienmacht vereinbaren?
Man erweiterte einfach die Berechnungsgrundlage. Zu diesem Zweck führte das Gesetz den Begriff „Integriertes Kommunikationssystem“ (SIC) ein, womit der Kommunikationssektor sehr ausladend definiert wurde. Nach dieser neuen Auffassung gehören zum SIC auch alle Unternehmen in den Bereichen Produktion, Gestaltung und Vertrieb audiovisueller Inhalte, E-Publishing, Presse-, Zeitschriften- und Buchverlage sowie Film-, Schallplatten- und Werbefirmen. Da nunmehr auch die Umsätze dieser Bereiche in die Berechnung des Konzentrationsgrades des SIC eingehen, lässt sich die marktbeherrschende Stellung eines Unternehmens in einem dieser Sektoren ganz bequem herunterrechnen.
Nach Guiseppe Tesauro, dem Präsidenten der italienischen Wettbewerbs- und Marktaufsichtsbehörde, ist das so, als würde man bei der Beurteilung der Marktstellung von Coca-Cola das Leitungswasser in die Berechnung einbeziehen.3 Artikel 15 des Gesetzes zufolge „darf kein Rundfunk- und Fernsehbetreiber mehr als 20 Prozent des Gesamtumsatzes des SIC erwirtschaften“. Da dieser SIC-Umsatz aber auf rund 30 Milliarden Euro4 geschätzt wird, könnte Berlusconis Fininvest-Gruppe ihren Umsatz theoretisch sogar noch um rund 50 Prozent steigern.
Als weitere Maßnahme zur Beschränkung der Medienkonzentration sieht Artikel 15 vor: „Die Anzahl der Fernsehprogramme eines Betreibers wird auf 20 Prozent der Gesamtzahl aller landesweit genehmigten oder ausgestrahlten Programme im analogen und digitalen Bereich beschränkt.“ Würde man diese Obergrenze auf die elf derzeit lizenzierten nationalen Sender beziehen, wie es der Verfassungsgerichtshof tut, dürfte die Berlusconi-Gruppe nur zwei Sender behalten. Aber auch hier brauchte man nur die Berechnungsgrundlage zu erweitern, um die Beschränkung zu umgehen. Erstens wurde das Kriterium für „nationale“ Programme erweitert, insofern diese nur noch von mindestens der Hälfte der Bevölkerung empfangbar sein müssen. Zweitens wurden alle einstweiligen Sendegenehmigungen in endgültige umgewandelt, und zum dritten verpflichtete man die RAI, bis Januar 2004 zwei weitere Multiplex-Plattformen für das terrestrische Digital-TV zu schaffen.
Abgerundet wurde das Ganze durch eine „Miniprivatisierung“ der RAI. Zwar ist der öffentlich-rechtliche Charakter der Sendeanstalt für weitere zwölf Jahre festgeschrieben, doch das Gesellschaftskapital muss gemäß Artikel 21 künftig auf viele Kleinaktionäre verteilt werden. Demnach darf künftig niemand mehr als 1 Prozent des Gesellschaftskapitals besitzen, auch Aktionärszusammenschlüsse dürfen höchstens über 2 Prozent des RAI-Kapitals verfügen. Die Mitspracherechte der neuen Anteilseigner machen es der RAI unmöglich, eine effektive Unternehmensstrategie zu entwickeln, zumal sie nach Artikel 25 verpflichtet ist, trotz Verschuldung große Summen in den Ausbau des terrestrischen Digital-TV zu investieren. Kein Wunder also, dass Fedele Confalonieri, Generaldirektor von Berlusconis Fernseh-Holding Mediaset, die Verabschiedung des Mediengesetzes begrüßte: „Wir sind natürlich sehr zufrieden.“
Das war Ciampi nicht. Um aber Zeit zu gewinnen, unterzeichnete Berlusconi kurz vor Jahresende sein Regierungsdekret. Die Regierung verfolgt nun eine Doppelstrategie. Einerseits wird es ihr gelingen, den Gesetzeserlass binnen 60 Tagen, also vor Ende Februar, in ein reguläres Gesetz umzuwandeln; der Senat hat bereits zugestimmt, und auch die Abgeordneten werden aller Wahrscheinlichkeit nach ihre Zustimmung nicht verweigern. Andererseits sucht sie den Dialog mit Ciampi und überarbeitet das Mediengesetz – das auch unter dem Namen des zuständigen Ministers Gasparri bekannt ist – gemäß den Einwänden des Staatspräsidenten. Wie viel Kosmetik die Änderungen enthalten werden, ist noch nicht abzusehen; Ciampi jedenfalls darf das modifizierte Gesetz nicht zurückweisen. Eine dritte, aber kaum wahrscheinliche Strategie würde darauf hinauslaufen, die „institutionelle Krise“ anzuheizen und das Gesetz Gasparri unverändert vom Parlament bestätigen zu lassen. Das würde dem Staatspräsidenten keine andere Wahl lassen, als genau den Text zu unterzeichnen, den er im Dezember verworfen hat – aber für einen solchen Affront ist selbst in Berlusconis Koalition keine Mehrheit zu bekommen.
