Die neuen Grenzen des Asyls
Am 17. Februar hat das niederländische Parlament mit großer Mehrheit die Entscheidung bestätigt, 26 000 Ausländer, deren Nationalität mangels Ausweisen nicht zu ermitteln ist, auszuweisen – auch in so gefährliche Gebiete wie Tschetschenien, Afghanistan oder Somalia. Allenthalben in Europa stellen die Regierungen das Asylrecht in Frage und versuchen, gegenüber den Ursprungsländern und so genannten Drittländern eine Art „Rücknahmepflicht“ durchzusetzen. Inzwischen scheint alles möglich: Flüchtlingscamps in Afrika, die im Auftrag der EU betrieben werden, und Asylbewerberzentren, die auf Plattformen vor der Küste ausgesuchter Länder eingerichtet werden. Die Gründe liegen auf der Hand: Immer mehr Menschen drängen aus ärmeren Ländern in die reichere Welt, die alarmistisch reagiert und allüberall Missbrauch und Betrug wittert.
Von ALAIN MORICE *
AN den Grenzen Europas wird kaum mehr zwischen Flüchtlingen und Migranten unterschieden. Flüchtlinge – also Menschen, die aus politischen Gründen ihr Land verlassen – werden behandelt wie Migranten, also Menschen, die ihrem Land wegen der wirtschaftlichen Lage den Rücken kehren. Da die Staaten dazu neigen, sich immer ängstlicher und hysterischer vor ungewollten Einwanderern zu schützen, wächst die Gefahr, dass das Asylrecht Stück für Stück auf dem Altar der selektiven Einwanderungskontrolle geopfert wird. Dabei ist das Recht auf Asyl durch die Genfer Konvention von 1951 verbrieft, während die Regelung genereller Einwanderungsfragen im freien Ermessen der Regierungen liegt. Hintergrund der jüngsten Entwicklung ist der erklärte Wille der EU-Länder, das Recht auf Asyl für das eigene Territorium in Frage zu stellen, um das Asylrecht insgesamt aus den Angeln heben zu können.
Die wachsende Ungleichheit zwischen den Ländern in puncto Wohlstand, Demokratie und öffentlicher Sicherheit schürt in Europa die Angst vor einem unkontrollierten „Ausländerzustrom“. Neueren Datums ist die Einsicht, manchmal auch nur die Behauptung, dass die politischen Bemühungen zur Integration der Migranten gescheitert sind.
Diese „Belagerungsängste“ veranlassen die Regierenden, alle legalen Zuwanderungsmöglichkeiten für Menschen versperren zu wollen, die aus unerträglichen Lebensumständen zu fliehen versuchen. Viele der als „Asylschmarotzer“ Titulierten setzen ihr Leben aufs Spiel, um nach Europa zu gelangen, womit sie die Vorstellung von der kaum zu kontrollierenden „Ausländerschwemme“ unabsichtlich bestätigen (siehe Karte Seite 17). Vor diesem Hintergrund fallen die ausländerfeindlichen Wahlkampfparolen auf fruchtbaren Boden: Jeder Ausländer, ob Flüchtling oder nicht, sei eine Gefahr, und es wäre nachgerade hirnverbrannt, ihn hereinlassen zu wollen.1
Noch in dem 1997 verabschiedeten Vertrag von Amsterdam stand das Asylrecht im Mittelpunkt der EU-Migrationspolitik. Seitdem wurde es ausgehöhlt, und zwar durch ideologische und juristische Maßnahmen in drei Etappen. Zunächst wurde behauptet, der Einwanderungsdruck an den Außengrenzen habe unerträgliche Ausmaße erreicht. In einer zweiten Phase wurde die Berechtigung der meisten Asylbegehren in Frage gestellt. Und schließlich, als die vollmundigen Ankündigungen von Amsterdam sich als uneinlösbar und politisch zu kostspielig erwiesen, tat man alles, um der Gesellschaft das lästige Flüchtlingsproblem vom Hals zu schaffen. Die Externalisierung der Asylanwärter wurde zur Notwendigkeit – und führt konsequenterweise zur Errichtung von Auffanglagern, ein Vorgehen, das sogar den Begriff „Flüchtling“ zu delegitimieren droht. Um die illegale Einwanderung zu bekämpfen, wurden teure und ineffiziente Maßnahmen ergriffen. Deshalb neigen die Regierungen immer stärker dazu, die Einrichtung von Ad-hoc-Zonen zu tolerieren, in denen völkerrechtliche Normen außer Kraft gesetzt sind.
