Das biegsame Recht auf Unabhängigkeit
Was der Donbass mit dem Kosovo und Katalonien zu tun hat
von Jean-Arnault Dérens
Die Kreml-Rhetorik über den Ukrainekrieg wiederholt geradezu obsessiv eine bestimmte Argumentationsfigur: Die Unabhängigkeit der „Volksrepubliken“ Donezk und Lugansk sei „genauso legitim“ wie die 2008 vom Kosovo proklamierte Unabhängigkeit.
Diesen Vergleich bemühte der russische Präsident Putin unter anderem während des Besuchs von UN-Generalsekretär António Guterres am 26. April in Moskau. Und nicht zum ersten Mal. Schon bei seinem Bemühen, die Anerkennung der von Georgien „separierten“ Republiken Abchasien und Südossetien (2008) und die Annexion der Krim (2014) zu rechtfertigen, berief sich Russland auf den angeblichen „Präzedenzfall“ auf dem Balkan. Die Berufung auf das Völkerrecht war noch nie so geläufig wie jetzt, da schiere Machtverhältnisse die Welt bestimmen und alle Instrumente und Regeln einer multilateralen Ordnung offenbar nicht mehr greifen.
Doch welche Regeln sieht das geltende Völkerrecht tatsächlich vor? Die Charta der Vereinten Nationen beruht auf zwei potenziell widersprüchlichen Grundprinzipien: Das eine ist die Souveränität der Staaten und ihre territoriale Integrität; das andere das Selbstbestimmungsrecht der Völker – auf Englisch: „nations“, was Völker wie Nationen bedeuten kann.
Da aber die Gründungsphase der Vereinten Nationen historisch mit den Anfängen der Entkolonialisierung zusammenfiel, wurde ins Kapitel XI der Charta die spezielle Kategorie „Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung“ aufgenommen. Es handelt sich um Gebiete, „deren Völker noch nicht die volle Selbstregierung erreicht haben“. Das trifft heute noch auf 17 Territorien zu, darunter die Westsahara, Gibraltar und einige britische Dominions sowie Neukaledonien und Französisch-Polynesien, wobei Letzteres erst 2013 nach einer Kampagne der Unabhängigkeitspartei Tavini Huiraatira wieder in die Liste aufgenommen wurde.
Eine ganz neue Situation entstand jedoch zu Beginn der 1990er Jahre mit der Auflösung der sozialistischen Bundesstaaten Sowjetunion (1991), Tschechoslowakei (1992) und Jugoslawien (1991/92). Diese „wundersame Staatenvermehrung“ durch Aufspaltung1 , die bis zur Jahrhundertwende andauerte, war auch in anderen Weltregionen zu beobachten, wie die Beispiele Eritrea, Osttimor und Südsudan zeigen.
Zwischen der Slowakei und der Tschechischen Republik wurde schnell eine einvernehmliche Trennung vereinbart, die sogenannte Samtene Scheidung. Doch bei der Sowjetunion und bei der „Föderativen Republik Jugoslawien“ erwiesen sich die Dinge als komplizierter. Das Recht auf Abspaltung wurde in der jugoslawischen Verfassung von 1974 explizit garantiert, aber nicht für Kosovo und Vojvodina, die lediglich autonome Provinzen innerhalb Serbiens waren.
Im Fall der Sowjetunion wurde die Abspaltung von einigen Unionsrepubliken eingefordert, von anderen abgelehnt. Komplizierter wurde es bei verschachtelten regionalen Strukturen. So stellte sich im Fall Armenien und Aserbaidschan die Frage, welcher der unabhängigen Republiken die autonome Region Bergkarabach zustehen sollte, die als Enklave auf aserbaidschanischen Gebiet liegt, aber hauptsächlich von Armeniern bewohnt wird.
Im August 1991 berief die damalige Europäische Gemeinschaft (EG) eine Internationale Schiedskommission unter Leitung des ehemaligen französischen Justizministers Robert Badinter, die sich mit der Klärung juristischer Fragen im Zusammenhang mit dem Zerfall Jugoslawiens befassen sollte.
Diese Badinter-Kommission formulierte zwei Grundsätze: Erstens sollten nur ehemalige föderierte Republiken einen Anspruch auf Unabhängigkeit geltend machen können, nicht aber untergeordnete Einheiten wie Regionen, Provinzen oder autonome Gebiete. Letzteres traf auf Kosovo zu, aber analog auch auf Abchasien und Südossetien.2 Und zweitens sollten die ehemaligen Verwaltungsgrenzen der föderierten Einheiten, die zu internationalen Grenzen wurden, auf keinen Fall verändert werden.