Dass Verfassungskonflikte – die Umgehung von Vorgaben des Obersten Gerichtes durch ein Dekret – ausgerechnet von einem Fernsehgesetz ausgelöst werden, rührt von der besonderen Beziehung zwischen Politik und Fernsehen her. Nachdem beide Bereiche in Italien bereits seit den 1960er-Jahren eng miteinander verzahnt waren, sind sie seit dem Amtsantritt Berlusconis praktisch miteinander verschmolzen. Aber auch vorher glichen die Versuche des Gesetzgebers, eine pluralistische Medienlandschaft zu garantieren, einem endlosen Herumlavieren. Mal versuchte das Parlament, den Parteienproporz beim öffentlichen Rundfunk- und Fernsehsender RAI zu stärken, mal die „Partei des Fernsehens“, also Berlusconis Forza Italia zu unterstützen, mal sie in ihrer Macht zu beschränken. Angesichts dieser unsteten Haltung der Legislative sah sich der Verfassungsgerichtshof wiederholt genötigt, richtungweisend einzugreifen.
Nachdem der Gesetzgeber 1975 beim staatlichen Fernsehen RAI den Parteienproporz (die so genannte Lottizzazione5 ) eingeführt hatte, überließ er den Bereich der audiovisuellen Medien fünfzehn Jahre lang nur sich selbst. Während dieser „Regulierungspause“ baute Berlusconi mit Unterstützung seines politischen Freundestrios aus Bettino Craxi, Giulio Andreotti und Arnaldo Forlani – also eines Sozialisten und zweier Christdemokraten – sein Fernsehimperium auf. Heute gehören zu seiner Holding Fininvest und deren Fernsehtochter Mediaset unter anderem die drei nationalen Privatsender Canale 5, Rete 4 und Italia Uno sowie der Verlags- und Pressekonzern Mondadori.
Im Fernsehsektor existierte seit etwa 1990 ein Duopol: RAI und Fininvest betrieben je drei nationale Fernsehsender. 1997 verabschiedete die damalige Mitte-links-Regierung ihr „Gesetz Maccanico“: Jede Unternehmensgruppe durfte fortan nur noch zwei landesweit ausstrahlende Fernsehsender betreiben. Eine eigens gegründete Regulierungsbehörde wurde mit der Oberaufsicht über den Kommunikationssektor betraut. Aber auch damit gelang es der Linksregierung nicht, die Macht seines Medienimperiums zu reduzieren und den in Berlusconi verkörperten Interessenkonflikt aufzulösen. Beide Duopolisten behielten ihre jeweils drei Fernsehsender, die zusammengenommen auf eine Einschaltquote von 90 Prozent und auf einen Anteil von 97 Prozent an den TV-Werbeeinnahmen kamen.