Über diesen Trend zeigen sich Menschenrechtsorganisationen zu Recht beunruhigt.2 Mit Blick auf die spanische Enklave Ceuta in Marokko, wo 300 Asylbewerber auf der Straße sitzen, meinte Delia Blanco Terán, die Vorsitzende der Cear, der spanischen Flüchtlingskommission: „Spanien ist aufgrund der derzeitigen Regierungspolitik ein flüchtlingsfeindliches Land. Das demokratische Spanien von 2003 hat das blutige Spanien von 1939 vergessen – damals mussten hunderttausende Spanier vor Francos Terror in alle Welt fliehen.“3
In der Absicht, noch mehr Asylanträge als illegitim abzuweisen, machen Länder wie Österreich geltend, dass die Kriterien der Genfer Konvention von 1951 längst überholt seien. Sie fordern ein „Umdenken, weg von einer Auffassung, die das Asylrecht als individuellen Rechtsanspruch sieht, hin zu einer Angebotspolitik, die im Ermessen der Empfängerländer liegt“4 .
Frankreich bestand bis Ende letzten Jahres stets auf einer restriktiven Auslegung des Asylrechts: Nur Personen, die unmittelbar nachweisen konnten, dass sie zu Hause von staatlichen Organen verfolgt waren, wurden von Organisationen wie dem Französischen Amt zum Schutz von Flüchtlingen und Staatenlosen (Ofpra) als Flüchtlinge anerkannt. Andere Fluchtgründe – Unterdrückung von Frauen, Verfolgung von Minderheiten, die Beschlagnahme von Hab und Gut oder interethnische Massaker – wurden nicht anerkannt, da die Verfolgung in solchen Fällen nicht vom Staat ausgeht. Mit dem Gesetz vom 11. Mai 1998 erfand Frankreich das „Territorialasyl“, das in der EU als „subsidiärer Schutz“ figuriert. Dabei handelt es sich um eine Art Schmalspurasyl auf Widerruf, eine Sonderaufenthaltsgenehmigung, die mit der „Anerkennung als Flüchtling“ im Sinn der Genfer Konvention nichts gemein hat.
In den 1980er-Jahren kamen Begriffe wie „Scheinflüchtling“ und „Wirtschaftsasylant“ auf, die seither die angeblich unrechtmäßigen Asylbewerber diskriminieren. „Dass immer mehr Wirtschaftsflüchtlinge Anträge auf Anerkennung als Flüchtling stellen, ist strikt abzulehnen“, schrieb 1984 André Jacomet, der Vorsitzende der französischen Berufungskommission für Flüchtlinge (CRR).5
Nachdem man jahrelang verkündet hatte, die „illegalen Einwanderer“ würden „die Integration der bereits im Land lebenden Ausländer verhindern“, hieß es nun: „Zu viele Asylbewerber zerstören das Asylrecht.“ Es brauchte einige Zeit, aber dieser Refrain hat jetzt auch in die EU-Terminologie Eingang gefunden. Hier heißt es etwa, die „Zunahme der gemischten Wanderungsströme, die sowohl Menschen umfassen, die rechtmäßig internationalen Schutz suchen, als auch solche, die Asylwege und -verfahren nutzen, um in das Gebiet der Mitgliedstaaten einzureisen“, stelle „eine reale Bedrohung für das Rechtsinstitut des Asyls“ dar.6
Da prinzipiell jedem Asylbewerber eine Täuschungsabsicht unterstellt wird, sollen letztlich die Betroffenen selbst – wie zum Hohn – für die Überlastung der Dienststellen verantwortlich gemacht werden, die mit der Bearbeitung der Anträge und der Rückführung der abgelehnten Bewerber nicht mehr nachkommen. Damit Antragsteller, die „das Aslyrecht nur missbrauchen wollen“, ohne eine gründlichere Untersuchung ihrer Motive abgewiesen und bis zu ihrer Abschiebung in speziellen Auffanglagern untergebracht werden können, führte eine EU-Entschließung von 1992 die Begriffe „offensichtlich unbegründeter Antrag“ und „vorsätzlicher Betrug“ ein.7
Die neue Regelung konnte den Zustrom aber nicht reduzieren. Sie hat im Gegenteil dazu geführt, dass immer mehr Menschen kamen, die einerseits für „unerwünscht“ erklärt werden und dagegen auch keine Widerspruchsmöglichkeit haben, andererseits aber nur schwer ausgewiesen werden können. Dazu gehören zum Beispiel viele Kurden aus dem Irak, einem Land, in das es seit dem Golfkrieg von 1991 aufgrund der UN-Sanktionen keine direkten Flugverbindungen mehr gibt.
