Niemals Frieden im Ost-Kongo?
Seit Februar wird die Stadt Goma, in die sich viele Bewohner der Umgebung vor Terror und Gewalt in Nord-Kivu geflüchtet haben, von der Rebellenmiliz M23 belagert. Die Regierung in Kinshasa bekommt die Lage mit ihrer desolaten und korrupten Armee nicht in den Griff. Die Nachbarstaaten schüren den Konflikt zusätzlich.
von Erik Kennes und Nina Wílén
Trotz jahrzehntelanger diplomatischer Bemühungen und zahlreicher nationaler wie regionaler Abkommen ist es in der Demokratischen Republik Kongo (DR Kongo) nicht gelungen, einen Konflikt zu lösen, der 1997 mit dem Sturz von Präsident Joseph Mobutu Sese Seko begann. Bis heute ist das riesige Land im Herzen des afrikanischen Kontinents nicht in der Lage, Einmischungen aus dem Ausland zu unterbinden, politische Stabilität herzustellen und das Leid der Bevölkerung in den östlichen Landesteilen zu beenden.
Das Abkommen für Frieden, Sicherheit und Zusammenarbeit für die DR Kongo und die Region, das sogenannte Rahmenabkommen von Addis Abeba, wurde am 24. Februar 2013 von Angola, Burundi, der DR Kongo, Kongo-Brazzaville (Republik Kongo), Ruanda, Südafrika, Südsudan, Sambia, Tansania, Uganda und der Zentralafrikanischen Republik unterzeichnet. 2014 traten auch Kenia und Sudan dem Abkommen bei, das nach wie vor politischer Bezugspunkt im Gebiet der Großen Seen ist.
Der von der Afrikanischen Union (AU), der Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika (SADC), den Vereinten Nationen und der Internationalen Konferenz über die Region der Großen Seen (ICGLR) unterstützte Vertrag zielte darauf ab, eine dauerhafte Lösung für die Konflikte im Osten der DR Kongo zu finden, indem die grundlegenden Ursachen bekämpft und alle involvierten oder assoziierten Staaten zu einem umfassenden Engagement für den Frieden bewegt werden sollten.
Tatsächlich nehmen die Vertragsbestimmungen jedoch vor allem die DR Kongo in die Pflicht. Und sie sind recht allgemein gehalten, etwa was die Vereinbarungen zur Reform des Sicherheitssektors, zur Stärkung der staatlichen Autorität, zur Dezentralisierung und zur wirtschaftlichen Entwicklung betrifft.
Das Rahmenabkommen ist weitgehend wirkungslos geblieben. Um es umzusetzen, treffen sich die Staats- und Regierungschefs der Unterzeichnerstaaten regelmäßig im Rahmen eines regionalen Überwachungsmechanismus, während die DR Kongo Überprüfungen auf nationaler Ebene vornimmt. Aggressorstaaten wie Ruanda sind lediglich verpflichtet, die elementaren Grundsätze des Völkerrechts einzuhalten, wie die Achtung der Souveränität der Nachbarländer und die Nichtunterstützung bewaffneter Gruppen.
Die UNO finanziert die Umsetzung des Abkommens und bewertet die Fortschritte anhand einer Reihe von Kriterien, doch dieser technische Ansatz verschleiert die bestehenden politischen Probleme – insbesondere den mangelnden Willen der wichtigsten Akteure Ruanda und DR Kongo. So fehlt ein Mechanismus, der Rechenschaft erzwingt, wenn Verpflichtungen nicht eingehalten werden.
