Outsourcing, das Irak-Experiment
Niccolò Machiavelli hielt nicht viel von den Söldnertruppen, mit denen die Herrscher im Mittelalter ihre Feldzüge bestritten. Der Philosoph riet seinem „Principe“, sich besser nicht auf sie zu verlassen, seien sie doch „uneinig, herrschsüchtig, undiszipliniert und treulos; mutig unter Freunden und feige vor dem Feind; ohne Furcht vor Gott und ohne Treue gegenüber den Menschen“. Heute gelten Privatsoldaten als kostengünstige Subunternehmer von „Sicherheitsdienstleistlern“, denen im Irak jährlich mehrere Milliarden Dollar aus dem US-Militärbudget zufließen. In Kolumbien hängen Söldneranbieter an der Nadel des Drogenkriegs. Auch in Afrika eröffnen sich den „vaterlandslosen Soldaten“ neue Betätigungsfelder, weil die Rohstoffe des Kontinents immer interessanter werden. Ein Dossier.
Von SAMI MAKKI *
BEREITS einige Monate nach dem Sturz des Regimes von Saddam Hussein waren im Irak knapp 20 000 Beschäftigte privater Sicherheitsunternehmen tätig. Deren Einsatz beruht auf dem wachsenden Sicherheitsbedürfnis der vielen Abgesandten von internationalen Organisationen und der amerikanischen Investoren vor Ort. Laut einem Bericht des US-Außenministeriums vom Mai 20041 wurden angesichts der sich verschlechternden Sicherheitslage mehr als 25 überwiegend britische und amerikanische Söldnerfirmen angeheuert. Diese so genannten PMCs, Private Military Companies, sind jedoch nur der sichtbare Teil eines umfassenderen Schattenreiches.
Infolge der Globalisierung des militärisch-industriellen Komplexes, der „Rationalisierung“ des Militärbudgets und schrumpfender Truppenstärke verstärken die US-Streitkräfte ihr „Outsourcing“. Eine solche Auftragsvergabe an private Subunternehmer folgt dem Gebot der neoliberalen Privatisierungspolitik und zielt auf eine Risikoteilung zwischen Staat und Privatsektor ab.2 Angesichts knapper Kassen sollen derartige öffentlich-private Partnerschaften, die als sparsam und effizient gelten, die Militärausgaben verringern. Dies gilt nicht nur für militärpolizeiliche Aufgaben wie im Irak, sondern auch für die „privatisierte“ Entwicklung der Armeeausrüstung. So können am besten an anderer Stelle Mittel für die Entwicklung und Beschaffung neuer Waffensysteme freigesetzt werden. So behauptete das US-Verteidigungsministerium 2002, durch Outsourcing ließen sich zwischen 1997 und 2005 über 11 Milliarden Dollar einsparen. Die Ankündigung sollte wohl in erster Linie die Folgen der organisatorischen und wirtschaftlichen Umstrukturierung des Verteidigungssektors und den damit einhergehenden Abbau von Beschäftigten zugunsten des Privatsektors verschleiern.
Harsche Kritik wurde daher laut, als die US-Streitkräfte im Oktober 2002 das geplante „Outsourcen“ weiterer 200 000 Beschäftigten bekannt gaben. Experten meldeten Zweifel an, ob die radikale Reform eine höhere Effizienz gewährleisten würde.3 Der Vorsitzende der Gewerkschaft der Bundesangestellten, Robert Harnage, gab 2003 zu bedenken, dass „die Zahl der Beschäftigten bei privaten Auftragnehmern des Verteidigungsministeriums die Zahl der Zivilbeamten um das Vierfache“ übersteige. Outsourcing bedeute nicht „Abschaffung von Arbeitsplätzen, sondern Abschaffung von Verantwortlichkeit“.4
Im Rahmen des Outsourcings von Dienstleistungen für Truppen im Auslandseinsatz unterzeichnete die US-Administration zwischen 1994 und 2004 über 3 000 Verträge, darunter auch mit diversen Söldnerfirmen wie der DynCorp, der Military Professional Ressources Inc. (MPRI) und Kellogg Brown & Root (KBR). Das Gesamtauftragsvolumen der letzten zehn Jahre lag bei über 300 Milliarden Dollar. Nicht nur für reguläre Truppenverbände, sondern auch im Bereich von Logistik, Instandhaltung und Wartung der Waffensysteme sind immer mehr Beschäftigte des Privatsektors tätig. Während noch im ersten Golfkrieg 1991 auf 100 Soldaten ein privat Beschäftigter kam, waren es im vorigen Jahr bereits zehn. Derzeit stellen die PMCs im Irak eine Art zweite Besatzungstruppe dar, deren Gesamtstärke einem Fünftel der US-Streitkräfte entspricht.