Innerhalb der EU gibt es allerdings hinsichtlich der „illegalen“ Einwanderer auch einige Meinungsverschiedenheiten, vor allem was ihre gewinnträchtige Ausbeutung als Arbeitskräfte anbelangt. Vom französischen Flüchtlingslager Sangatte, das vom Roten Kreuz verwaltet wurde, gelangten bis zur Schließung im Dezember 2002 mindestens 80 000 Flüchtlinge über den Ärmelkanal nach Großbritannien, die dort den Schwarzarbeitsmarkt mit Nachschub versorgten.
Ganz allgemein führt kein Weg an der Erkenntnis vorbei, dass in fast allen EU-Ländern manche Wirtschaftssektoren ohne „illegale Flüchtlinge“ ein Problem hätten. Das gilt sogar – wie im Fall Griechenland – für eine ganze Volkswirtschaft. Dort ist heute nicht nur die Bauindustrie oder die Landwirtschaft auf die vorwiegend albanischen Wanderarbeiter angewiesen, da sich keine griechischen Hände mehr für die Orangen- oder Olivenernte finden. Die Experten haben ausgerechnet, dass Griechenland ohne seine mindestens 500 000 Migranten 1997 nicht den Anschluss an die Eurozone geschafft hätte. Denn die griechische Wirtschaft hätte die Inflationsrate nie unter die in den Maastrichter Kriterien definierte Grenze drücken können, hätten nicht die billigen Arbeitskräfte dafür gesorgt, dass sich die Teuerung trotz brummender Konjunktur in Grenzen hielt. Und dennoch hat Europa dem Asylrecht den Krieg erklärt und sich dabei ein argumentatives und methodisches Arsenal zugelegt, das einen doppelten Zweck erfüllt: Es soll die Flüchtlinge sowohl abschieben als auch auf Distanz halten können.
Lager könnten auf Plattformen vor der Küste entstehen
UM das erste Ziel zu erreichen, hat man sich einiges einfallen lassen. Wenn der Antragsteller berechtigterweise um seine Sicherheit fürchtet, legt man ihm nahe, außerhalb Europas, in der Nähe des Fluchtlands, Zuflucht zu suchen. Mach dem Prinzip „Nimby“ – not in my backyard, nicht in meinem Hinterhof – ist eine Kasuistik entstanden, die für jeden Fall eine praktische Lösung bereithält.
So wurden gemäß Schengener Abkommen vom Juni 1990 schrittweise immer schwerere Strafen für Fluggesellschaften eingeführt, mit denen Ausländer ins Land gelangen, die offensichtlich illegal einwandern wollen. Inzwischen haben private Firmen am Abreiseort zivile Aufpasser engagiert; es gibt Schulungsprogramme, die dem Bodenpersonal von Fluggesellschaften beibringen sollen, woran man potenzielle „Asylbetrüger“ erkennt.