Eine Evaluierung vom November 2023 stellt fest: „Während von einigen Verhandlungspartnern die Einführung eines Sanktionssystems ins Gespräch gebracht wurde, plädierten andere für einen weniger verbindlichen Mechanismus zur Rechenschaftslegung, der den politischen und diplomatischen Charakter des Rahmenabkommens berücksichtigt.“1
Dank des Rahmenabkommens konnte die DR Kongo Ende 2013 die Aktivitäten der Rebellenbewegung 23. März (M23) zunächst eindämmen. Die M23 war 2012 aus der Rebellengruppierung Nationalkongress zur Verteidigung des Volks (CNDP) hervorgegangen und hatte große Teile der Provinz Nord-Kivu – und kurzzeitig auch deren strategisch wichtige Hauptstadt Goma – eingenommen. Ein Jahr später war sie von der kongolesische Armee mit Hilfe einer UN-Interventionstruppe besiegt worden. Heute hält sie wieder weite Teile im Osten der DR Kongo besetzt.
Die eigentlichen Streitpunkte zwischen Kinshasa und der M23 – deren größerer Teil 2013 nach Uganda, ein kleinerer Teil nach Ruanda geflohen war – kamen erst nach der Unterzeichnung des Abkommens bei direkten Gesprächen auf den Tisch. Doch beide Seiten hielten sich nicht an alle Verpflichtungen, daran änderten auch die Geheimverhandlungen nichts, die am 28. Oktober 2019 zur Unterzeichnung einer Roadmap mit der ruandischen M23-Fraktion führte.
Letztendlich verwarf die kongolesische Regierung das Dokument. In Wirklichkeit verschleiern beide Protagonisten ihre wahren Absichten: Der DR Kongo geht es um die Niederschlagung und Marginalisierung der M23, während Ruanda über die Rebellengruppe seinen Einfluss im Osten des Nachbarlands aufrechterhalten möchte.
Das Wiederaufflammen der Kämpfe seit einer Großoffensive der M23 im März 2022 steht im Kontext regionaler, nationaler und internationaler Konflikte: Da sich die Lage im Osten der DR Kongo verschlechtert hat und wirksame Instrumente zu ihrer Verbesserung so gut wie nicht vorhanden sind, wurden im Laufe der Zeit immer mehr lokale und ausländische Akteure angezogen, die von dem Chaos profitieren und kein Interesse daran haben, dass es endet.
Seit Jahrzehnten gibt es vielfältige Spannungen, die durch die Aneignung von Land durch in- und ausländische Interessenten, durch Identitätskonflikte und durch die Krise der traditionellen Autoritäten befeuert werden. Hinzu kommt der Kampf um die territoriale Kontrolle zwischen „Einheimischen“ und „Zugewanderten“ angesichts einer starken Binnenmigration in der DR Kongo und des rasanten Bevölkerungswachstums in der bereits überaus dicht besiedelten Region.
Die Zentralregierung der DR Kongo war seit der Gründung der Dritten Republik 2006 darauf fokussiert, ihre Macht durch die Kontrolle des lukrativen Bergbausektors in der südlichen Provinz Katanga zu stabilisieren. Die östlichen Provinzen Ituri und Kivu überließ sie paramilitärischen Gruppen und einer Nationalarmee (FARDC), die durch Dienstverletzungen und zwielichtige Geschäfte hoher Offiziere – unter anderem mit mineralischen Rohstoffen – diskreditiert war. Die Behörden in Kinshasa reagierten erst, als der Konflikt in Kivu die Stabilität der Zentralregierung bedrohte.
Durch die Zerstörung der Wirtschaftsstruktur im Osten hatte die im Stich gelassene Bevölkerung kaum eine andere Wahl, als ihr Glück im handwerklichen Abbau von Coltan (einem Erz, aus dem Tantal gewonnen wird), Gold, Kassiterit oder Turmalin zu suchen. Der Bergbausektor wird jedoch von den unzähligen Milizen in der Region beherrscht. Einige von ihnen arbeiten für mächtige, mit der Zentralregierung verbandelte Personen aus Politik und Militär zusammen oder werden von diesen geschützt. Und Angehörige der Armee bereichern sich am Handel mit Mineralien, Holz, Zigaretten und Hanf sowie durch erpresserische Wegzölle an Straßensperren.