Von den jährlichen Einsparungen in Höhe von 4,5 bis 6 Milliarden Dollar, die sich das Pentagon von der Umstrukturierung erhoffte, ist bislang nicht viel zu spüren. Prüfungen des US-Rechnungshofs ergaben, dass die tatsächlichen Kosten bei etlichen Verträgen die Vorabschätzungen deutlich überstiegen und für Dienstleistungen im Irak überhöhte Rechnungen vorgelegt wurden.5 Der Ölkonzern Halliburton etwa, dem bis 2000 US-Vizepräsident Cheney vorstand, erhielt über seine Tochterfirma KBR voriges Jahr Aufträge über mehr als 1 Milliarde Dollar. Die undurchsichtige Auftragsvergabe sorgte für einen Skandal, der erneut die Interessenverquickung zwischen der Bush-Administration und US-Konzernen des militärisch-industriellen Komplexes deutlich machte.6
Abgesehen vom Sparen und Privatisieren spielen beim Outsourcing auch strategische Überlegungen eine Rolle. Gegen den „Terrorismus“ führen die USA weltweit einen Krieg geringer Intensität – im Jargon der Militärs eine low intensity warfare –, der auf eigenständigen strategischen und taktischen Zielen beruht. Entsprechend ihrer Militärdoktrin wollen die USA zudem in der Lage sein, mehrere größere Konfrontationen gleichzeitig zu bestehen. Eine Schwächung ihrer Führungsrolle durch den Rückzug aus strategisch minder wichtigen Regionen können sie aber nicht hinnehmen. Das Delegieren soll daher die regulären Streitkräfte von Missionen entlasten, die für die nationale Sicherheit geringere Priorität haben.
Im Rahmen des Outsourcing-Programms sollen die Streitkräfte außerdem flexibler und schneller werden, indem administrative Kontrollen und bürokratische Verfahren abgeschafft werden. Darüber hinaus bietet dieses Programm die Möglichkeit, die Außenpolitik der Kontrolle durch den US-Kongress zu entziehen. So können private Einheiten aktiv werden, auch wenn offiziell keine Bodentruppen entsandt werden dürfen. Auch Vorgaben wie das „Null Tote“-Ziel einer Mission lassen sich auf diese Weise unschwer umgehen. Operationen werden möglich, die im Widerspruch zur „offiziellen“ Militärstrategie stehen, wie es etwa im Bosnienkonflikt der Fall war: Hier ließ die US-Regierung – obwohl sie sich offiziell zur Neutralität und zur Mitwirkung an friedenserhaltenden Maßnahmen bekannte – der Söldnerfirma MPRI freie Hand, unter Verletzung des UN-Embargos die kroatisch-muslimischen Truppen mit Waffen zu versorgen und auszubilden.7
In den 1990er-Jahren haben US-Söldnerfirmen wie die Vinell Corporation, MPRI, Cubic und Logicon im Rahmen militärischer Kooperationsabkommen die Streitkräfte von über 40 Ländern ausgebildet und trainiert.8 Die dadurch geknüpften Beziehungen erwiesen sich in Lateinamerika, Afrika und im Nahen Osten als ein hervorragendes Instrument zur Verbreitung von US-Militärnormen und zum Abschluss von Ad-hoc-Bündnissen. Auf dem afrikanischen Kontinent sind Söldnerfirmen mit logistischen Aufgaben für das US-Militär betraut – dazu gehört sogar das Erstellen von Expertisen für schnelle Eingreifoperationen.
