Was Sanktionen können – und was nicht
Sanktionen sind ein Mittel, um auf einen Angriffskrieg und eine Verletzung der UN-Charta unterhalb der militärischen Ebene zu reagieren. Ein Blick in die Vergangenheit zeigt allerdings, dass solche Zwangsmaßnahmen oft das Gegenteil der gewünschten Ziele bewirken.
von Hélène Richard und Anne-Cécile Robert
Wenn Putin die Ukraine überfällt, kann er fünf Minuten später nicht mal mehr ein Mineralwasser am Automaten kaufen“, prahlte der demokratische US-Abgeordnete Seth Moulton Ende Dezember 2021 bei einem Besuch in Kiew. Anfang Januar 2022 brachten Abgeordnete seiner Partei im Kongress einen Gesetzentwurf für „präventive Sanktionen“ ein.1 Darin war vorgesehen, „im Fall einer Eskalation“ den größten russischen Banken die Nutzung der Finanzsoftware Swift zu verweigern, mit der weltweit die meisten Transaktionen zwischen den Banken abgewickelt werden. Außerdem war ein Embargo für Hochtechnologien und die Blockade der Erdgaspipeline Nord Stream 2 vorgesehen.
Einen ähnlichen Sanktionskatalog haben die USA und die EU als Antwort auf die russische Invasion in der Ukraine beschlossen: ein Embargo gegen Einzelpersonen, aber auch weite Teile der russischen Wirtschaft und den Ausschluss von Banken aus dem Swift-System (nicht betroffen sind die Institute, über die Gasgeschäfte verrechnet werden). Nachdem der Westen klargemacht hat, dass er keinen einzigen Soldaten für die Ukraine opfern wird, soll Moskau einen hohen Preis für den völkerrechtswidrigen Angriff zahlen.
In der Geschichte der internationalen Beziehungen findet sich eine Fülle von Beispielen für den Einsatz von ökonomischen Druckmitteln, die zunächst dem Ziel dienten, einen Kriegsgegner in die Knie zu zwingen: So verhängte Napoleon 1806 die Kontinentalsperre gegen Großbritannien, und Präsident Abraham Lincoln verfügte während des Sezessionskriegs (1861–1865) eine Blockade der Südstaaten.
Einen anderen Ansatz verfolgte US-Präsident Woodrow Wilson nach dem Ersten Weltkrieg. Im Bewusstsein der Wirtschaftsmacht seines Landes sah er in Sanktionen ein Instrument, das einen Krieg verhindern könnte. Bei den Versailler Friedensverhandlungen von 1919 stellte er ökonomische Druckmittel als friedliche Alternative zu Gewaltaktionen dar: Sie würden kein einziges Menschenleben „außerhalb des vom Boykott betroffenen Landes“ kosten, aber einen Druck erzeugen, dem „keine moderne Nation“ standhalten könne.
1920 wurde der Völkerbund gegründet, dessen Satzung umfassende Sanktionen vorsah, die verhindern sollten, dass Konflikte zwischen Staaten zu Kriegen führen. Mit diesem Mittel war allerdings gegen die Angriffskriege von Nazideutschland, Japan und Italien nichts auszurichten. 1945 wurden Sanktionen auch in die Charta der Vereinten Nationen aufgenommen. Die verpflichtet die Mitgliedstaaten in Artikel 2 zur Beilegung internationaler Streitigkeiten durch friedliche Mittel (Absatz 3) und verbietet „jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt“ (Absatz 4).
Napoleons Kontinentalsperre
Bei „einer Bedrohung oder einem Bruch des Friedens“ kann der UN-Sicherheitsrat nach Artikel 39 Sanktionen verhängen, „um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen“. Welche Maßnahmen möglich sind, wird in Artikel 41 präzisiert. Dazu gehören etwa „die vollständige oder teilweise Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See- und Luftverkehrs, der Post-, Telegrafen- und Funkverbindungen“. Neben den Handels-, Wirtschafts- und Finanzsanktionen sind diplomatische, kulturelle und sportliche Sanktionen denkbar, aber auch ein Waffenembargo.
Zur Durchführung dieser Maßnahmen sind alle UN-Mitglieder aufgefordert. Allerdings sind globale Sanktionen auf Beschluss des Sicherheitsrats der Ausnahmefall, weil dessen Beschlüsse von jedem der fünf ständigen Mitglieder per Veto verhindert werden kann. Häufiger als ein UN-gestütztes Sanktionsregime sind deshalb Sanktions- oder Boykottbeschlüsse, die von einzelnen Staaten oder Staatenbündnissen gefasst werden. Solche einseitig verhängten Maßnahmen werden zwar von der UN-Charta nicht ausgeschlossen, unterliegen aber restriktiven völkerrechtlichen Regeln (siehe Kasten).