Die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo von 2008, die von den meisten westlichen Ländern, allen voran den USA und Frankreich, unterstützt wurde, verstieß also gegen den ersten Grundsatz der Badinter-Kommission. Allerdings erklärte Badinter seinerzeit selbst, dass es sich beim Kosovo um einen Fall „sui generis“ handele.3
Auf diese Sonderstellung des Kosovo wird immer wieder hingewiesen. Aber woraus lässt sie sich herleiten? Einige meinen, aus der gewaltsamen Unterdrückung durch die serbische Regierung in den 1990er Jahren. Doch ein solcher Grund würde auch für zahlreiche andere Beispiele in der ganzen Welt gelten. Andere argumentieren: aus dem Eingreifen der Nato mit ihren Luftschlägen im Frühjahr 1999. Damit würde man allerdings anerkennen, dass durch die Anwendung von Gewalt Recht begründet werden kann. Übrig bleibt das demografische Argument, dass die Albaner unbestreitbar zahlenmäßig in der Mehrheit sind und die Abhaltung eines Referendums nutzlos gewesen sei, da das Ergebnis deshalb von vornherein festgestanden hätte.
Um den Sonderstatus des Kosovo zu verstehen, muss man die Grundprinzipien des jugoslawischen Föderalismus kennen, der einen Unterschied zwischen „konstituierenden Völkern“ der Föderation und „nationalen Minderheiten“ machte: Bei Ersteren handelte es sich um Gruppen, die keinen Bezugsstaat außerhalb der Grenzen Jugoslawiens hatten, was auf Kroaten, Mazedonier, Montenegriner, Serben und Slowenen zutraf. Diesen Status erlangten 1971 auch die Muslime in Bosnien und Herzegowina, also die Bosniaken.
Serbien blieb einfach übrig
Hingegen wurden Albaner, ungeachtet ihrer zahlenmäßigen Bedeutung, als nationale Minderheit betrachtet, ganz so wie Bulgaren, Ungarn oder Italiener, die in Jugoslawien lebten. Nur die „konstituierenden Völker“ hatten innerhalb des föderativen Systems ihre eigene Republik. Was zugleich bedeutete, dass sie auch in den anderen Republiken der Föderation den Status eines „Volkes“ beanspruchen konnten, wie die in Kroatien lebenden Serben oder die in Bosnien und Herzegowina lebenden Kroaten und Serben.
Die jugoslawische Verfassung von 1974 erkannte das Selbstbestimmungsrecht der föderalen Republiken und der konstituierenden Völker an. 1981 organisierten die Albaner im Kosovo große Demonstrationen mit dem Ziel, den Status als konstituierendes Volk – statt nur als nationale Minderheit – zu erhalten und den Kosovo zu einer föderalen Republik zu erklären. Diese Proteste wurden gewaltsam niedergeschlagen.
Die garantierte Souveränität der föderalen Republiken gestand Kroatien das Recht zu, seine Unabhängigkeit zu erklären, aber den in Kroatien lebenden Serben ebenso das Recht, dagegen zu sein. Mit diesem Widerspruch legitimierten die in Kroatien lebenden Serben (die nach der 1991 durchgeführten Volkszählung 12 Prozent der Bevölkerung ausmachten), die Ausrufung der serbischen autonomen Regionen und später der serbischen Republik Krajina, der sich zeitweise einige Gebiete Ostslawoniens anschlossen.
Die Krajina wurde Anfang August 1995 von Kroatien im Rahmen der Operation „Oluja“ (Sturm) zurückerobert, ohne dass Serbien großen Widerstand geleistet hätte. Zwischen 1995 und 1998 wurden auch die im Osten Kroatiens gelegenen Gebiete Ostslawonien, Srem und Baranja dem kroatischen Staat einverleibt.
In der Sowjetunion existierte ein dreistufiges System: Innerhalb der föderierten Republiken gab es sowohl autonome Republiken als auch einfache selbstverwaltete Regionen (Oblaste) mit geringeren Kompetenzen. Allerdings war diese Unterscheidung später kaum von praktischer Bedeutung: Sowohl Südossetien, als ehemalige autonome Region der föderierten Republik Georgien, als auch die ehemals Autonome Republik Abchasien erklärten sich für unabhängig.4
Die Autonome Republik Adscharien hat dagegen ihren Status beibehalten und stellt ihre Zugehörigkeit zu Georgien seit 2004 nicht mehr infrage. Transnistrien, das von Russland unterstützte De-facto-Regime im Osten Moldaus, verfügte zu Sowjetzeiten hingegen über keinerlei administrativen Sonderstatus. Das hielt das Regime jedoch nicht davon ab, 1991 seine Unabhängigkeit zu erklären.