Darüber hinaus wird der Flüchtlingsstatus als solcher in Frage gestellt. Während des Bürgerkriegs in Jugoslawien 1999 zog Frankreich ein altes Argument aus der Mottenkiste, das man einstmals gegen die Verfolgten des Naziregimes entwickelt hatte: Würde man den Kosovaren einen Flüchtlingsstatus zuerkennen, so das Argument der damaligen sozialistischen Regierung – dem die rechte Opposition diskret applaudierte –, so würde man implizit die serbischen Übergriffe als Fait accompli anerkennen.8
Dabei bildete sich ein befremdliches Argumentationsmuster heraus, das von Paternalismus und Kulturalismus geprägt war. Demnach würden sich die Betroffenen wohler fühlen und zu gegebener Zeit auch eher bereit sein, am Wiederaufbau ihres Landes mitzuwirken, wenn sie ihrem Herkunftsland näher verbunden blieben.9 Das heißt umgekehrt: Die EU-Länder – die ja auch nicht besonders weit entfernt liegen – finden es bequemer, wenn sie keine Flüchtlinge aufnehmen müssen. Aus diesem Grund führte Europa 1992 den Terminus „sicheres Drittland“ ein, der es gestattet, Flüchtlinge, die über ein drittes Land einreisen, in dieses Land zurückzuschicken, sofern dort ihre Sicherheit gewährleistet ist. Länder, mit denen entsprechende Verträge unterzeichnet wurden, sind verpflichtet, abgewiesene Flüchtlinge wieder aufzunehmen.
Doch in etlichen als „sicher“ geltenden Drittländern sind die zugesagten Schutzgarantien hypothetischer Natur, zumal die innenpolitische Lage rasch kippen kann – wie der Fall der Elfenbeinküste zeigt, in die Frankreich seit Ausbruch des bewaffneten Konflikts keine unerwünschten Migranten mehr abschiebt. Überdies ist diese Regelung noch weniger wert, wenn das Drittland die Flüchtlinge seinerseits ausweisen kann. Welche Länder dies sind, wird zudem oft gar nicht publik gemacht. Die EU-Staaten sind sich zwar über das Prinzip des „sicheren Drittlands“ durchaus einig, ringen derzeit aber um eine gemeinsame Liste solcher Länder, was offenbar zu diplomatischen Verwicklungen führt.
Parallel hierzu bringt der Entwurf zu einer EU-Richtlinie vom Juni 200210 erstmals den Terminus „inländische Fluchtalternative“ ins Spiel. Demnach sollen die EU-Mitgliedstaaten künftig prüfen, ob ein Antragsteller nicht in seinem Herkunftsland einen Ort finden könnte, an dem er in Sicherheit wäre. Solche Orte, heißt es in diesem Entwurf, könnten von „internationalen Organisationen und staatsähnlichen Behörden“ verwaltet werden. Doch welche Sicherheitsgarantien hätte ein Flüchtling, wenn er in instabile oder unzureichend kontrollierte Gebiete abgeschoben würde? Ist das serbische Massaker an den Schutzbefohlenen von Srebrenica schon vergessen?11 Und dennoch hat Frankreich, ohne eine gemeinsame EU-Regelung abzuwarten, die „inländische Fluchtalternative“ in seinem neuen Asylgesetz vom 10. Dezember 2003 schon festgeschrieben.
