Den Welthandel gestalten
Warum Protektionismus kein Zeichen von Feigheit ist von Jacques Sapir
Ausmaß und Tiefe der Wirtschaftskrise haben die Debatte über den Protektionismus neu entfacht. Wie brisant das Thema ist, lässt sich an den aufgeregten Reaktionen der Protektionismusgegner ablesen, für die der Freihandel zum Fetisch geworden ist. Da werden Fakten in einer Weise vorgetragen, die die Wahrheit aus Unwissenheit oder mit voller Absicht verdreht. Kurzum: Protektionismus ist tabu.
Auf den ersten Blick scheint die aktuelle Krise eine Finanzkrise zu sein, die verschiedenen Faktoren zugeschrieben wird: der Unvorsichtigkeit der Banken und Banker, der Gier verantwortungsloser Spekulanten oder – und die ist der intelligenteste Begründung – dem Fehlen von Regulierungsmechanismen. Tatsächlich ist folgender Zusammenhang entscheidend: Die Verschuldung und die Insolvenzen privater Haushalte sind massiv gestiegen, und zwar infolge der Lohndeflation, also des sinkenden Anteils der Löhne und Gehälter an dem verteilten Vermögen. Dieser Rückgang wiederum resultiert aus dem Druck, den der Freihandel ausübt, sei es durch den massenhaften Import von billigen Waren, sei es durch die Androhung von Standortverlagerungen.
Der Freihandel begünstigt einen Abschwung in zweifacher Weise: direkt durch den Druck auf die Gehälter, indirekt dadurch, dass er den Wettbewerb um niedrige Steuern fördert. In Ländern, in denen die Unternehmen in unmittelbarer Konkurrenz zu den Importen aus Billiglohnländern stehen, versuchen die Regierungen, die Gewinne der inländischen Unternehmen auf gleichbleibendem Niveau zu sichern, um Standortverlagerungen zu verhindern und damit Arbeitsplätze zu erhalten. Sie tun dies, indem sie die Sozialabgaben der Unternehmen auf die Beschäftigten abwälzen.
Zum Druck auf die Gehälter kommen noch eine zunehmend ungerechte Besteuerung und Einschnitte bei den Sozialleistungen. Beides wirkt sich auf die Einkommen der Haushalte aus, die ihr Konsumniveau nur durch Verschuldung halten können, und das gerade zu einem Zeitpunkt, da ihre Einkommensquellen unsicherer werden.
Die eigentliche Verantwortung für die Krise liegt also nicht beim Bankensektor, dessen tiefgehende Krise nur ein Symptom ist, sondern beim Prinzip des Freihandels in Kombination mit der entsprechenden Liberalisierung der Finanzmärkte.
In den USA ist die Lohnquote, also der Anteil der Löhne am nationalen Einkommen, auf den tiefsten Punkt seit 1929 gesunken: auf 51,6 Prozent im Jahr 2006 gegenüber noch 54,9 Prozent im Jahr 2000.1 Im Zeitraum 2000 bis 2007 betrug das durchschnittliche Wachstum des medianen Reallohns nur 0,1 Prozent, während das mediane Haushaltseinkommen jährlich real um 0,3 Prozent sank.2 Der Rückgang war in den ärmsten Haushalten am stärksten. Im selben Zeitraum musste jeder Fünfte einen Rückgang seines Einkommens um 0,7 Prozent im Jahr hinnehmen.3 Seit dem Jahr 2000 steigen die Stundenlöhne nicht mehr im selben Maße wie die Produktivitätsgewinne.
Der Freihandel bewirkt auch, dass die Regierungen die Finanzierung der Sozialleistungen von den Unternehmen auf die Beschäftigten verlagern. Von 2000 bis 2007 stiegen die Prämien der Krankenversicherungen in den USA um 68 Prozent, die der Bildungsaufwendungen um 46 Prozent.4 Gleichzeitig stieg der Anteil der Bevölkerung ohne Kranken- und Sozialversicherungsschutz von 13,9 auf 15,6 Prozent.5 Selbst der Wirtschaftsnobelpreisträger Paul Krugman, der lange Zeit behauptet hatte, „die Globalisierung ist nicht schuld“, musste einräumen, dass die durch den Freihandel importierte Lohndeflation in diesem Prozess eine entscheidende Rolle spielte.6 Angesichts dessen ist es nicht verwunderlich, dass die private Verschuldung der US-Haushalte explodiert ist: 1998 entsprach sie 63 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP) der USA, im Jahr 2007 dagegen 100 Prozent.