Ruanda und Uganda spielen eine entscheidende Rolle bei der Verschärfung des Konflikts im Osten der DR Kongo. Die dort operierenden Milizen sind entweder mit von Kigali unterstützten Gruppen verbündet oder bekämpfen sie. Dabei ist die Beteiligung an einer solchen Miliz für viele Menschen in der Region mangels besserer Alternativen inzwischen einfach eine Möglichkeit, ihren Lebensunterhalt zu verdienen.
Dass im Land eine kongolesische Tutsi-Gemeinschaft lebt, die Kinyarwanda (Ruandisch) spricht, liefert der Regierung in Kigali den Vorwand für ihre wiederholte Einmischung im Nachbarland. Zudem führt sie sicherheitspolitische Gründe an, wobei sie insbesondere auf die angebliche Bedrohung durch die Miliz Demokratischen Kräfte zur Befreiung Ruandas (FDLR) hinweist.
Von dieser vorwiegend aus Hutu bestehenden Miliz, die 1994 den Völkermord in Ruanda angezettelt hat, existieren nur noch Reste, eine ernsthafte militärische Bedrohung stellen sie nicht mehr dar. Dennoch rechtfertigt aus Sicht des ruandischen Regimes von Präsident Paul Kagame der Mangel an „strategischer Tiefe“ – Goma und Kigali liegen nur 155 Straßenkilometer auseinander – die maximalistische Doktrin, wonach beim geringsten Gefahrenpotenzial im Nachbarland militärisch einzugreifen ist.
Dass die DR Kongo gegenüber der FDLR eher nachsichtig handelt, hat die ruandische Regierung in ihren Befürchtungen bestärkt. Kigali will nach eigenen Angaben verhindern, dass der harte FDLR-Kern die Hutu-Bevölkerung in Ruanda mit seiner gegen die Tutsi gerichteten rassistischen Hutu-Power-Ideologie infiziert und zu einer Rebellion aufhetzt.2
Doch welchen strategischen Gewinn erhofft sich Kigali von seiner Unterstützung der M23, die international verurteilt wird – wenn auch weniger nachdrücklich als 2013 – und zu wachsender Feindseligkeit unter der kongolesischen Bevölkerung führt?
Dass Ruandas Interessen rein wirtschaftlicher Natur sind, wie man oft liest, erscheint wenig plausibel. Bereits vor dem aktuellen Wiederaufflammen des Konflikts hatte Ruanda über Schmugglernetzwerke vollen Zugang zu den kongolesischen Mineralien.
Anscheinend haben die Wirtschaftsabkommen zwischen der kongolesischen und der ugandischen Regierung im Jahr 2021 – inklusive der Planung einer Straße zwischen der kongolesischen Provinz Maniema und Uganda – die Regierung in Kigali aufgeschreckt. Womöglich befürchtet sie, dass Handelsströme zum Vorteil von Nachbarstaaten wie Tansania verlagert werden und Ruanda so marginalisiert wird.
Ganz allgemein versucht Ruanda, entsprechend seinem Selbstverständnis als Regionalmacht, Kapazitäten für militärische Einsätze insbesondere in Mosambik, der Zentralafrikanischen Republik und Kongo-Brazzaville aufzubauen, um sich als Partner des Westens zu empfehlen.
Ruanda will Garant der Stabilität werden, mit dem man zuverlässig Verträge abschließen und an den man die Regelung der Probleme im Osten der DR Kongo delegieren kann. Möglicherweise versucht die ruandische Regierung in ihrem Bemühen um eine Vormachtstellung, die Entstehung konkurrierender Wachstumszentren in den Nachbarländern zu verhindern. Das Chaos in der DR Kongo käme ihr unter diesem Gesichtspunkt jedenfalls zupass.
