Wenigstens einmal von Washington lernen
Währungsunion: Die EU versagt, aber sie merkt es nicht von John Grahl
Eine der größten Schwächen in der ganzen Anlage der Europäischen Union, die der Zusammenbruch des Verfassungsvertrags auf dramatische Weise offenbar gemacht hat, liegt darin, dass sie eine Reform sehr schwer, ja nahezu unmöglich macht. Obwohl neue Politikfelder und neue Strukturen dazukommen können, werden die alten Strukturen und Strategien praktisch nie korrigiert oder abgeschafft. Während in den einzelnen EU-Staaten die Ablösung einer Regierungspartei dazu führen kann, dass erfolglose Maßnahmen und Gesetze revidiert oder rückgängig gemacht werden, ist in der EU das Vergangene stets in den „Acquis“ gemeißelt. Und dieser „Besitzstand“ aller jemals vereinbarten Regeln und Gesetze wird endlos bestätigt und gegen Kritik abgeschirmt, auch wenn die Kritik noch so berechtigt ist.
Ein Beispiel ist das makroökonomische Regime der EU. Es ruht auf zwei Pfeilern. Der eine besteht in der Aufsicht der Europäischen Zentralbank (EZB) über die Währungspolitik, und zwar ohne jede politische Kontrolle und nur auf das Ziel einer Preisstabilität um jeden Preis ausgerichtet. Der andere besteht in den restriktiven Bestimmungen über die nationale Haushaltspolitik, die in den so genannten Stabilitätspakt hineingeschrieben wurden. Doch lange bevor dieser Vertrag in Kraft trat, hatten Heerscharen von Kritikern ganz unterschiedlicher politischer Couleur die Fehlfunktionen dieses Regimes umfassend aufgezeigt.
Erstens waren diese Strukturen zutiefst undemokratisch, denn sie gewährten den gewählten Instanzen sowohl auf nationaler wie auf EU-Ebene keinerlei wirksamen Einfluss auf die Strategien. Zweitens waren die Prioritäten und die Ziele dieses Regimes völlig unausgewogen formuliert. Die Folge war, dass die EZB voll auf Preisstabilität setzen konnte, ohne im Geringsten die Folgen für Beschäftigung, Finanzierung und Funktionieren des Produktivsystems insgesamt berücksichtigen zu müssen. Drittens war die Haushaltspolitik auf nationaler Ebene verpflichtet, die Kriterien für die öffentliche Verschuldung einzuhalten und dem alle anderen Ziele unterzuordnen.
Die Methoden der EZB waren eine lupenreine Kopie der Politik, die zuvor die deutsche Bundesbank – unter ganz anderen Rahmenbedingungen – verfolgt hatte. Diese Methoden waren angeblich von unzweifelhafter Wirksamkeit, obwohl es durchaus gegenteilige Hinweise gab. So wurde zum Beispiel dogmatisch darauf bestanden, die Geldmenge als Leitgröße für die Inflationsgefahr festzulegen, obwohl andere Zentralbanken diese Indikatoren bereits zehn Jahre zuvor als unerheblich ausgemustert hatten.
Sechs Jahre Erfahrung mit der Währungsunion haben ausgereicht, jeden einzelnen der vorgebrachten Kritikpunkte vollauf zu bestätigen. Und dennoch bleibt diese ganze Politik für das offizielle Europa sakrosankt. Es dürfte bereits gefährlich sein, überhaupt eine bestimmte ökonomische Doktrin in ein Verfassungsdokument hineinzuschreiben, denn solche Doktrinen kommen und gehen, und die kühnste Ketzermeinung einer Generation kann der nächsten schon als orthodoxe Lehrmeinung gelten. Doch die Idee, die subtilsten geldpolitischen Details mit demselben Verfassungsrang auszustatten wie restriktive Budgetvorschriften, die sich bereits als unpraktikabel erwiesen haben, ist ein schlimmes Beispiel von Arroganz und Missachtung demokratischer Diskussionen.
Tatsächlich ist die aktuelle wirtschaftspolitische Strategie der EU komplett gescheitert. Über die letzten vier Jahre hinweg lag die durchschnittliche Wachstumsrate der gesamten EU bei etwa 1,5 Prozent und damit weit niedriger als in den späten 1990er-Jahren – und um über die Hälfte niedriger als das Wachstum, das mit der „Lissabon-Strategie“1 erreicht werden sollte. Dieses Niveau reicht nicht aus, um die aktuellen Arbeitslosenzahlen auch nur zu stabilisieren: Im Durchschnitt der 15 alten EU-Mitglieder stieg die Arbeitslosenrate von 2001 bis 2004 von 7,4 auf 8,1 Prozent der erwerbsfähigen Bevölkerung. Obwohl in den neuen Mitgliedsstaaten etwas höhere Wachstumsraten erzielt wurden, müssen diese Länder mit einem weit höheren Arbeitslosenanteil klarkommen, im Durchschnitt der letzten vier Jahre offiziell 14,4 Prozent.