Die private Verschuldung nimmt auch in Europa zu. In der Eurozone hängt dies mit der Politik der Europäischen Zentralbank (EZB) zusammen, die die importierte Depression weiter verstärkt. Einige Länder folgen dem amerikanischen Modell, so etwa Spanien, Irland und Großbritannien, mit der Folge einer relativen und teilweise auch absoluten Verarmung der Bevölkerung.7 Die importierte Lohndeflation ließ auch die private Verschuldung rapide ansteigen. Sie kletterte 2007 – wie in den USA – auf jeweils über 100 Prozent des Bruttoinlandprodukts.
Selbst in den Ländern, die sich relativ stark vom amerikanischen Modell abheben, ist eine Lohndeflation eingetreten. So fand bei deutschen Unternehmen eine massenhafte Produktionsverlagerung hin zu ausländischen Vertragsfirmen statt. Seit der Osterweiterung der EU gilt häufig nicht mehr Made in Germany, sondern allenfalls Made by Germany. Gleichzeitig wurde über die Erhöhung der Mehrwertsteuer ein Teil der Lasten von den Unternehmen auf die Haushalte abgewälzt. Dadurch kam es zu einem starken deutschen Handelsüberschuss zulasten der Partner in der Eurozone. Aber auch um den Preis eines schwächeren eigenen Wachstums als Folge der rückläufigen Binnennachfrage – obwohl auch in Deutschland die private Verschuldung auf 68 Prozent des BIP angestiegen ist.
In Frankreich lautete die Antwort auf die Globalisierung in den letzten Jahren: „Strukturreform“. Die Verlängerung der Wochenarbeitszeit und die Einschnitte bei den Sozialleistungen haben jedoch die Auswirkungen der importierten Lohndeflation noch verstärkt. Die spektakulärste Form dieser Politik ist die Produktionsverlagerung in Länder mit niedrigeren sozialen und ökologischen Standards und Lohnkosten. Beschäftigte und Gewerkschaften sind damit erpressbar, sie verzichten auf Lohnsteigerungen und soziale Errungenschaften.
Die Unternehmensführungen benutzen die Androhung von Standortverlagerungen, um bestehende Tarifverträge und soziale Absicherungen aufzuweichen. Das drückt deutlich auf die Gesundheit der Arbeitnehmer, wie der Anstieg der durch Arbeitsdruck und Arbeitsstress bedingten Erkrankungen zeigt.8 Die Verbindung zwischen der Lohndeflation und dem Loch in den Sozialkassen der wichtigsten europäischen Länder ist also nicht zu übersehen. Die Regierungen regierten jedoch genau umgekehrt und nahmen die Finanzlöcher in den sozialen Sicherungssystemen zum Vorwand, um die Rechte weiter einzuschränken und die Kosten auf die Beschäftigten abzuwälzen.
Die sogenannten Strukturreformen tragen also direkt oder indirekt zu Rahmenbedingungen bei, unter denen einer Mehrheit der Haushalte die Zahlungsunfähigkeit droht. Die aber ist von zentraler Bedeutung für die Verschuldungskrise in den USA, Großbritannien und Spanien. In anderen Ländern zeigt sich die Krise eher in der wirtschaftlichen Fragilität von Familien und dem empfindlichen Kaufkraftverlust.
Selbst in Frankreich, wo die Banken sehr viel vorsichtiger waren, schnellte die Privatverschuldung, die bis zum Jahr 2000 stabil war, von 34 auf 47,6 Prozent des BIP im Jahr 2007 hoch. Seit rund zehn Jahren kann man in Frankreich und Deutschland das Phänomen der „armen Arbeitnehmer“ beobachten. Auch dies ist eine unmittelbare Folge dieser Politik.