Die Nachkriegsgeschichte der Boykottmaßnahmen begann 1950 mit der Gründung eines „Koordinationsausschusses für multilaterale Ausfuhrkontrollen“ mit Sitz in der US-Botschaft in Paris. Dabei ging es darum, den Export von militärischen und zivilen Produkten und Technologien in die Staaten der kommunistischen Welt zu verhindern. Auch bei den Boykotts gegen Kuba (seit 1962) oder Vietnam (1975–1994) wollte Washington ein feindliches Land ökonomisch abwürgen.
Multilaterale Sanktionsbeschlüsse durch den Sicherheitsrat waren selten und vorwiegend symbolisch, wie etwa das Waffenembargo von 1963 gegen das rassistische Regime in Südafrika und die Wirtschaftssanktionen nach der Unabhängigkeitserklärung der Weißen in Südrhodesien von 1966.
Mit dem Ende der Sowjetunion 1991 begann das „Jahrzehnt der Sanktionen“. Seitdem verabschiedete der Sicherheitsrat 13 Sanktionsbeschlüsse, darunter das Embargo gegen den Irak aufgrund der Annexion von Kuwait 1990, die eine offensichtliche Verletzung des internationalen Rechts darstellte, sowie 1993 gegen Libyen wegen der Verwicklung des Gaddafi-Regimes in zwei Flugzeugattentate (Lockerbie 1988 und Niger 1989). Im Fall Libyen erzielten die Maßnahmen die gewünschte Wirkung. Gaddafi bekannte sich 1999 zu seiner Verantwortung und erklärte 2003, er werde auf den Erwerb von Massenvernichtungswaffen verzichten und die internationalen Ermittlungen über die Attentate unterstützen.
Seit 1990 verlegte sich Washington immer häufiger auf zumeist unilaterale Bestrafungsmethoden; 64-mal allein in den 1990er Jahren. 1997 war praktisch die halbe Weltbevölkerung mit US-Sanktionen belegt.2
Eine Wende markierte dabei das besonders harte Handels-, Finanz- und Militärembargo, das der Sicherheitsrat am 6. August 1990 über den Irak verhängt hatte. In den zehn Jahren nach dem „Ersten Golfkrieg“ richtete dieses Embargo die irakische Wirtschaft zugrunde, stärkte das Hussein-Regime, das vom Schmuggel zur Umgehung der Sanktionen profitierte, und führte zu Lebensmittel- und Medikamentenmangel. Der Stellvertretende UN-Generalsekretär und Koordinator der humanitären Operationen im Irak, Dennis Halliday, trat 1998 von seinem Amt zurück, um „die Zerstörung einer ganzen Gesellschaft“ anzuprangern.3
Das Embargo gegen den afrikanischen Apartheidstaat war auch von Nelson Mandela als notwendiges Übel anerkannt worden; doch seit dem Irak-Embargo wird immer öfter kritisiert, dass solche „blinden“ Sanktionen die ganze Bevölkerung treffen, ohne unbedingt der Staatsführung zu schaden.
Swift-Ausschluss iranischer Banken
Diese Kritik brachte eine neue Kategorie hervor: „intelligente“ Sanktionen als Alternative zum „blinden“ Embargo. Sie zielen auf bestimmte Produkte – Erdöl, Diamanten, Holz, Waffen – und schließen Güter zur Grundversorgung wie Lebensmittel oder Medikamente aus. Seit einiger Zeit richten sich vom Sicherheitsrat beschlossene oder unilaterale Sanktionen auch gegen Organisationen und Privatpersonen, die für militärische Konflikte oder internationale Verbrechen verantwortlich sind. Zum Beispiel gegen die Junta von Sierra Leone und die Führer der angolanischen Unita, deren Auslandsguthaben 1998 eingefroren wurden.
Solche individuellen Restriktionen kamen verstärkt im „Krieg gegen den Terrorismus“ nach dem 11. September 2001 zum Einsatz. Sie richten sich vor allem gegen Staatschefs, Minister, Offiziere, Chefs von Sicherheits- oder Polizeidiensten, Warlords oder Schmuggler in Staaten wie Sudan, Kenia, Somalia und der Demokratische Republik Kongo. Dass solche Maßnahmen vor allem afrikanische Staaten betreffen, hat auch damit zu tun, dass ein Konsens der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats in solchen Fällen leichter zu erzielen ist.