Söldnerfirmen spielen im US-Verteidigungssystem und bei der logistischen Unterstützung ausländischer Kampfeinsätze9 inzwischen also eine vitale Rolle. Viele von ihnen haben es im Laufe der letzten Jahre geschafft, sich durch intensive Lobbyarbeit als leistungsfähige Partner bei der Durchführung friedenserhaltender Maßnahmen zu profilieren. Damit entsteht aber die Gefahr, dass der Unterschied zwischen Entwicklungshilfe, humanitärer Hilfe und Militäreinsätzen noch weiter verwischt wird. Dies gefährdet insbesondere die Beschäftigten rein ziviler Organisationen, die mit Bedacht auf militärischen Schutz verzichten, weil er ihre Arbeit diskreditieren würde.
Im Hinblick auf die Expansion privatmilitärischer Aktivitäten kam es in den vergangenen fünf Jahren zu einer umfassenden Neustrukturierung der US-amerikanischen Rüstungsindustrie. Dazu gehörten zahlreiche Fusionen und Unternehmensübernahmen.10 Für die multinationalen Konzerne, die den Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnologie als Mittel zur „Beherrschung des Schlachtfelds der Zukunft“ propagieren, eröffnet sich hier ein lukrativer Markt. So erklärte Vorstandschef Frank Lanza von L-3 Communications bei der Übernahme von MPRI vor vier Jahren: „MPRI ist ein stark expandierendes Unternehmen, das im Bereich der Truppenausbildung hohe Gewinnmargen und Wettbewerbsvorteile wie kein anderes Unternehmen vorzuweisen hat und dessen Dienstleistungen unsere Produktpalette hervorragend ergänzen. […] MPRI ist auch auf der internationalen Bühne sehr aktiv, da der politische Klimawechsel mit einer wachsenden Nachfrage nach bestimmten Dienstleistungen einherging. […] Im Übrigen haben die genannten Programme die Tendenz, sich auszuweiten und uns weitere Auftragschancen zu eröffnen.“11
Die Kehrseite der Medaille: Die Söldnerfirmen lassen sich, wie der US-Bundesrechnungshof hervorgehoben hat, kaum kontrollieren. Kein zentralisiertes System, urteilt er, sei in der Lage, die zahllosen Outsourcing-Verträge der einzelnen US-Regierungsbehörden zu überblicken.12 Obwohl die Vermarktung militärischer Dienstleistungen in den USA staatlicher Kontrolle unterliegt, ist es gängige Regierungspraxis, die Bestimmungen zumal in den Bereichen Informationsbeschaffung und Sonderoperationen so weit wie möglich auszulegen.13
Gesetzeslücken auszunutzen spielt für die republikanische Administration bei der wirksamen Bekämpfung des Terrorismus eine wichtige Rolle. Seine Grenzen findet der zunehmende Einsatz von Söldnertruppen allerdings dort, wo die Verantwortung der Politik gefragt ist. Denn die marktwirtschaftliche Dynamik kann zu unerwünschten Spannungen und anderen gravierenden Fehlentwicklungen führen.14 Schon heute gefährdet die wachsende Nachfrage nach geeignetem Personal gelegentlich die Rekrutierungsbedürfnisse der Berufsarmee.
Anfang 2004 wurde außerdem bekannt, dass auch Angestellte der US-Söldnerfirmen Caci und Titan an der Misshandlung irakischer Kriegsgefangener beteiligt waren. Kenneth Roth, Geschäftsführer von Human Rights Watch, erklärte dazu: „Wenn das Pentagon schon beabsichtigt, Privatunternehmen mit militärischen und nachrichtendienstlichen Missionen zu betrauen, so muss es sicherstellen, dass diese Firmen strengen Auflagen und gesetzlicher Kontrolle unterliegen.“ Könnten sie „im rechtsfreien Raum handeln, käme dies einer Aufforderung zum Missbrauch gleich“. Und selbst die regierungsnahe National Defense University räumte in einem Bericht aus dem Jahr 2000 ein: „Privatisierung ist vielleicht weniger kostspielig als eine Militärintervention, doch die Qualität des Resultats und die Achtung der Menschenrechte könnten darunter leiden.“15
Als Ziel von Outsourcing unterscheidet man herkömmlicherweise zwischen Dienstleistungen zur Unterstützung der regulären Streitkräfte, also Tätigkeiten „im Hintergrund“ sowie „in der Etappe“, und im engeren Sinn operativen Funktionen auf dem Schlachtfeld. Doch seit dem 11. September ist die Grenze zwischen beiden Bereichen unscharf geworden.