Besonderes Augenmerk gilt manchen EU-Beitrittsländern wie etwa Polen und Tschechien, da zahlreiche Flüchtlinge über deren Territorium in den EU-Raum gelangen. Nach der EU-Direktive „Dublin II“, die voriges Jahr in Kraft getreten ist, muss sich dasjenige EU-Land eines Flüchtlings annehmen, das dieser als Erstes betritt. Am 22. Januar dieses Jahres brachte Ruud Lubbers, der UN-Hochkommissar für Flüchtlingsfragen, vor den EU-Innenministern allerdings folgende Befürchtungen vor: „Manche EU-Neumitglieder verfügen nur über 15 oder 20 Asylrichter. Was wird geschehen, wenn andere EU-Staaten tausende zusätzliche Asylbewerber in diese Länder abschieben? Es besteht die Gefahr, dass die an EU-Recht angepassten Verfahren und Institutionen in diesen Ländern unter der Belastung zusammenbrechen.“12
Lubbers regt daher an, „europäische Auffangzentren“ mit Richtern und Dolmetschern „aus der gesamten Union“ einzurichten. Dass dabei eine Angleichung an die EU-Länder stattfinden würde, die der Genfer Konvention von 1951 bereits den Rücken gekehrt haben, lässt sich unschwer vorhersagen. Auch nach diesem Plan zeichnet sich also eine Internierung unerwünschter Ausländer in Sonderauffanglagern ab.13
Im Februar 2003 schlug die britische Regierung vor, die Antragsbearbeitung in transit processing centers auszulagern. Abgeschirmt von der Öffentlichkeit sollen in diesen Transitlagern die Flüchtlinge in gute und schlechte sortiert werden – sofern sie die Flucht überstanden haben. Denn dass die hohe Flüchtlingssterblichkeit als Regulator fungiert, ist offensichtlich. Nach dem britischen Vorschlag sollen die geplanten Zentren auf Offshore-Plattformen vor Küsten errichtet werden, und zwar in Ländern wie Marokko, der Türkei, Kroatien, Somalia oder dem Iran, die implizit als sichere Drittländer gelten.14
Das UNHCR wiederum betonte die Notwendigkeit, die „Lasten zu verteilen“, und initiierte Ende 2002 die Operation „Konvention plus“. Der Leitgedanke ist auch hier, dass die Flüchtlinge möglichst in der Nähe ihres Herkunftslandes bleiben sollen. Der britische Vorschlag, „Wirtschaftsflüchtlinge“ und „Scheinasylanten“ in geschlossene EU-Auffanglager einzuweisen, fand bei der UN-Kommission ebenfalls Zustimmung. Nach deren Vorstellungen sollen die „Scheinasylanten“ allerdings innerhalb der EU-Grenzen verbleiben, vorzugsweise auf dem Territorium der neuen Mitgliedsländer.15
„Illegale Auswanderung“, ein Begriff mit Zukunft
AUF dem Ratsgipfel von Thessaloniki im Juni 2003 fand der britische Vorschlag allerdings keine Zustimmung. Stattdessen wurde beschlossen, dass die EU verstärkt Rücknahmeabkommen mit den Auswanderungsländern schließen solle. UNHCR-Hochkommissar Lubbers, der abwechselnd für und gegen die Flüchtlinge Partei ergreift, ermahnte die Unionsländer im November 2003, bei der Ausarbeitung einer gemeinsamen Asylpolitik müsse man auch die Menschenrechtsgarantien einhalten – und zwar auch die in den „sichere Drittländern“.
Trotz dieser löblichen Erklärung scheint sich das UNHCR zunehmend von seiner eigentlichen Aufgabe, dem Schutz der Flüchtlinge, zu entfernen und sich der europäischen Auslagerungspolitik unterzuordnen.16
Wer die Flüchtlinge loswerden will, muss Sonderauffanglager gründen wollen. Die Rede von „sicheren Drittländern“, „Rücknahmeabkommen“ und „Transitzentren“ bedeutet immer schon die Kasernierung unerwünschter Personengruppen. Dabei hatte die Genfer Konvention von 1951 den Asylanspruch auf alle Personen ausgeweitet, die „begründete Furcht“ haben, wegen einer Gruppenzugehörigkeit verfolgt zu werden.17
Die neue EU-Politik hingegen, die auch beim UNHCR Zustimmung findet, geht umgekehrt davon aus, dass bestimmte Personen gerade aufgrund ihrer Zugehörigkeit keinen Asylanspruch bei uns geltend machen können. Ein ideologisches Manöver, das aufgrund seines selbstreferenziellen Charakters Anlass zu schlimmsten Befürchtungen gibt: Man sortiert die Menschen nach ihrer Herkunft und rechtfertigt allein damit schon das Auswahlkriterium. Diese Politik führt automatisch zu einem flüchtlingsfeindlichen Rassismus, der sich gegen bestimmte nationale oder ethnische Gruppen richtet, wie er in Italien gegenüber den Albanern und in Frankreich gegenüber den rumänischen Roma bereits heute zu beobachten ist.