Die EZB reagiert auf diese Probleme mit dem stereotypen Ruf nach mehr „strukturellen“ Reformen: nach höherer „Lohn- und Preisflexibilität“, nach mehr „Mobilität“ der Arbeitskräfte usw. Heute sind es die von der „Globalisierung“ ausgehenden Gefahren, mit denen Deregulierungen, Privatisierungen und verstärkter Druck auf Arbeitslose begründet werden. Dabei lässt sich ganz leicht feststellen, dass die Volkswirtschaften der Eurozone auf globaler Ebene ganz gut mithalten können. 2004 zum Beispiel entwickelten sich nur die Exportmärkte dynamisch genug, um die starken Zuwachsraten durchzuhalten. Die Binnenmärkte hingegen – speziell die für Investitionsgüter – stagnierten oder begannen sogar zu schrumpfen.
Wenn mit Flexibilität das Problem der Arbeitslosigkeit in der EU gelöst werden könnte, wäre dies inzwischen längst geschehen. Unterstützt durch konstant hohe Arbeitslosenzahlen, haben die neoliberalen Arbeitsmarktregeln den Anteil der Löhne am Bruttoinlandsprodukt (BIP) von ihrem 1962 erreichten Spitzenwert von 73,4 Prozent auf 69,2 Prozent in den 1990er-Jahren gedrückt, bis sie 2004 auf das Rekordtief von 68,0 Prozent fielen. Dieser Entwicklung entspricht das gewaltige Anwachsen der Profite, deren Anteil am BIP in diesem Zeitraum von einem Viertel auf fast ein Drittel stieg. Zusätzlich verstärkt wurde dieser Trend durch eine die Kapitalseite stark begünstigende Steuerpolitik, doch das hat keineswegs zu den immer wieder versprochenen Investitionen geführt. Stattdessen haben im Zeitraum von 2000 bis 2004 die Investitionen innerhalb der EU der 25 im Durchschnitt nur um jährlich 0,5 Prozent zugenommen, während sie innerhalb der Eurozone sogar um 0,2 Prozent schrumpften. 2004 war das erste Jahr, das überhaupt wieder einen Zuwachs an Investitionen brachte – 3,2 Prozent.
Auf einem breiten Feld ökonomischer Fragen erweisen sich die führenden Politiker der EU als fast schon sklavische Bewunderer der Vereinigten Staaten. Die gesamte im März 2000 verabschiedete Lissabon-Strategie mit ihrem grotesken Ehrgeiz, Europa zum „leichtesten und billigsten Ort für Geschäfte in der ganzen Welt“ zu machen, war von dem völlig unkritischen Glauben inspiriert, der damalige Aktienboom in den USA signalisiere die Entstehung einer „New Economy“. Die europäischen Ansichten über die praktische Wirtschaftspolitik in den USA, die häufig simplifizierend oder falsch waren, bestimmten die Prioritäten und die Modalitäten der entsprechenden EU-Strukturen. Die wiederholten Versuche, den angeblich flexiblen US-Arbeitsmarkt zu kopieren, die Förderung von Risikokapital amerikanischen Typs, die Orientierung an den Unternehmensstrukturen von US-Konzernen usw. belegen den irrationalen Überschwang, der die Führungszirkel auf EU-Ebene wie in den Mitgliedsstaaten gepackt hatte.
Doch in Wirklichkeit missachten die Europäer die Lektionen, die sie von der US-Geldpolitik lernen könnten. Schon die Stellung und die Ziele des Federal-Reserve-Systems der USA stehen in interessantem Kontrast zur EZB. Die Federal Reserve, also die US-Zentralbank, ist eine Regierungsbehörde wie andere auch und unterliegt dem Willen des Kongresses. Ihre offizielle Aufgabe besteht darin, „das langfristige Wachstum der Geld- und Kreditmengen in einer Weise zu gewährleisten, die das langfristige Wachstumspotenzial der Wirtschaft im Auge behält, damit die Ziele der Vollbeschäftigung, der Preisstabilität sowie eines maßvollen Niveaus für Langzeitzinsen wirksam gefördert werden“.