Konkurrenz um billige Standorte
Die Lohndeflation resultiert also aus der Maßlosigkeit einer Welthandelsstrategie, wie sie die Länder Ostasiens seit 1998 bis 2000 über den von der Welthandelsorganisation (WTO) geförderten Freihandel betrieben. Diese Strategie war in erster Linie eine Reaktion auf die Finanzkrise von 1997 bis 1999. Damals hatte vor allem China die Sorglosigkeit und Unfähigkeit des IWF auszubaden: Es musste die schockartigen Auswirkungen der Asienkrise absorbieren und zulassen, dass seine Nachbarn Handels- und Finanzüberschüsse zu seinen Lasten erwirtschafteten.
China und seine Nachbarländer kamen zu dem Schluss, dass sie für den Fall einer neuerlichen Krise dieses Ausmaßes große Währungsreserven beiseitelegen müssten. Deshalb entwickelten sie eine aggressive Außenhandelspolitik, indem sie ihre Währung stark abwerteten, eine ihre Konkurrenzfähigkeit sichernde Deflationspolitik betrieben und den Binnenkonsum beschränkten. Diese Politik hat die Löhne in den entwickelten Ländern weiter nach unten gedrückt. Und sie zeigte noch eine andere, geradezu furchterregende Wirksamkeit: Sie half die immensen Währungsreserven anzuhäufen, auf denen die Schwellenländer des Fernen Osten inzwischen sitzen. Das sind allein im Fall von China 1 884 Milliarden Dollar.9
In den letzten dreißig Jahren hat die chinesische Wirtschaft technisch enorm aufgeholt. Gleichzeitig sind die direkten und indirekten Lohnkosten konstant geblieben. Der Qualitätszuwachs bei den Exportgütern bedroht langfristig sämtliche industriellen Arbeitsplätze der Welt. Der Export Similarity Index, der die Exportstrukturen eines Drittlandes mit denen der OECD-Mitgliedstaaten vergleicht, zeigt ständig steigende Werte für China, aber auch für andere Schwellenländer.10 Der Mythos von der internationalen Spezialisierung, wonach sich diese Länder auf einfache Produkte konzentriert und den entwickelten Ländern die Herstellung komplexer Produkte überlassen haben, entspricht nicht der Realität.
Die importierte Lohndeflation ist mit der Osterweiterung und den Strategien der Beitrittsländer in der Europäischen Union angekommen. Länder wie die Tschechische Republik, die Slowakei, Rumänien und in geringerem Maße auch Ungarn und Polen haben bewusst auf Steuerdumping, günstige Wechselkurse, niedrige Sozialabgaben gesetzt und reduzierte ökologische Standards zugelassen, um Investoren für Standortverlagerungen anzulocken. Da es sich – bis auf Polen – um kleinere Länder handelt, ist klar, dass die Investoren sich nicht vorwiegend für die Binnenmärkte der Beitrittsländer interessieren. Vielmehr sehen sie diese Länder vor allem als Plattform für den Reexport in die alten EU-Mitgliedstaaten. Dagegen haben die Investitionen in Russland vor allem den Binnenmarkt im Auge, zumal dieser Markt durch stattliche Zollmauern geschützt ist.
Die Vorstellung, dass die Lohndeflation nun einmal der Preis sei, der für die Entwicklung der ärmeren Länder anfalle, ist schlichtweg falsch. Die Auswirkungen des durch die WTO vorangetriebenen Freihandels auf die ärmsten Länder waren deutlich negativ. 2003 wurden für diese Länder noch Gewinne in der Größenordnung von 800 Milliarden Dollar prophezeit. Seither wird die Zahl in jedem neuen Bericht kleiner.11 Die Rechenmodelle der WTO sind, absichtlich oder nicht, so konzipiert, dass die positiven Effekte der Handelsliberalisierung möglichst groß herauskommen. Einkommensverluste durch den Abbau der Handelsbeschränkungen sind darin nicht erfasst. Diese Einbußen sind aber beträchtlich. Hinzu kommt, dass China von Weltbank und WTO als „armes“ Land eingestuft wird – eine durchaus fragwürdige Einschätzung. Würde man China aus dieser Rechnung herausnehmen, wäre das Ergebnis, unabhängig von der Methode, negativ.12
Die Einkommensverluste der Arbeitnehmer in den entwickelten Ländern kommen nicht den Arbeitnehmern in den Schwellenländern zugute, sondern nur einer winzigen Elite im eigenen Land, deren Vermögen in den letzten zehn Jahren explosionsartig angewachsen ist. Im Jahr 2005 hat das reichste Tausendstel der US-Amerikaner 7,5 Prozent des nationalen Einkommens an sich gebracht. So hoch war dieser Anteil zuletzt 1929 (7,6 Prozent). Dagegen lag er 1995 noch bei 5 und 1985 sogar nur bei 2,9 Prozent.