Die anvisierte Auslagerung der Flüchtlingsproblematik muss auch die internationalen Beziehungen beeinträchtigen. Denn diese Politik führt nicht etwa dazu, den Imperialismus zu überwinden, sondern führt geradewegs in imperialistische Beziehungen zurück. Schon die Verhandlungen zur EU-Osterweiterung boten ein wenig erquickliches Schauspiel, denn die Beitrittskandidaten mussten ihre „Eintrittskarte“ durch willfährige Hilfe bei der Eindämmung der Migrationsströme erkaufen. Mit Polen zum Beispiel unterzeichnete die „Schengen-Gruppe“ bereits 1990 ein Rücknahmeabkommen. Derzeit zeichnet sich auf diesem Feld eine neue internationale Arbeitsteilung ab. Rücknahmeabkommen und Auffanglanger für Asylbewerber werden immer mehr zum Gegenstand zweifelhafter Kungeleien.
Verschuldete Drittweltländer müssen damit rechnen, dass die EU weitere Entwicklungshilfe von ihrer Bereitschaft abhängig macht, die Migration „an der Quelle“ zu bekämpfen. Dies unterstützt nicht nur die ohnehin korrupten Staatsführer, die nur zu häufig die alleinigen Nutznießer der so genannten Entwicklungshilfe sind, es festigt auch die aus Kolonialzeiten stammenden Seilschaften. Auf der Strecke bleibt der Flüchtling, der nun von beiden Seiten als Feind wahrgenommen wird. Symptomatisch ist in diesem Zusammenhang, dass es neuerdings Länder gibt, die als „Länder mit illegaler Auswanderung“ bezeichnet werden. Das bedeutet aber eindeutig eine Verhöhnung der Allgemeinen Menschenrechtserklärung, wonach jedes Individuum das Recht hat, sein Land zu verlassen.18
Für die internationale Arbeitsteilung ergibt sich ein weiterer Aspekt: Hier könnte man sich für die unterentwickelte Welt neben der Intensivlandwirtschaft, dem Bergbau, der Kinderausbeutung und dem Tourismus eine neue Branche wie etwa die Fernverwaltung der aus Europa wegverlagerten Flüchtlingscamps vorstellen. Die könnte mit „technischen Beratern“ und logistischer Unterstützung aus den Industrieländern aufgezogen werden, was kurzfristig ein lukratives Geschäft zu sein scheint, langfristig aber zur Armutsfalle wird. Erste Anzeichen für ein solches Szenario lassen sich unschwer finden. Im September 2003 unterbreitete EU-Kommissar Antonio Vitorino angesichts der stockenden Verhandlungen über Rücknahmeabkommen den Vorschlag, im Austausch gegen die Rücknahme von (Transit-)Flüchtlingen feste Einwanderungsquoten zu gewähren. Er denke dabei vor allem an unqualifizierte Arbeitskräfte, die in Europa durchaus gebraucht würden. Italien, so fügte Vitorino hinzu, habe mit dieser Regelung bereits positive Erfahrungen gemacht.19
Ein weiteres Beispiel: Am 8. Januar 2003 unterzeichnete die Schweizer Bundesregierung mit Senegal ein „Transitabkommen“. Darin verpflichtete sich das westafrikanische Land, alle in der Schweiz unerwünschten Afrikaner aufzunehmen und in ihr jeweiliges Herkunftsland weiterzuleiten. Wo die Abgeschobenen beheimatet sind, müssen die Senegalesen dann schon selber herausbekommen.
Dass diese innovative Regelung das Einfallstor für nackte Willkür gewesen wäre, ist leicht vorstellbar. Nur dem vereinten Protest schweizerischer und senegalesischer Menschenrechtsorganisationen ist es zu verdanken, dass das Abkommen auf Eis gelegt wurde. Fragt sich nur, für wie lange.
deutsch von Bodo Schulze
* Anthropologe, Forschungseinheit „Migration und Gesellschaft“ (Urmis) am Forschungszentrum CNRS, Paris.