Die Sanktionen gegen Einzelpersonen – und zuweilen ihre Familien – werden ohne Rechtsverfahren und ohne echte Einspruchsmöglichkeit verhängt.4 Dabei können auch Unschuldige durch eine zufällige Namensgleichheit getroffen werden. Das Fehlen einer juristischen Basis haben der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und der Europäischen Gerichtshof wiederholt verurteilt.5
Es gibt noch eine weitere, bisher kaum beachtete Entwicklung auf dem Gebiet der Sanktionen: Immer häufiger begründet man sie mit der Verletzung von Menschenrechten und dem angeblich undemokratischen Charakter bestimmter Regime. Ende der 1960er Jahre wurde dieser Grund nicht einmal bei 20 Prozent der Sanktionsfälle angeführt, 2019 dagegen schon bei mehr als 42 Prozent.6
Für den UN-Sicherheitsrat spielt er nur ausnahmsweise eine Rolle. Am 17. Mai 1994 begründete der Sicherheitsrat ein Waffenembargo gegen Ruanda damit, dass „die Situation“ eine „Bedrohung für den Frieden und die Sicherheit in der Region“ darstelle. 2011 verwies er auf drohende Repressionen gegen die Zivilbevölkerung, um ein Waffenembargo gegen Libyen zu verhängen und eine stark umstrittene internationale Militärintervention zu legitimieren.
Es sind vor allem die USA und die EU, die sich auf solche Gründe berufen. Ende 1974 verabschiedete der US-Kongress das Jackson-Vanik-Gesetz, das die Vergabe von Krediten und die Gewährung der Meistbegünstigungsklausel für die UdSSR von einer Liberalisierung ihrer Ausreisepolitik abhängig machte. Damit wurden erstmals Handels- mit Menschenrechtsfragen verknüpft.
Die USA normalisierten ihre Wirtschaftsbeziehungen mit Russland erst 2012 mit dem Magnitsky Act. Dem stimmte der Kongress nur unter einer Bedingung zu: Russische Staatsbürger, denen Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen werden, sollten individuell sanktioniert werden können. Der „Global Magnitsky Act“, 2017 unter Donald Trump beschlossen und von Joe Biden beibehalten, erweiterte diese Möglichkeit auf den Rest der Welt und auf den Tatbestand der Korruption. Inzwischen umfasst diese Sanktionsliste fast 37 000 Einzelpersonen und Institutionen.
Was die Häufigkeit der Sanktionen betrifft, liegt die EU hinter den USA an zweiter Stelle. Am 7. Dezember 2020 verabschiedete die EU ihr eigenes Magnitsky-Gesetz: eine globale Sanktionsregelung, als Instrument zur Bestrafung von Einzelpersonen, die die Menschenrechte verletzen. Auf dieser Basis beschloss der Europäische Rat am 22. März 2021 Strafmaßnahmen gegen 28 Einzelpersonen und 4 Organisationen aus Russland, China, Nordkorea, Libyen, Eritrea und Südsudan.
Nach dem Vorbild der USA gefallen sich inzwischen also auch die Europäer in der Rolle des „weißen Ritters“. Doch weiße Ritter sollten selbst eine weiße Weste haben. Der von den USA gejagte Whistleblower Julian Assange, der in London im Gefängnis sitzt, ist existenziell auf politisches Asyl angewiesen, das ihm kein EU-Land gewähren will. Und die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 wird von den 27 EU-Staaten nicht durchweg respektiert, wie die Pushbacks an den EU-Außengrenzen zeigen. Können die Europäer angesichts dessen Lektionen über die Menschenrechte erteilen?
Und welches sind die Staaten, die im Ernstfall für die russischen Gaslieferungen einspringen sollen? Eine Erdölmonarchie (Katar), eine postsowjetische Diktatur (Aserbaidschan) und ein Land unter der Knute der Armee (Ägypten).
Der Westen droht also nicht allen Diktaturen gleichermaßen mit Sanktionen. Die USA haben ohnehin stets ihre geopolitischen Interessen im Auge. So hat Indien seine Militärzusammenarbeit mit Russland durch Waffenkäufe vertieft, die sich inzwischen auf 13,5 Milliarden Dollar belaufen. Gleichwohl verzichtet Washington gegenüber Neu-Delhi auf die Anwendung des 2017 beschlossenen Gesetzes zur Bekämpfung der Gegner Amerikas durch Sanktionen (CAATSA), das eine direkte oder indirekte Unterstützung des russischen Verteidigungssektors bestraft. Der Grund: Man will Indien für eine antichinesische Allianz gewinnen.
