Huhn und Honig
Die Zukunft der europäischen Agrarpolitik
von Lucile Leclair
Es ist fünf Uhr früh, ein erster Sonnenstrahl fällt durch das Fenster der Backstube im Dorf Valleroy-le-Sec, am Horizont zeichnet sich die Kammlinie der Vogesen ab. Fabrice Felten knetet Teig mit Mehl aus eigenem Weizen. Mit zwei Partnern bewirtschaftet er 52 Hektar Getreidefelder, einen Teil der Ernte verarbeitet er zu Brot.
Für den letzten Antrag auf EU-Agrarförderung hat er noch länger gebraucht als sonst. Die EU-Politik der Einkommensbeihilfen für Landwirte ist immer komplexer geworden, so sein Fazit nach 15 Jahren in der Branche. Dennoch seien sie für den Agrarsektor insgesamt unverzichtbar.
Die EU verteilt pro Jahr durchschnittlich 54 Milliarden Euro an die Landwirte, davon gehen 9 Milliarden Euro nach Frankreich. Damit stammen etwa zwei Drittel der Einnahmen, die französische Landwirte vor Steuern erzielen, aus dem Haushalt für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP).1
Doch auf den Höfen geht die Sorge um. „Beim nächsten EU-Agrarhaushalt für den Zeitraum 2028 bis 2034 sollen offenbar die Subventionen gegenüber dem Zeitraum 2021 bis 2027 inflationsbereinigt um 14 Prozent gekürzt werden“, sagt Eulalia Rubio, die am Jacques Delors Institute forscht.
Sollte es tatsächlich so weit kommen, würde das den Trend zum Subventionsabbau verstärken. Der Anteil der GAP-Ausgaben am EU-Haushalt ist zwischen 1980 und 2023 von 73,2 Prozent auf 24,6 Prozent geschrumpft.2 Nach pessimistischen Schätzungen sollen die GAP-Ausgaben in nicht allzu ferner Zukunft nur noch 15 Prozent des EU-Haushalts ausmachen.3 Schon seit Langem ist die Gemeinsame Agrarpolitik weniger auf die Sicherung der Ernährungssouveränität des Kontinents ausgerichtet als auf die Integration der europäischen Produktion in einen immer größeren Markt. Diese Entwicklung vollzog sich teils durch die Liberalisierung des Welthandels, teils durch die Erweiterung der Union.
Laurence Fournier ist aufgebracht. Die 51-jährige Landwirtin erzählt, dass sich die Höhe ihrer Beihilfe innerhalb von 15 Jahren glatt halbiert habe. Fournier hat den Familienhof in Aubepierre-Ozouer-le-Repos (südöstlich von Paris) übernommen. Zusammen mit einem Angestellten baut sie auf 200 Hektar Weizen, Rüben, Mais, Raps und Flachs an, unter Einhaltung der EU-Produktionsvorschriften. „Man weiß nicht, was kommt. Wird es so laufen wie mit der Industrie? Werden wir am Ende verschwinden?“
Die Landwirtin treibt vor allem die Frage um, „ob der GAP-Haushalt noch weiter gekürzt wird“. Die Antwort kennt derzeit niemand. Einen ersten Hinweis gab der Europäische Rechnungshof in einer am 9. Februar veröffentlichten Stellungnahme (05/2026): „Für die Begünstigten kann dies in der Planungsphase zu Unsicherheiten hinsichtlich der Finanzmittel führen, mit denen sie rechnen können.“
Die ungewöhnliche Struktur des Haushaltsplans erschwert jeden Vergleich zwischen dem laufenden und dem künftigen Programm. Der neue Finanzrahmen, über den sich der Rat, die Kommission und das Parlament noch heftig streiten, dürfte einige Neuerungen enthalten. So könnte der nächste Agrarhaushalt in einen einzigen Fonds, der von der territorialen Kohäsion bis zur Grenzkontrolle alles abdeckt, integriert und damit verwässert werden. Von der EU-Kommission ist im Übrigen zu hören, man wolle ganz allgemein die Ausgaben für Posten kürzen, die man der „alten Politik“ zurechnet.
In den weniger landwirtschaftlich geprägten EU-Staaten verstehe man gar nicht, „warum so viel Geld für den Agrarsektor ausgegeben werden muss“, berichtet die Forscherin Rubio. Tatsächlich „gab es noch nie eine so wenig gemeinsame Politik“, meint Jean-François Rapin, Vorsitzender des Ausschusses für europäische Angelegenheiten im französischen Senat. Er sieht darin den Beginn einer Renationalisierung der europäischen Politik. Die Rolle der EU-Mitgliedstaaten sei bereits durch nationale Strategiepläne gestärkt worden, die 2022 eingeführt wurden. Dadurch haben die einzelnen Regierungen mehr Freiheiten bei der Verteilung der GAP-Mittel.