In Slowenien wurde die Sezession mit dem Referendum vom 23. Dezember 1990 beschlossen. Die Ausrufung der Unabhängigkeit durch das Parlament erfolgte am 25. Juni 1991. Kroatien, das am 19. Mai 1991 ein eigenes Referendum abgehalten hatte, verkündete seine Unabhängigkeit noch am selben Tag. Auf starken internationalen Druck wurden diese beiden Unabhängigkeitserklärungen jedoch „ausgesetzt“: Weder die Europäische Gemeinschaft noch die USA waren von der Unabhängigkeit dieser Staaten begeistert, alle bekräftigten ihre Bereitschaft, die Bemühungen von Ministerpräsident Ante Marković zu unterstützen, der Jugoslawien als föderalen Staat erhalten wollte.
Milan Kučan, der erste slowenische Staatspräsident, versicherte in einem Interview anlässlich des 30. Jahrestags der Proklamation von 1991, damals sei die Unabhängigkeit tatsächlich die „letzte Option für Slowenien“ gewesen. Während die Führer Kroatiens und Serbiens, Franjo Tudjman und Slobodan Milošević, Geheimverhandlungen über die Aufteilung Jugoslawiens führten, habe ihm der damalige US-Außenminister James Baker versichert, dass die USA eine solche Aufteilung „niemals“ anerkennen würden.5
Die Unabhängigkeit Kroatiens und Sloweniens wurde am 15. Dezember 1991 vollzogen, als sich der Krieg bereits auf ganz Kroatien ausgeweitet hatte. Im Sommer 1991 waren intensive – aber erfolglose – Verhandlungen über das Modell einer „asymmetrischen Föderation“ geführt worden. Am 8. September erklärte sich dann auch Mazedonien für unabhängig. Am 3. März 1992 folgte Bosnien und Herzegowina, und zwar nach einem Referendum, das die Nationalisten der Serbischen Demokratischen Partei (SDS) boykottiert hatten. Nur Montenegro und Serbien sowie die autonomen Provinzen Kosovo und Vojvodina, die Serbien angegliedert waren, machten den Trend zur Unabhängigkeit nicht mit.
In Montenegro organisierte Milo Đukanović – seit über 30 Jahren der starke Mann im Lande – gleich zwei Selbstbestimmungsreferenden: Beim ersten 1992 wurde der Bevölkerung Montenegros die Frage vorgelegt: „Wollen Sie, dass Montenegro als souveräne Republik weiterhin Teil eines gemeinsamen jugoslawischen Staats bleibt, zusammen mit den anderen Republiken, die dies wünschen?“
Đukanović setzte sich, ganz im Sinne seines Belgrader Mentors Milošević, für ein „Ja“ ein, das dann auch 95 Prozent der abgegebenen Stimmen erzielte, da die nationalen Minderheiten und die Unabhängigkeitsbefürworter die Abstimmung boykottiert hatten. Das Referendum ebnete den Weg für die Gründung der neuen „Bundesrepublik Jugoslawien“, die am 27. April 1992 ausgerufen wurde.
Wer bezahlt, wird anerkannt
14 Jahre später, am 21. Mai 2006, erfolgte ein zweites Referendum. Jetzt hatten die montenegrinischen Bürgerinnen und Bürger folgende Frage zu beantworten: „Wollen Sie, dass die Republik Montenegro ein unabhängiger Staat wird?“ Đukanović, der inzwischen mit Milošević gebrochen und sich dem Westen angenähert hatte, führte erneut das Ja-Lager an. Das gewann auch diesmal, aber mit nur 55,4 Prozent der registrierten Wähler:innen bei einer Wahlbeteiligung von 86,5 Prozent. Am 3. Juni 2006 wurde die Separation Montenegros von Serbien offiziell vollzogen.
Die EU, die sich lange gegen die montenegrinischen Unabhängigkeitsbestrebungen gewehrt hatte, sorgte dafür, dass eine spezielle Klausel aufgenommen wurde, damit das Ergebnis nicht angezweifelt werden konnte: Die Ja-Stimmen mussten die Schwelle von 55 Prozent der Wahlberechtigten überschreiten, damit die Befragung gültig war. Die Unabhängigkeit Montenegros führte zur Auflösung des „dritten“ Jugoslawiens. Damit war auch Serbien unabhängig, ohne darum gebeten zu haben.
In Montenegros historischer Hauptstadt Cetinje waren am Abend des 21. Mai 2006, als das Resultat des Referendums verkündet wurde, in den Straßen überall katalanische Fahnen zu sehen. Von dort waren viele Sezessionisten gekommen, um die montenegrinische Sache zu unterstützen. Sie sahen darin ein Vorbild für eine demokratische und friedliche Sezession im eigenen Land. 2017 organisierten sie selbst ein Referendum, bei dem über 90 Prozent mit Ja stimmten, wobei die Wahlbeteiligung jedoch bei nur 42 Prozent lag.