Für die EU sind Sanktionen das einzige Zwangsinstrument, das ihr außenpolitisch zur Verfügung steht. Zudem dienen sie als Symbol für ein einheitliches Auftreten auf der internationalen Bühne. Dabei ist die EU jenseits allgemeiner Erklärungen in den grundlegenden Fragen von Sicherheit und Frieden gespalten. Auch im Verhältnis zu Russland verfolgen die baltischen Staaten und Polen aus geografischen und historischen Gründen einen konfrontativen Kurs, während die pragmatischeren Deutschen eher an ihre Gasversorgung denken. Jetzt aber hat der russische Angriff auf die Ukraine alles verändert und die EU stellt sich geschlossen hinter die Politik der USA.
Die Invasion vom 24. Februar hat den intensiven diplomatischen Bemühungen Frankreichs und Deutschland um eine Lösung des Konflikts ein Ende gesetzt. Zugleich war es wegen des russischen Vetorechts im UN-Sicherheitsrat nicht möglich, legale Sanktionen gegen diesen Verstoß gegen das Völkerrechts zu beschließen. Bei der Resolution des Sicherheitsrat, der die russische Aggression mit großer Mehrheit verurteilt hat, gab es drei bemerkenswerte Enthaltungen: von den Vereinigten Arabischen Emiraten, von Indien und vor allem von China.
Was können die von den USA, der EU, Großbritannien und anderen Staaten beschlossenen Maßnahmen gegen Russland bewirken? Der systematische Einsatz von Sanktionen hat manchmal ganz andere als die angestrebten Folgen. In Fall von Mali und Burkina Faso bewirkten sie eher, dass die Bevölkerung das sanktionierte Regime unterstützt. Russland wiederum ist ein klassisches Beispiel dafür, dass ein Staat mit Sanktionen rechnet und sich auf die langfristigen Wirkungen einstellen kann.
Moskau hatte bereits im August 2014, in Reaktion auf die westlichen Handelsrestriktionen nach der russischen Besetzung der Krim, ein Embargo für landwirtschaftliche Produkte aus der EU, den USA und Kanada, Australien und Norwegen verhängt. Das wirkte wie eine protektionistische Maßnahme und kurbelte die einheimische Produktion an. Die Exporte der russischen Landwirtschaft erreichten 2020 das Rekordvolumen von 30 Milliarden Dollar, was Russland zum ersten Mal seit der sowjetischen Kollektivierung zum Nettoexporteur von Agrarprodukten machte.7
Was das Bankensystem betrifft, so versucht sich Russland gegen eine Destabilisierung durch den Westen zu wappnen. 2015 hat Moskau sein eigenes Transaktionssystem für Banken und andere Finanzinstitutionen (SPFS) entwickelt, dazu eine nationale Kreditkarte namens Mir. Damit sollen Inlandstransaktionen für den Fall gewährleistet sein, dass Russland vom Swift-System ausgeschlossen wird. 2021 waren 87 Prozent der Bevölkerung im Besitz einer Mir-Karte, über die allerdings kaum ein Viertel der Transaktionen laufen. Die Mittelschicht bevorzugt nach wie vor die westlichen Karten, die auch im Ausland verwendet werden können.
Die Regierung war auch bemüht, die russische Abhängigkeit vom Dollar und dem auf Dollarbasis arbeitenden Finanzsystem zu reduzieren. Die Zentralbank hat beträchtliche Reserven – in Höhe von einem Drittel des russischen Bruttoinlandsprodukts – angelegt, um einen Angriff gegen den Rubel abzuwehren. Seit 2018 verkauft sie – als erstes Schwellenland – große Mengen an US-Bonds, die sie teilweise gegen chinesische Staatspapiere eintauscht, für die Russland inzwischen der größte ausländische Käufer ist.
Diese Maßnahmen werden jedoch nicht ausreichen, um die Wirkung der Sanktionen aufzufangen, die die EU am 27. Februar in Koordination mit der G7 beschlossen hat. Das Einfrieren der Vermögenswerte der russischen Zentralbank und der Ausschluss wichtiger Kreditinstitute vom Swift-System könnte das gesamte Bankensystem Russlands zum Einsturz bringen.