Diese Entwicklung könnte sich noch fortsetzen, meint Rapin: „Man gibt den Staaten nach und nach eine gewisse Entscheidungs- und Finanzautonomie zurück.“ Rubio sieht das ähnlich: In Zukunft werde wohl noch ein gemeinsamer Mindestetat für die Landwirtschaft erhalten bleiben, doch „darüber hinaus werden die einzelnen Staaten entscheiden, was sie finanzieren wollen und was nicht“.
Worum wird es bei diesen Entscheidungen gehen? Vor allem um die sogenannten Agri-Umwelt-Klima-Maßnahmen, wie die „grünen Beihilfen“ für umweltfreundlichere Betriebe im EU-Jargon bezeichnet werden. Diese Beihilfen werden derzeit vollständig von der EU vergeben und bislang noch – so unzureichend sie sein mögen – an alle 27 Mitgliedstaaten ausgezahlt. Doch nach 2027 werden die Gelder möglicherweise nur noch dann fließen, wenn der betreffende Staat sie zu 30 Prozent mitfinanziert.
Das wäre allerdings eine Einladung, auf diejenigen Maßnahmen zu verzichten, die eine Kofinanzierung erfordern. Regierungen beschränken sich dann womöglich nur noch auf das, was vollständig von der Union finanziert wird. Das Resultat könnte sein, dass der gemeinsame Rahmen für den Umweltschutz zerfällt.
In der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung hat man damit offenbar kein Problem: „Jedes Land wird sich besser an seine landwirtschaftlichen Gegebenheiten anpassen können“, erklärt eine leitende Beamtin. Aber wird die Wettbewerbsverzerrung nicht noch zunehmen? „Ich denke, man könnte sich auf Mindeststandards einigen, damit kein ‚Wettlauf nach unten‘ entsteht.“ Sie räumt jedoch indirekt ein, dass die Grundeinstellung nicht mehr dieselbe ist: Die Landwirtschaft etwas weniger zu finanzieren, bedeutet automatisch, etwas weniger ambitioniert zu sein.
Als die GAP 1962 ins Leben gerufen wurde, ging es in erster Linie um die dauerhafte Ernährungssicherheit des Kontinents. Mit garantierten Abnahmepreisen, gesicherten europäischen Absatzmärkten und direkten Produktionsbeihilfen stellte man den Mitgliedstaaten wirksame Steuerungsinstrumente zur Verfügung. Es war ein durchschlagender Erfolg. Doch im ausgehenden 20. Jahrhundert senkte die EU in ihrer neoliberal inspirierten Globalisierungseuphorie schrittweise die Garantiepreise – und erhöhte zum Ausgleich die Direktbeihilfen. Damit bewegte sich die GAP in Richtung eines landwirtschaftlichen Mindesteinkommens.
Seither hat die EU ihre Märkte noch weiter geöffnet und importiert mehr Agrarprodukte als je zuvor. Das Freihandelsabkommen mit den südamerikanischen Mercosurstaaten, dessen Handelsteil am 1. Mai vorläufig in Kraft getreten ist,4 wird diesen Trend noch verstärken. Die Importe aus Lateinamerika, insbesondere von Rindfleisch, Geflügel und Honig, haben bereits zugelegt. Aufgrund einer beispiellosen Konkurrenz aus Ländern mit oftmals geringeren Produktionsstandards könnte der Abbau staatlicher Unterstützung die Lage der europäischen Landwirte noch schwieriger machen.
Ein Beitritt der Ukraine könnte die EU stärken
Die Probleme dürften sich verschärfen, sollte die Ukraine der EU beitreten. Der Präsident des Europäischen Rats, António Costa, kündigte im Februar an, man werde „so bald wie möglich“ Beitrittsverhandlungen mit der Regierung in Kyjiw aufnehmen; er wollte aber nicht sagen, ob noch im Jahr 2027. Die Ukraine ist für ihre humusreichen Böden, die sogenannte Schwarzerde, berühmt. Nach einem Beitritt der Ukraine würde sich die EU-Agrarfläche, die heute bei rund 160 Millionen Hektar liegt, durch diese fruchtbaren 41 Millionen Hektar um fast ein Viertel vergrößern. Das würde „eine Verlagerung des Schwerpunkts der europäischen Landwirtschaft bedeuten“, befürchtet Thierry Pouch, Chefökonom der französischen Landwirtschaftskammern.