Die Länder, die von Standortverlagerungen profitieren, erleben zunächst ein beschleunigtes Wachstum; langfristig jedoch sägen sie sich selbst den Ast ab, den sie dank der europäischen und US-amerikanischen Konzerne erklommen haben: Die relative, teilweise sogar absolute Verarmung der Beschäftigten in den entwickelten Ländern drückt auf deren Konsumneigung, was wiederum auch die Exportländer trifft. Im Wirkungszusammenhang von Freihandel, Standortverlagerung und Lohndeflation gibt es keine Gewinner – abgesehen von denen, die sich die Taschen vollgestopft und ihre Schäfchen in Steuerparadiesen ins Trockene gebracht haben.
Es gibt noch einen weiteren Mythos, der gern bemüht wird, um den Protektionismus zu diskreditieren: Die Maßnahmen, die nach der Weltwirtschaftskrise von 1929 getroffen wurden, hätten die Situation damals nur verschlimmert, da sie zum Zusammenbruch des Welthandels geführt hätten.13 Die wahren Ursachen waren damals die Währungsfluktuation, der Anstieg der Transportkosten und die weltweite Verknappung der Liquidität.
Zudem vergessen die Freihandelsbefürworter nur zu gern, dass auch John Maynard Keynes seine Meinung geändert hat: War er zu Beginn der 1920er-Jahre noch ein entschiedener Verfechter des Freihandels, bekannte er sich ab 1933 zum Protektionismus.14 An dieser Haltung hielt er dann bis zu seinem Tod 1946 fest. Bei allen seinen Vorschlägen zur Reorganisation des Währungssystems und des Welthandels15 spielte der Protektionismus eine wichtige Rolle, während er Autarkiebestrebungen ablehnte.
Um Außenhandelsbeziehungen überhaupt zu gestalten, sind protektionistische Maßnahmen unumgänglich. Das ist nicht zu verwechseln mit Autarkie, die ja eine vollständige Abschottung nach außen bedeuten würde. Protektionismus ist sogar conditio sine qua non jedweder Lohnsteigerungspolitik, die die Kaufkraft der Privathaushalte erhöhen und die Nachfrage ankurbeln soll. Höhere Löhne sind aber ohne Eingriffe in den Handel nicht zu erreichen. Wer das behauptet, ist entweder ein Heuchler oder ein Ignorant. Außerdem gilt, dass nur ein gewisser Protektionismus die Spirale des Steuer- und Sozialdumpings in Europa stoppen kann.
Man mag einwenden, dass die Einführung protektionistischer Maßnahmen das Verhalten der Unternehmen nicht automatisch verändern wird. Die Arbeitgeber werden natürlich trotz des besseren Schutzes vor der Konkurrenz von außen auf ihren Vorteil bedacht sein, doch ihr Hauptargument wird dann nicht mehr ziehen. Es stimmt, dass der Druck der Niedrigpreisproduktion in den meisten anderen entwickelten Ländern den Unternehmen heute nur die Wahl lässt zwischen Senkung des Lohnanteils (direkt oder indirekt durch Abwälzung der Sozialausgaben auf die Beschäftigten) oder Standortverlagerung, die mehr Arbeitslose bedeutet. Nimmt man den Arbeitgebern diese Argumentationsfigur weg, gibt man den Beschäftigten die Möglichkeit zurück, eine gerechtere Verteilung des erzeugten Reichtums einzufordern.