Moskau ist seit Langem bemüht, auf UN-Ebene gegen den immer massiveren Einsatz unilateraler Sanktionen Stimmung zu machen. „Nur Sanktionen des Sicherheitsrats sind legal“, erklärte der stellvertretende russische UN-Botschafter Dmitri Poljanski am 6. Februar 2022. Auf derselben Linie argumentierte der chinesische Botschafter Zhang Jun gegen „einseitige Zwangsmaßnahmen“. Dieses Mittel mache die auf Sanktionen setzenden Staaten wie von einer Droge abhängig.
In diesen Debatten geben Moskau wie Peking vor, das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten (nach Artikel 2 der UN-Charta) zu verteidigen. Dabei verhält sich China konsequent, da es die Annexion der Krim durch Russland nicht anerkannt hat. Ambivalenter ist die chinesische Reaktion auf die russische Invasion in der Ukraine: Im Sicherheitsrat hat Peking die USA für den Konflikt verantwortlich gemacht, ohne allerdings das gewaltsame Vorgehen Moskaus gutzuheißen.
Weder China noch Russland sind prinzipiell gegen Sanktionen. China hat seine Handelsbeziehungen mit Staaten, die Taiwan anerkennen, seit 1971 eingeschränkt. Und Russland hat 2015 ein Obst- und Gemüseembargo gegen die Türkei verhängt und Charterflüge ausgesetzt, nachdem die türkische Armee an der syrischen Grenze ein russisches Flugzeug abgeschossen hatte.
Beide Mächte praktizieren ihre Sanktionen eher verdeckt, statt offen zu ihren einseitigen Maßnahmen zu stehen. So hat Moskau als Gegensanktion ein Embargo für Schweinefleisch aus der EU verhängt, dies aber offiziell mit der Afrikanischen Schweinepest begründet. Nach der Eröffnung einer „Vertretung Taiwans“ in Vilnius wurde Litauen einfach von der chinesischen Zollabfertigung ausgeschlossen. Und seit Australien eine Untersuchungskommission über den Ursprung des Coronavirus verlangt hat, gelangen kaum noch Textilien, Wein und Kohle aus Australien nach China.
Trotz dieser Aktivitäten sind Russland und China 2020 nur bei 3 Prozent aller aktiven Sanktionsmaßnahmen involviert, die USA dagegen bei 53 Prozent.8 Ihre Zurückhaltung hat vor allem wirtschaftliche Gründe: Sie verfügen über keine Waffe wie den Dollar. Washington kann mit der Drohung, die Nutzung die US-Währung zu verbieten, sein Sanktionsregime der ganzen Welt aufzwingen.
Das russisch-chinesische Duo ist bemüht, dieser gewaltigen Macht zu trotzen. Zwischen 2015 und 2020 ging der Anteil des Dollars bei der Begleichung bilateraler Rechnungen von 90 auf 46 Prozent zurück. 23 russische Banken sind an das chinesische Transaktionssystem Cips angeschlossen, allerdings nur eine chinesische Bank an das russische SPFS. Aber die Cips-Transaktionen entsprechen nur 0,3 Prozent der über Swift abgewickelten Zahlungen – keine ernsthafte Konkurrenz für das westliche System.
Anders als China und Russland nimmt Europa die US-Sanktionspolitik weitgehend kritiklos hin. Nach dem Rückzug Washingtons aus dem Atomabkommen mit dem Iran 2018 gab es zwar zaghafte Einwände, doch aus Angst vor Sekundärsanktionen der USA hat Swift, mit Sitz in Brüssel, die iranischen Banken ausgeschlossen. 2019 gegründete die EU-Kommission eine „Zweckgesellschaft“, um die Wirtschaftsbeziehungen mit Iran fortzusetzen, doch die erste Transaktion erfolgte erst im März 2020 und betraf medizinisches Material, das vom US-Embargo ausgeschlossen ist.
Die Invasion in der Ukraine hat eine neue Runde unerwartet harter Sanktionen des Westens gegen Russland ausgelöst. Zuvor waren alle Bemühungen für eine diplomatische Lösung gescheitert. Kamen die Dialogversuche zu spät? Bereits am 15. Dezember 2021 hat Gérard Araud, ehemals französischer Botschafter in den USA, zu Bedenken gegeben, dass „selbst Diktaturen legitime geopolitische Sorgen haben“.
Was seitdem geschehen ist, hat auch mit dem Versäumnis zu tun, ein kollektives Sicherheitssystem aufzubauen. Das Wechselspiel von Gewaltaktionen, Sanktionen und Gegensanktionen kann letztlich kein Ersatz für Diplomatie sein.