Neben der RAI und Mediaset traten in den letzten Jahren neue Akteure auf die Bühne: zum einen der australische Medienmogul Rupert Murdoch, ein bewährter Verbündeter des Cavaliere, zum anderen die Telecom Italia Media. Dabei dominiert Murdoch den italienischen Pay-TV-Markt mit seiner Senderfamilie Sky. Telecom Italia Media dagegen hat sich die beiden nationalen Sender von Telemontecarlo, La 7 und MTV, zugelegt.
Damit bestand Italiens terrestrische Fernsehlandschaft Anfang 2004 aus elf nationalen Sendern. Es sind die drei RAI-Programme, die beiden Sender der Mediaset-Gruppe (ohne Rete 4, auf den sich das Gesetz Gasparri und der umstrittene Gesetzeserlass beziehen), die beiden Sender von Telecom Italia Media, zwei Teleshopping-Sender sowie ein terrestrischer Pay-TV-Kanal von Murdoch. Der elfte Sender, Europa TV, befindet sich in der weltweit einzigartigen Situation, dass er zwar eine Sendeerlaubnis, aber keine Sendefrequenzen besitzt. Zwei weitere Sender, Rete A und Rete Capri, die nicht ganz Italien abdecken, versuchen ihre Senderechte einzuklagen und strahlen einstweilen ohne Genehmigung aus. Juristisch ist die Situation also ziemlich verwickelt, denn zwei Anstalten arbeiten ohne Lizenz, während ein bereits genehmigter Sender noch immer auf die Zuteilung von Frequenzen wartet. Die sind knapp – denn auch 600 lokale Anstalten senden TV-Programme.
Angesichts der Haltung des Gesetzgebers, auf Meinungsvielfalt zu setzen, und der anhaltenden Dominanz von Fininvest sah sich das Verfassungsgericht wiederholt zum Eingreifen genötigt. In den 1970er-Jahren hatte der Gerichtshof die Entwicklung lokaler Sendeanstalten als Gegengewicht zum staatlichen RAI-Monopol unterstützt; seit der Herausbildung des Berlusconi-Imperiums fordert er verstärkt gesetzgeberische Maßnahmen zur Einschränkung der Medienkonzentration.
1988 erklärte der Gerichtshof, dass das Duopol aus RAI und Fininvest gegen Grundsätze der Verfassung verstoße: „Pluralismus auf Landesebene kann als nicht verwirklicht gelten, wenn zwar ein öffentlicher und ein privater Pol vorhanden sind, Letzterer aber durch ein einzelnes Unternehmen beherrscht ist.“ Der Gerichtshof forderte den Gesetzgeber auf, ein „Höchstmaß an Pluralismus zu garantieren, um durch eine Vielfalt konkurrierender Stimmen das Informationsrecht des Bürgers zu befriedigen“.
1994, Berlusconi war erstmals Ministerpräsident, schritt der Verfassungsgerichtshof abermals ein, indem er die Kontrolle einer Unternehmensgruppe über drei landesweite Fernsehsender für verfassungswidrig befand. Das bedeutete, dass sich die Fininvest von einem Sender trennen musste. Dabei forderte der Gerichtshof den Gesetzgeber erneut auf, „die Bildung marktbeherrschender Positionen im Privatfernsehen zu unterbinden und Maßnahmen zur Förderung der Meinungsvielfalt im TV-Sektor zu ergreifen“. Dieser Grundsatz gilt bis heute.
Italien hat in den vergangenen dreißig Jahren vier Versionen der Informationsvielfalt ausprobiert. Die erste war der „interne“ Pluralismus des staatlichen Monopolsenders RAI, die zweite der „externe“ Pluralismus einer Vielfalt konkurrierender Fernsehbetreiber, die dritte ein „duopolistischer Pluralismus“ des Zweigespanns RAI/Fininvest. Die vierte Variante ist der „monopolistische Pluralismus“, den der Regierungs- und Unternehmenschef Berlusconi betreibt. Sie kann nur vom Parlament abgeschafft werden – und nur gegen Berlusconis Willen.
deutsch von Bodo Schulze
* Professor für Informations- und Kommunikationswissenschaften an der Universität Rennes II. Jüngste Veröffentlichung: „Berlusconi, le nouveau Prince“, La tour d’Augues (Editions de l’Aube) 2004.