Nach der Niederlage der irakischen Armee wurden Bewachungsaufgaben rasch an Privatunternehmen übertragen, ohne dass man über die Mittel verfügte, diese effektiv zu kontrollieren. Im September 2003 gab die US-Regierung bekannt, sie werde die Erinys Iraq Ltd. mit der Ausbildung von mehreren tausend Irakern beauftragen, die künftig die wiederholt attackierte Pipeline zwischen Kirkuk und dem türkischen Hafen Ceyhan überwachen sollen. Unter dem Führungspersonal und den Ausbildern der für Erinys Iraq arbeitenden Rekruten finden sich auch viele Spezialisten der südafrikanischen Polizei.
Negative Folgen hat diese Privatisierungsdynamik vor allem für die westlichen Sicherheits- und Militärinstitutionen. Nicht wenige Spezialisten für Sondereinsätze wandern wegen der bis zu zehnmal höheren Gehälter in den Privatsektor ab.16 Langfristig könnte dieser Verlust an Humanressourcen auf einen Verlust an Know-how hinauslaufen, etwa bei der Wartung moderner Waffensysteme oder der Ausbildung von Piloten.
Dass es an einheitlichen Befehls- und Kontrollstrukturen ebenso fehlt wie an standardisierten Verfahren für die Rekrutierung künftiger Söldner, löst unter US-Offizieren zunehmend Besorgnis aus. Zudem werden mehr und mehr „Privatsoldaten“ als Geiseln genommen oder fallen Anschlägen zum Opfer, und die Militärs sind außerstande, diese „Zivilisten“ zu schützen. Die vier Männer, die in Falludscha Ende März 2004 von der Menge verbrannt und aufgehängt wurden – was damals zu heftigen Kämpfen führte –, waren Angestellte des US-Unternehmens Blackwater Security.
Die ebenso schlecht geplante wie auf desaströse Weise durchgeführte Entwaffnung, Demobilisierung und Wiedereingliederung irakischer Soldaten ins Zivilleben hinterließ im Irak ein Sicherheitsvakuum. Im Juni 2003 gab das Pentagon daher den Abschluss eines 48 Millionen Dollar schweren Vertrags mit der Vinnell Corporation bekannt, die den Kern einer neuen irakischen Armee ausbilden soll. Weitere Söldnerfirmen wie die MPRI wurden als Subunternehmer herangezogen. Im April desselben Jahres beauftragte das US-Außenministerium die DynCorp Aerospace Operations mit der Ausbildung der irakischen Polizeikräfte.
Die Aktivitäten örtlicher Milizen und die immer intensiver werdenden „aufständischen“ Aktivitäten setzten im Irak eine Gewaltspirale in Gang – die privaten Sicherheitskräfte wurden zum weniger gefährlichen Ziel für Angriffe und führten so zu mehr Instabilität. In der Folge stiegen die Tageshonorare für Söldner auf bis zu 1 000 Dollar. Mehrere tausend ehemalige Militärangehörige arbeiten derzeit für Sicherheitsunternehmen, die westliche Zivilbehörden schützen. Die Kroll Inc. und Control Risks zum Beispiel sorgen für die Sicherheit des Personals der US-Agentur für Internationale Entwicklung (USAid), des britischen Diplomatencorps und britischer Hilfsorganisationen.
Die Irakkrise zeigt, dass private Sicherheitskräfte während und nach einem bewaffneten Konflikt unentbehrlich sind, um die Machtpositionen der USA abzustützen. Der zunehmende Einsatz westlicher Söldnerfirmen ist das Ergebnis einer Politik, die mit neuen Interventionsformen experimentieren will. Insbesondere die Koordinationsprobleme, die sich daraus ergaben, wurden zunächst übersehen – und als das nicht mehr möglich war, wiederum privatisiert. So erhielt die im Jahr 2003 von dem britischen Oberst Tim Spicer gegründete Firma Aegis Defence Service im Mai dieses Jahres den Zuschlag für die Koordinierung von über 50 Sicherheitsunternehmen, die im Rahmen des Wiederaufbauprogramms den Schutz westlicher Unternehmen gewährleisten sollen. Der Auftrag hat ein Volumen von 293 Millionen Dollar.