1 „Defending Ukraine Sovereignty Act of 2022“, 13. Januar 2022.
3 Siehe Andrew Cockburn, „Der andere Krieg gegen den Irak“, LMd, September 2010.
7 David Teurtrie, „Russie: le retour de la puissance“, Paris (Armand Colin) 2022.
Aus dem Französischen von Claudia Steinitz
Was sagt das Völkerrecht?
Weit häufiger als die auf UN-Ebene beschlossenen kollektiven Sanktionen sind unilaterale Beschlüsse einzelner Staaten oder von Staatenverbänden. Aber auch für diese gelten völkerrechtliche Schranken, die von der Völkerrechtskommission (ILC) der UN ausformuliert wurden. Solche Schranken sind deshalb wichtig, weil der sanktionierende Staat – anders als im Fall von kollektiven Sanktionen – „die Rechtsdurchsetzung in eigener Angelegenheit betreibt“ (siehe das Gutachten „Rechtsfragen zu völkerrechtlichen Sanktionen“ der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestags von 2019).
Grundvoraussetzung für unilaterale Gegenmaßnahmen in Form von Sanktionen ist der Nachweis eines völkerrechtlichen Verstoßes seitens des sanktionierten Staats, wobei die Beweislast beim sanktionierenden Staat liegt, der sich zuvor auch um eine gütliche Einigung bemüht haben muss.
Die wichtigsten Schranken für Inhalt und Umfang der Sanktionen sind das Gewaltverbot und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der eingesetzten Mittel. Letztere Schranke wird dann überschritten, wenn die Sanktion „den Unrechtsgehalt des sanktionierten Delikts weit übersteigt, zeitlich unbeschränkt ist und irreversible Folgen hat“. In Resolutionen der UN-Vollversammlung wurde überdies der Grundsatz formuliert, dass die Maßnahmen nicht „vitale Staatsinteressen des sanktionierten Staats berühren“ oder „die Ausübung seiner Souveränität spürbar behindern“ dürfen.
Maßgeblich für das Prinzip der Verhältnismäßigkeit sind nach vorherrschender völkerrechtlicher Meinung vor allem
– die Schwere der angenommenen Völkerrechtsverletzung des sanktionierten Staats;
– die völkerrechtliche Legitimität der Zielsetzung des sanktionierenden Staats;
– die Intensität der Maßnahme und die Tragweite der Folgen für den sanktionierten Staat;
– die Beziehung zwischen Mitteln und Zweck im konkreten Einzelfall.
Eine grundsätzliche Ablehnung aller einseitigen Sanktionen hat der UN-Menschenrechtsrat (MRR) formuliert. In seiner Resolution vom 24. März 2017 wird an alle UN-Mitglieder appelliert, auf jegliche „einseitige Zwangsmaßnahmen“ zu verzichten, da diese im Widerspruch zu den Normen und Grundsätzen der UN-Charta stehen würden.
Die Resolution verweist insbesondere auf die möglichen sozialen Folgen von Sanktionen, etwa für die allgemeine Ernährung, die medizinische Versorgung oder das Erziehungswesen. Zudem warnt der MRR vor unbeabsichtigten Auswirkungen auf politischer Ebene. Die Sanktionen könnten zum Beispiel „die Macht der oppressiven Eliten stärken“ oder zur Herausbildung eines Schwarzmarkts führen, der einzelnen Gruppen die Chance auf „riesige Extraprofite“ verschafft. Damit bestehe die Gefahr, dass die „Kontrolle der regierenden Eliten über die breite Bevölkerung“ nicht etwa geschwächt, sondern noch weiter gestärkt wird.
Die Appelle des MRR haben zwar keine rechtliche Bindungskraft, zeigen aber, wie sich das Völkergewohnheitsrecht weiterentwickeln könnte: in Richtung eines Monopols des UN-Sicherheitsrats für die Verhängung kollektiver Sanktionen als Maßnahme gegen Staaten, die das Völkerrecht mit Füßen treten. Dieser Trend zum Sanktionsmonopol des UN-Sicherheitsrats wird allerdings durch die aktuelle Entwicklung in der Ukraine gebremst. Wenn ein ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrats selbst einen völkerrechtlichen Angriffskrieg führt, aber mögliche Sanktionen durch sein Veto verhindern kann, erfahren bilaterale Sanktionen als Instrument gegen die Verletzung des Völkerrechts eine neue Legitimation.
⇥Niels Kadritzke