Dieses Referendum wurde von der spanischen Justiz für illegal erklärt, und die Organisatoren wurden wegen „Aufruhrs“ inhaftiert, obwohl sie als katalanische Abgeordnete eigentlich parlamentarische Immunität beanspruchen konnten. In den Balkanländern und insbesondere in Slowenien, das seit 2006 EU-Mitglied ist, löste das katalanische Referendum heftige Debatten aus. Ljubljana war nur durch einigen Druck aus Brüssel davon abzubringen, die katalanische Unabhängigkeit anzuerkennen.6
Die Unabhängigkeitsbestrebungen in Katalonien und im Baskenland sind der Grund dafür, dass die Regierung in Madrid in der Kosovo-Frage eine unnachgiebige Haltung einnimmt. Außer Spanien haben vier weitere EU-Staaten die Unabhängigkeit des Kosovo bisher noch immer nicht anerkannt: Zypern und Griechenland aus orthodoxer Solidarität mit Serbien sowie Rumänien und die Slowakei, weil sie ähnliche Ambitionen ihrer großen ungarischen Minderheiten fürchten.
Die stärkste Stütze dieser Ablehnungsfront ist allerdings Spanien. Bei den Demonstrationen gegen die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo vom 17. Februar 2008 schwenkten serbische Nationalisten auf den Straßen von Belgrad die spanische Flagge noch viel stürmischer als die russische.
Die EU hat Kosovo nicht anerkannt, weil dergleichen zu den Entscheidungskompetenzen souveräner Staaten gehört. Einige Kleinstaaten machen sich dies zunutze und lassen sich ihre Anerkennung umstrittener unabhängiger Staaten finanziell honorieren. Notorisch ist in dieser Hinsicht der pazifische Inselstaat Nauru, der als einziges Land der Welt Abchasien und Südossetien sowie Kosovo anerkannt hat.
Als Moskau 2008 Abchasien und Südossetien anerkannte und dies mit dem Verweis auf den „Präzedenzfall“ Kosovo begründete, brach in Belgrad Panik aus. Im UN-Sicherheitsrat zählte Serbien auf die Unterstützung Russlands. Doch wie konnte Moskau in Zukunft noch grundsätzlich gegen die Anerkennung des Kosovo argumentieren, nachdem es selbst die abtrünnigen Gebiete Georgiens als selbstständig anerkannt hatte?
Die gleichen Ängste kamen auch 2014 bei der Annexion der Krim wieder auf. Und natürlich auch im Februar 2022, als Russland die selbsternannten „Volksrepubliken Donezk und Lugansk“ anerkannte. In Serbien hatte man schon nach dem Treffen von US-Präsident Donald Trump und Wladimir Putin im Juli 2018 in Helsinki befürchtet, dass ein großer geopolitischer Deal zwischen den beiden Großmächten zur Anerkennung Kosovos durch Russland führen könnte.
Seit Beginn des russischen Kriegs gegen die Ukraine befindet sich Serbien in einer schwierigen Position: Belgrad weigert sich, die EU-Sanktionen gegen Russland zu übernehmen. Aber zugleich hat es in der UN-Generalversammlung für die Resolutionen gestimmt, in der die russische Aggression „aufs Schärfste missbilligt“ und das „Bekenntnis zur Souveränität, Unabhängigkeit, Einheit und territorialen Unversehrtheit der Ukraine“ bekräftigt wird.
Tatsächlich glaubt Serbien, dass es eher auf Unterstützung durch China als durch Russland zählen kann, weil Peking die sezessionistischen Bestrebungen in Tibet und Xinjiang fürchtet. Zudem ist es Belgrad gelungen, eine überraschend erfolgreiche Kampagne in den Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas zu organisieren, die sich mehrheitlich weigern, die Unabhängigkeit des Kosovo anzuerkennen.
Diese Staaten sind bemüht, sich als Verteidiger des Völkerrechts zu positionieren – auch und gerade gegen den Zynismus der Großmächte, die sich auf das Völkerrecht nur dann berufen, wenn es ihren eigenen aktuellen Interessen zupass kommt. Vor diesem Hintergrund trägt der „Präzedenzfall“ Kosovo auch dazu bei, die Zurückhaltung der Länder des Globalen Südens in Bezug auf den Krieg in der Ukraine jedenfalls teilweise zu erklären.7
4 Siehe Neal Ascherson, „Ein Staat für sich allein“, LMd, Januar 2009.
7 Siehe Alain Gresh, „Asymmetrische Aufmerksamkeit“, LMd, Mai 2022.
Aus dem Französischen von Jakob Farah
Jean-Arnault Dérens ist Gründer und Chefredakteur des Courrier des Balkans.