Die multinationalen Konzerne, die im Handel und in der Verarbeitung von Mineralien in der DR Kongo aktiv sind und dort unter heftiger Kritik stehen,3 arrangieren sich eher mit der Situation, als dass sie sie tatsächlich aktiv aufrechterhalten. Ruanda und die DR Kongo tauchten erst ab 2006 als größte Coltanproduzenten in den internationalen Statistiken auf. Durch niedrigere Preise haben sie andere Länder wie Australien verdrängt, in denen der Rohstoff früher industriell abgebaut wurde. Möglicherweise will sich Ruanda hier auch als verlässliche Handelsdrehscheibe positionieren.
Der kongolesische Präsident Félix Tshisekedi hat angesichts der neuerlich wachsenden Bedrohung durch die M23 zunächst versucht, internationale Medien und Gesprächspartner gegen das Regime in Kigali zu mobilisieren. Damit erfüllte er die Erwartungen einer von jahrzehntelangem Krieg zermürbten Bevölkerung, was sich bei den Präsidentschaftswahlen im Dezember 2023 auszahlte: Laut den offiziellen, allerdings wenig glaubwürdigen Zahlen errang er 73 Prozent der Stimmen.
Über die notwendigen Mittel zur Umsetzung seiner Politik verfügt er indes nicht: Trotz Zugriffs auf die Staatsfinanzen, der Anwerbung von Söldnern und der mehr oder weniger offiziellen Eingliederung zahlreicher bewaffneter Gruppen in die nationale Armee scheint die Regierung gegenüber der M23 machtlos zu sein. Letztere belagert seit Februar 2024 wieder Goma und hat die Stadt mittlerweile komplett eingekesselt.
Der Regierung in Kinshasa gelingt es nicht, die desorganisierte Armee zu reformieren, deren Generalstab zerstritten und deren Logistik mangelhaft ist. Zahlungen bleiben oft aus, zudem sind viele Offiziere illoyal. So ist sie dazu verdammt, sich auf ausländische „Retter“ zu verlassen. In der Hoffnung, externe Streitkräfte könnten die eigene Armee ersetzen, rief die kongolesische Regierung zunächst die Ostafrikanische Gemeinschaft und dann die SADC um Hilfe, die im Januar 2024 Truppen vor Ort stationierte.
Dieses Vorgehen ist jedoch riskant und könnte in eine direkte Konfrontation mit Ruanda münden. Weitere Unsicherheit wird dadurch geschürt, dass die bisher weitgehend ineffiziente Stabilisierungsmission der Vereinten Nationen in der Demokratischen Republik Kongo (Monusco) auf Wunsch von Kinshasa Ende 2024 nach 25 Jahren Präsenz das Land verlassen muss.
Zusätzliches Konfliktpotenzial birgt die nachdrückliche Forderung der M23, dass rund 70 000 kinyarwandasprachige kongolesische Flüchtlinge, die sich in Ruanda niedergelassen haben und mehrheitlich den Tutsi angehören, in die DR Kongo zurückkehren sollen. Ihre Rückkehr ist Gegenstand eines Dreierabkommen zwischen der DR Kongo, Ruanda und dem UN-Flüchtlingshochkommissariat (UNHCR) vom 17. Februar 2010, wurde allerdings nie umgesetzt. Kigali und Kinshasa geben sich gegenseitig die Schuld für die Blockade.
Dass die ruandische Armee zur Unterstützung der M23 Teile des kongolesischen Territoriums besetzt hält, ist unbestreitbar eine Verletzung des Völkerrechts. Trotzdem verhängt die internationale Gemeinschaft keine Sanktionen. Sie scheint sich nicht für den Konflikt zu interessieren und verschließt die Augen vor dessen humanitären und sozialen Folgen.