Kein Allheilmittel für die Wirtschaft
Der Protektionismus ist kein Allheilmittel – die gibt es in der Wirtschaft nie und nirgends –, sondern eine notwendige Bedingung. Dabei muss das Ziel deutlich formuliert sein. Protektionistische Maßnahmen sollen nicht darauf zielen, die Profite weiter zu erhöhen, sondern die sozialen und ökologischen Errungenschaften zu sichern und auszubauen.
Es kann auch keinesfalls darum gehen, alle Billiglohnländer abzustrafen, sondern nur Länder, deren Produktivität sich dem Niveau entwickelter Volkswirtschaften annähert, ohne dass sie eine diesem Niveau entsprechende Sozial- und Umweltpolitik betreiben. Mit einem Satz: Protektionismus soll verhindern, dass der Welthandel die ganze Welt nach unten zieht.
Die Europäische Union ist für eine solche wirtschaftspolitische Kehrtwende nicht der geeignete Rahmen. Die EU müsste umsteuern und neue Schutzzölle einführen, doch der europäische Wirtschaftsraum ist heute so heterogen, dass er einen idealen Nährboden für Steuer-, Sozial- und Umweltdumping bietet. Deshalb sollte die EU – über einen gemeinsamen Außenhandelszoll hinaus – über eine Rückkehr zu den europäischen Währungsausgleichsbeträgen16 nachdenken. Mit diesen – zeitlich befristeten – Steuern könnten Wechselkursdifferenzen, aber auch Diskrepanzen bei sozialen und ökologischen Normen zwischen den Ländern Eurozone und den anderen EU-Mitgliedstaaten ausgeglichen werden.
Die anfallenden Zolleinnahmen sollten in einen Europäischen Sozialfonds fließen, aber auch gezielte Hilfsmaßnahmen für die Länder außerhalb dieser Zollunion finanzieren. Mit diesen wären mittelfristige Abkommen zu schließen, in denen sie sich zu höheren sozialen und ökologischen Standards verpflichten. Die Erlöse aus den Währungsausgleichsbeträgen sollten in einen EU-Fonds zur Stärkung der sozialen und ökologischen Zusammenarbeit fließen und Mitgliedstaaten dabei helfen, sich auf beiden Gebieten dem EU-Niveau anzunähern.
In der Frage des Protektionismus geht es um eine schlichte Alternative: Entweder die anderen zwingen uns ihre Sozial- und Umweltpolitik auf, oder wir zwingen sie, unsere Standards zu übernehmen. Demgegenüber bedeutet der Freihandel nichts anderes als das Ende der Wahlfreiheit zwischen den Sozial- und Wirtschaftssystemen.
Das zeigt auch das wiederholte Scheitern aller Versuche, ein „soziales Europa“ aufzubauen – die große Illusion der Sozialisten und der Grünen – oder auch nur eine Steuerharmonisierung zu erreichen. Ohne Maßnahmen zur Sanktionierung des Sozial-, Steuer- und Umweltdumpings wird in diesen Bereichen ein allgemeiner Unterbietungswettbewerb Platz greifen.
Die Kombination von Freihandel und rigider Euro-Währungspolitik macht aus der Sicht der Unternehmen heimliche Migration zur Notwendigkeit, denn illegale Einwanderer entziehen sich den Regelungen des Sozialrechts. Weil der Druck durch die importierte Konkurrenz zu einer Aushöhlung der sozialen Rechte führt, werden sie damit faktisch zu Lohndrückern.
Die Regierungen mögen sich noch so zieren: An einer Rückkehr zum Protektionismus kommen sie nicht vorbei. Er ist kein negativer Faktor, sondern bietet im Gegenteil die Chance, den Binnenmarkt auf einer stabilen Grundlage wieder aufzubauen und die Zahlungsfähigkeit von Privathaushalten und Unternehmen zu stärken. Deshalb kann eine offene Diskussion über Protektionismus entscheidend zum Ausweg aus der aktuellen Krise beitragen. Eine solche Diskussion sollte – jenseits von Fetischen und Tabus – möglichst bald in Gang kommen.