In der Ukraine werden fast 85 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche von Großbetrieben mit mehr als 500 Hektar bewirtschaftet. In Frankreich dagegen machen die großen Höfe mit mehr als 200 Hektar nur 26 Prozent der Fläche aus.5 Würde diese sehr starke Konzentration die Ukraine zum größten Nutznießer der GAP machen? Schließlich galt bislang die Formel: Je mehr Hektar, desto höher die Beihilfen. Doch die Angst ist unbegründet: Zum einen werden Agrarsubventionen, um fairen Wettbewerb zu gewährleisten, nur unter der Bedingung ausgezahlt, dass die Produktions- und Verarbeitungsstandards vergleichbar sind. Zum anderen erhalten die osteuropäischen Mitgliedstaaten schon immer weniger Beihilfen als die westlichen Gründungsländer. Zudem könnte die künftige GAP eine Obergrenze für die Direktzahlungen je Betrieb einführen.
„Wenn ein Land hinzukommt, das Agrarproduzent und dazu noch Exporteur ist, kann das Europa nur stärken“, meint sogar Clément Carteron, Vorsitzender der Gewerkschaft junger Landwirte in der Region Centre-Val de Loire: „Besser ein vergleichbarer Konkurrent, der unsere Produktionsstandards teilt, als ein übermächtiger Konkurrent, der billiger produziert.“ Carteron fürchtet allerdings auch, dass ukrainische Agrarprodukte das Preisgefüge innerhalb der EU verzerren könnten.
Was zu Beginn des Ukrainekriegs schon einmal der Fall war: Im Februar 2022 legte die russische Blockade der Schwarzmeerhäfen den Seehandel der Ukraine lahm und damit die Agrarexporte, die vor dem Krieg zu 90 Prozent über diese Häfen gelaufen waren.
Um Kyjiw zu unterstützen, hob die EU deshalb im Juni 2022 die Zölle auf ukrainische Agrarerzeugnisse auf. Daraufhin stieg die Einfuhr von Weizen in die Union von jährlich 0,5 auf 6 Millionen Tonnen. Dieser Zuwachs ging zulasten der EU-Landwirte, vor allem in den ukrainischen Nachbarstaaten Polen, Ungarn, Rumänien und Slowakei, weil die Marktpreise einbrachen. Anfang Mai 2023 bestätigte die Kommission, dass diese „außergewöhnlichen Umstände die wirtschaftliche Tragfähigkeit der lokalen Produzenten in fünf Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.6
Im März 2024 wurde das Freihandelsabkommen zwischen der Ukraine und der EU durch Zusatzklauseln ergänzt, sodass auf bestimmte ukrainische Ausfuhren wie Zucker, Geflügel oder Mais wieder Zölle erhoben werden können.
Diese Einschränkung des Freihandels geht Nicolas Fortin, Generalsekretär der Bauerngewerkschaft Confédération paysanne, nicht weit genug: „Der Import billiger Erzeugnisse birgt das Risiko, unsere Landwirtschaft zu zerstören.“ Er meint, dass jeder Import, ob aus der Ukraine oder aus Brasilien, für die Landwirtschaft in den 27 EU-Staaten dieselben Probleme mit sich bringt. Zudem verzichte die EU durch die vollständige oder teilweise Abschaffung der Zölle auf Einnahmen, die zur Finanzierung der GAP beitragen könnten.
Laut Fortin kämpft die Bauerngewerkschaft für eine „internationalistische Ernährungssouveränität“, die auf der Idee basiert, „dass ein Volk das Recht hat, selbst zu entscheiden, welche Lebensmittel es verzehrt, ohne dass sich die Bauern gegenseitig Konkurrenz machen“.
Dreh- und Angelpunkt dieses Systems sei die Einführung von Mindestpreisen für Importe. Damit würden die Preise der nach Frankreich importierten Produkte nicht unter den Produktionskosten der französischen Bauern liegen, während die Einnahmen der exportierenden Bauern – etwa der ukrainischen – steigen würden. Im Übrigen betont Fortin: „Wir lehnen Freihandelsabkommen auch dann ab, wenn sie der französischen Landwirtschaft zugutekommen, aber auf Kosten der Bauern anderer Länder“ gingen.
Einige EU-Abgeordnete plädieren für ein Modell, das Beihilfen nur erlaubt, wenn die Landwirtschaft die öffentliche Gesundheit sowie die Gesundheit von Tieren und Pflanzen schützt und die Qualität von Boden, Luft und Wasser sichert. Wie sagte einst Edgard Pisani, Landwirtschaftsminister unter Präsident Charles de Gaulle? „Wenn eine Politik erfolgreich war, dann, weil sie die Welt verändert hat, und da sich die Welt verändert hat, muss man die Politik ändern.“
Das könnte in den Debatten auf EU-Ebene geschehen. Doch die entscheidende Abstimmung im Europäischen Parlament wird frühestens im kommenden Jahr stattfinden.
Aus dem Französischen von Nicola Liebert
Lucile Leclair ist Journalistin.