Das Grundproblem der DR Kongo besteht darin, ganz allgemein nicht über einen funktionierenden Staat zu verfügen, auch nicht über eine Armee, die die Landesgrenzen wirksam verteidigen könnte. Hinzu kommt, dass die Milizionäre keinerlei wirtschaftliche Perspektiven für die Zeit nach einer möglichen Auflösung ihrer bewaffneten Gruppen haben.
Wenn die Protagonisten wirklich Frieden in der Region schaffen wollen, wird die DR Kongo ihre Armee vollständig umstrukturieren und eine grundlegende, echte Versöhnung mit ihren kinyarwandasprachigen Bevölkerungsteilen in die Wege leiten müssen – zumindest mit jenen Gruppen, die sich nicht dem Regime in Kigali verpflichtet fühlen.
Ruanda wird seinerseits seine Sicherheitspolitik überdenken und anpassen müssen. Nur so kann es dazu beitragen, eine zentralafrikanische Zone der Stabilität und Transparenz gemeinsam mit anderen Ländern der Region zu schaffen, die für Wirtschaftspartner potenziell attraktiv ist. Und es braucht einen Entwicklungsplan, um die Gewalt in den Griff zu bekommen, die Investoren bisher abschreckt.
Die Kassiteritmine in Bisie könnte dabei zu einer Art Modell werden: In dem abgelegenen Gebiet, in dem zahlreiche bewaffnete Gruppen operieren, haben US-amerikanische und südafrikanische Investoren unter dem Dach der Firma Alphamin Bisie Mining (ABM) einen industriellen Minenbetrieb aufgebaut, handwerkliche Bergleute eingestellt und ehemalige Milizionäre als Securitykräfte verpflichtet.
Einen echten Wandel wird es aber erst geben, wenn die involvierten Akteure es wirklich wollen. Die seit 30 Jahre währenden Konflikte haben ein sich selbst erhaltendes System der Instabilität geschaffen, von dem das Überleben vieler Communitys und Einzelpersonen abhängt. Gleichzeitig träumen Millionen Leidtragende der Gewalt davon, diesen Status quo zu überwinden.
3 Erik Bruyland, „Cobalt blues. La sape d’un géant. Congo 1960–2020“, Brüssel (Racine) 2021.
Aus dem Französischen von Markus Greiß
Erik Kennes ist Forscher und Nina Wilén Leiterin des Afrika-Programms am Egmont Royal Institute for International Relations in Brüssel.
Was wann geschah
1996 bis 1997 Erster Kongokrieg. Zusammenstöße im Osten Zaires zwischen ruandischen Hutu-Flüchtlingen und Banyamulenge-Tutsi, die bereits gegen die Regierung Mobutu kämpfen. Laurent Kabila vereint Rebellengruppen in der von Ruanda und Uganda unterstützten Allianz der demokratischen Kräfte zur Befreiung Kongos (AFDL).
17. Mai 1997 Die AFDL stürzt Mobutu. Zaire wird wieder in Demokratische Republik (DR) Kongo umbenannt.
August 1998 bis Dezember 2002 Zweiter Kongokrieg. Präsident Kabila vertreibt die ruandischen und ugandischen Truppen, mit Unterstützung vor allem von Simbabwe, Namibia, Sudan und Angola. Ruanda und Burundi unterstützen die Rebellen des Kongolesischen Zusammenschlusses für Demokratie (RCD).
6. September 2002 Friedensabkommen von Luanda zwischen der DR Kongo und Uganda.
17. Dezember 2002 Abkommen von Pretoria zwischen der DR Kongo und Ruanda.
Seit 2004 Kivu-Krieg. Der Nationalkongress zur Verteidigung des Volks (CNDP) kämpft gegen die Demokratischen Kräfte zur Befreiung Ruandas (FDLR) und die Armee um die Kontrolle über die Bodenschätze.
2012 bis 2013 Aufstand der von meuternden Ex-CNDP-Armeeangehörigen gegründeten Bewegung 23. März (M23).
Seit November 2021 Neue Offensive der M23 im Ost-Kongo.