Britische und US-amerikanische Diplomaten sehen in der schnellen Privatisierung offenbar kein Problem. Ein hochrangiger ziviler Beamter der Kriegskoalition, der anonym bleiben will, erklärte am Rande der Pariser Konferenz im Mai 2004, er halte den verstärkten Einsatz von Söldnerfirmen für „eine gesunde Entwicklung“. Das Verfahren könnte auch andernorts Schule machen, wenn es sich im Irak als erfolgreich herausstellen sollte. Auch friedenserhaltende Operationen sollten zunehmend privatisiert werden, indem man die Grenzen für ein Outsourcing militärischer Funktionen „fortlaufend“ erweitert.
Die Entscheidung des ehemaligen US-Zivilverwalters im Irak, Paul Bremer, private Sicherheitskräfte nicht dem neuen irakischen Recht zu unterstellen, entzieht diesen Sektor jeder Kontrolle durch die Iraker. Zwar dürfte der vermehrte Einsatz ziviler und militärischer Privatkräfte den strategischen Interessen der USA dienen, doch die vielen Anschläge und Aufstände im Irak belegen, dass sie im Land selbst vornehmlich zu größerem Chaos und weiteren Konflikte führen.
Tatsächlich untergräbt die Privatisierung militärischer Kräfte die künftige Souveränität des irakischen Staats. Sie macht deutlich, dass die wirtschaftlichen Zielvorstellungen der USA mit den politischen Gegebenheiten im Irak kollidieren. Die Söldnerfirmen bieten „schlüsselfertige“ Lösungen an, die von der Beratung bis zur Umsetzung vor Ort reichen. Weil sich die Expertise mehr und mehr in ihren Händen konzentriert, spielen technische und organisatorische Gesichtspunkte bei der Analyse von Konflikten eine unverhältnismäßig große Rolle. Politische Überlegungen treten immer mehr in den Hintergrund.
Der Bedeutungszuwachs privater Söldnerfirmen bringt die traditionellen politischen und zivilmilitärischen Verhältnisse aus dem Gleichgewicht – und zwar nicht nur in Gesellschaften wie der irakischen, die eine schwere Krise durchgemacht haben, sondern auch im Westen. Sie sind hybride Geschöpfe, indem sie die Unterscheidung zwischen zivilem und militärischem, privatem und öffentlichem Sektor verwischen. Da sie überdies vielfach als informelle Netzwerke funktionieren, begünstigen sie Korruption und Kriminalität. In dem Maße, wie die neue US-Strategie eine globale Interventionsfähigkeit der Söldnerfirmen vorsieht, erweist sie sich als Quelle von Instabilität und Chaos. Sie legitimiert die unilaterale Machtausübung der USA weltweit, vor allem aber in den „instabilen“ Regionen des Südens, wo mittels CIA, Sondereinsatzkräften und Söldnerfirmen jene „Kriege geringer Intensität“ geführt werden.
Der Einsatz der PMCs illustriert eine Entwicklung, die durch neuartige Konflikte und die Schwächung staatlicher Souveränität auf der internationalen Bühne gekennzeichnet ist. Solche Konflikte werden in Grenzregionen der Globalisierung an Bedeutung gewinnen. Im Rahmen dieser Entwicklung wird die Privatisierung der Gewaltausübung wahrscheinlich eine bestimmende Rolle spielen. Für die anderen Mitglieder der Kriegskoalition dient das irakische Experiment als Probelauf, um die Auswirkungen von Outsourcing besser einschätzen zu können – bevor sie sich selbst an dessen Einführung machen.
deutsch von Bodo Schulze
* Forscher am Centre Interdisciplinaire de Recherches sur la Paix et d‘Études Stratégiques (Cirpes) in Paris; Autor von „Militarisation de l‘humanitaire, privatisation du militaire“, Paris (Cirpes) 2004.