Der deutliche Unterschied zwischen der EZB und der Federal Reserve betrifft aber nicht nur ihren rechtlichen Status, er schlägt sich auch in der Politik der beiden Zentralbanken nieder. Zwar wird in den USA die Frage der Preisstabilität innerhalb der makroökonomischen Strategie keineswegs vernachlässigt, aber diese Strategie hat gleichermaßen auf das Produktions- und das Beschäftigungsniveau zu achten. Im Fall einer dauerhaften Rezession oder zunehmender Arbeitslosigkeit dienen die makroökonomischen Instrumente, unter ihnen vor allem die Zinspolitik, dem Ziel, die wirtschaftliche Aktivität anzukurbeln. Das gilt für die konjunkturstimulierende Haushaltspolitik der Regierung Reagan zu Beginn der 1980er-Jahre, für die Zinssenkungspolitik der 1990er-Jahre wie auch für die gigantischen Steuersenkungen unter dem heutigen Präsidenten Bush. Natürlich ist die konkrete Form dieser Strategien kritikwürdig, weil sie die Ungleichheiten innerhalb der US-Gesellschaft vergrößert und tief greifende wirtschaftliche Störungen in anderen Ländern ausgelöst haben. Doch das ändert nichts daran, dass der Einsatz makroökonomischer Instrumente erfolgreich war: Das Ergebnis waren ein Wirtschaftswachstum und eine Beschäftigung, deren Niveau über mehr als zwanzig Jahre hinweg höher lag als in der EU. Die EU-Politiker, die auf die vermeintlich wundersamen Resultate der ökonomischen Strukturen der USA starren, sollten sich lieber fragen, was man von Washington in makroökonomischer Hinsicht lernen kann.
Das gilt in gewisser Weise auch für die Sozialpolitik. Man könnte sogar behaupten, dass ein angemessenes Wirtschaftswachstum zum Gesellschaftsmodell der USA dazugehört oder besser: im Grunde eine Art Ersatz für Sozialpolitik ist. Die Amerikaner sind zwar von der Wiege bis zur Bahre dem Markt ausgesetzt, aber zumindest bestehen sie darauf, dass der Markt auch funktioniert. Eine kurze Rezession mit stabilisierender Wirkung mögen sie hinnehmen, doch eine dauerhafte Stagnation auf dem Arbeitsmarkt wird durch den Wähler abgestraft. Vor dem Hintergrund dieser Erfahrungen in den USA wird umso klarer deutlich, dass die Sozialpolitik, die derzeit im EU-Bereich praktiziert wird, in doppelter Weise unverantwortlich ist. Denn zum einen werden die Ansprüche auf Arbeitslosenunterstützung ständig weiter ausgehöhlt, zum anderen aber erfolgen auch keinerlei makroökonomische Maßnahmen, um neue Beschäftigung zu schaffen.
Und wie steht es mit dem „britischen Modell“ als einem möglichen Vorbild für die EU? In wenigen Fragen sind sich die politischen Kräfte Großbritanniens derart einig wie in ihrer Ablehnung des Euros. Selbst unter der Minderheit, die sich dem Ziel eines geeinten Europa verpflichtet fühlt, wird man kaum jemanden finden, der für die britische Beteiligung an der Währungsunion eintritt. Der Grund wird durch einen schlichten Vergleich der makroökonomischen Bilanzen von Großbritannien und der Eurozone erhellt. Ein solcher Vergleich fällt immer deutlicher zuungunsten der Eurozone aus, je länger deren größte Volkswirtschaften und speziell die deutsche vor sich hin stagnieren.
In der Haushalts- wie in der Geldpolitik gibt sich die britische Regierung weit flexibler und pragmatischer als die Teilnehmer an der Eurozone. Die EU-Kommission hat die britische Regierung immer wieder wegen ihrer Verstöße gegen die Kriterien des Stabilitätspaktes kritisiert. Doch angesichts der konstant hohen Arbeitslosenzahlen in Frankreich, Italien und Deutschland fühlen sich die Briten damit nur in ihrer Überzeugung bestätigt, dass es besser ist, außerhalb der Währungsunion zu bleiben.
Londons Finanzmärkte sind Ziel der Euro-Expansion
Für die Währungsunion ist das Abseitsstehen der Briten jedoch ein Problem. Denn damit kann der Euro auf den wichtigen und besonders liquiden Londoner Finanzmärkten nur eine begrenzte Rolle spielen. Heutzutage hängt die Autonomie jedes monetären Systems jedoch weitgehend von der Größe und Effizienz ihres Finanzsektors ab. Ein britischer Beitritt zur Eurozone würde also eine gigantische Expansion der Finanzmärkte der Eurozone bedeuten, was es sehr viel einfacher machen würde, eine europäische Geldpolitik zu betreiben und störende Einflüsse von außen einzudämmen oder zu kompensieren, wie zum Beispiel die Auswirkungen einer veränderten Politik der USA.
Wenn die führenden Politiker der Eurozone sich Gedanken über die Zukunft der Währungsunion machen würden, müssten sie vor allem darauf bedacht sein, die Verfahren wie auch die inhaltlichen Entscheidungen der EZB so zu verändern, dass sie die Beschäftigung fördern und die Konjunktur ankurbeln. Erst auf der Grundlage solcher Veränderungen könnten es die Briten für sinnvoll halten, sich am Euro zu beteiligen.
Die lange Anlaufzeit zwischen dem Abschluss des Maastricht-Vertrags 1992 und der Einführung des Euros 1999 hat sich auf die Volkswirtschaften mehrerer EU-Länder ebenso schädlich ausgewirkt wie auf die Eurozone als Ganzes. Denn die willkürlichen Konvergenzkriterien für öffentliche Haushalte, Zinsniveau und Wechselkurse führten auf der nationalen Ebene zu restriktiven makroökonomischen Strategien und zunehmender Arbeitslosigkeit. Die Logik dieser Rosskur trat nie klar zutage, weil sich diese als schmerzhafte Stabilisierung von Währungen vollzog, die ohnehin aus dem Verkehr gezogen wurden. Noch unlogischer ist allerdings die analoge Behandlung der neuen Mitgliedsstaaten, weil deren Währungen, etwa der polnische Zloty oder der ungarische Forint, in absehbarer Zeit nicht wie die D-Mark oder der französische Franc einfach verschwinden werden. Und die neuen Mitgliedsstaaten sind zusammengenommen von so geringem monetärem Gewicht, dass ihr ökonomischer Zustand nur ganz geringen Einfluss auf die Verhältnisse in der Eurozone haben kann, wenn sie dieser am Ende tatsächlich beitreten werden.
Den Ländern wird eine längere Periode der Vormundschaft auferlegt, mit denselben willkürlichen Kriterien für Inflationsraten, Wechselkurse und öffentliche Verschuldung wie den Unterzeichnern von Maastricht. Die Aufnahme in die Währungsunion wird also nur für die Kandidaten möglich, die den dazu erforderlichen Masochismus aufbringen. Vernachlässigt wird dabei das eigentliche Problem einer monetären Integration der Beitrittsländer – wie nämlich der Kurs ihrer Währungen gegenüber dem Euro festzusetzen ist, um die Exporte wie die Beschäftigung zu stimulieren. Das Beispiel der innerdeutschen Währungsunion von 1990, deren Umstellungskurse den Totalzerfall der DDR-Wirtschaft beschleunigt haben, ist dafür nicht gerade ermutigend.
Die Bilanzfälscher in den USA schockieren die Investoren
Der Euro wurde 1999 zu einem Kurs von 1,16 Dollar eingeführt, stürzte dann aber bis 2001 auf 82 Cent ab, als die spekulative Blase an der Wall Street gewaltige Mengen Kapital anlockte und der Euro gegenüber dem Dollar an Attraktivität verlor. Doch dann, mit dem Ende des Booms in den USA und in der Folge der Riesenskandale um Unternehmensbilanzen wie die von Enron, ging der Dollar in die Knie, und der Euro stieg bis zur 1,35-Dollar-Marke im Januar 2005. Heute liegt er bei etwa 1,20 Dollar, auch infolge der Vertrauenskrise, in die die EU geraten ist.
In der heutigen Weltwirtschaft haben Wachstum und Entwicklung auf die Wechselkurse einen genauso großen Einfluss wie Preisstabilität und ausgeglichene öffentliche Haushalte. Ein schwächerer Dollar vergrößert den Spielraum dafür, Konjunktur und Beschäftigung zu stimulieren. Investoren aus aller Welt würden begeistert auf Anlagemöglichkeiten in der Eurozone setzen, insbesondere wenn diese nicht mit dem Risiko gefälschter Bilanzen behaftet wären, wie sie in den USA zutage getreten sind. Diese Chance nicht auszunutzen wird Europa teuer zu stehen kommen. Denn die Fortdauer der Stagnation und die masochistische Fixierung auf die vier Kriterien von Maastricht tragen unter den heutigen Bedingungen dazu bei, den Euro zu schwächen, weil Europa immer weniger neue Anlagemöglichkeiten bietet – und immer weniger Gründe, in den europäischen Wirtschaftsraum zu investieren.
Das ursprüngliche Konzept einer Europäischen Währungsunion, das vor knapp vierzig Jahren entworfen wurde, war ein radikales und optimistisches Vorhaben. Eine gemeinsame Währung sollte die Restriktionen aufheben, die sich insbesondere aus der Übermacht des Dollars ergaben. Dass dieses Projekt in einer konservativen, dogmatischen und antidemokratischen Fassung umgesetzt wurde, hat lediglich dazu geführt, dass den Volkswirtschaften der Eurozone ein Zwangskorsett verpasst wurde. Unter dieser selbst verordneten Belagerung leidet vor allem Deutschland, der gelähmte Riese des EU-Systems. Wenn die Ablehnung des EU-Verfassungsvertrags dazu beitragen würde, das herrschende makroökonomische Regime in Frage zu stellen, könnte damit eine positive Entwicklung auf dem Bauplatz Europa in Gang kommen.