Hartz IV international
Hilfsbedürftige sollen arbeiten – und dankbar sein von Anne Daguerre
Mindestens drei Dinge haben die Bezieher von Eingliederungshilfe in Frankreich, die allein erziehenden Mütter in den USA und die Behinderten in Großbritannien gemeinsam: Sie haben keine Arbeit, sind auf die oft kläglichen Unterstützungsgelder des Staates angewiesen und befinden sich seit Mitte der Neunzigerjahre im Visier der Regierungspolitik. Eine „Akivierungspolitik“ will diese Ausgegrenzten wieder in Arbeit bringen – mit Zuckerbrot und Peitsche.
Als Zuckerbrot erhalten die Sozialhilfeempfänger finanzielle Erleichterungen, wenn sie auf den Arbeitsmarkt zurückkehren. Als Peitsche drohen schrittweise Leistungsminderungen für alle, die sich weigern, die angebotenen Jobs anzunehmen. Ausgeprägt ist dieses System vor allem in den USA und Großbritannien. Die Aktivierungspolitik in anderen europäischen Ländern setzt eher auf Anreize und Fallmanagement, um eine sanfte Rückkehr auf den Arbeitsmarkt zu ermöglichen.1 Doch auch hier nimmt der Druck auf die schwächsten Bevölkerungsgruppen zu.
Mit Clinton ging es los
Den Anfang machten die Vereinigten Staaten. Dort zielten die „Workfare“-Maßnahmen, die der Kongress im August 1996 beschloss, zunächst auf bedürftige Familien und allein stehende Frauen und Mütter. Ab sofort galt der unter Clinton entwickelte Grundsatz: Staatliche Unterstützung ist kein Rechtsanspruch, sondern eine Gunstbezeigung. Sie will verdient sein. Der Empfänger derartiger Hilfeleistungen hat sein Handeln an der „Arbeits- und Verantwortungsethik“ auszurichten.
Die Gesamtzeit der Unterstützungszahlungen wurde auf fünf Jahre des Erwerbslebens beschränkt und „vorübergehende Unterstützung für bedürftige Familien“ genannt, Temporary Assistance for Needy Families (Tanf). Wer in den Genuss dieser Unterstützung kommen will, muss eine „Motivationsmaßnahme“ absolvieren. Seit 1997 hatte jeder Erwachsene mindestens 30 Wochenstunden nachzuweisen.
Dabei werden zunächst die Fähigkeiten des jeweiligen Antragstellers aufgenommen, woraufhin das Sozialamt eine „persönliche Leistungsvereinbarung“ erstellt, die die Etappen der beruflichen Wiedereingliederung und die Pflichten des Hilfeempfängers festhält. Er muss einen „Kurs über Arbeitssuche“ besuchen, die Fortbildungsangebote wahrnehmen, pünktlich zu Terminen erscheinen, seine Kinder impfen lassen, dafür sorgen, dass sie zur Schule gehen, und natürlich: eine Arbeit suchen. Ein Verstoß gegen die Vereinbarung zieht Sanktionen nach sich, die je nach US-Bundesstaat variieren.
Mit der Reform von 1996 wollte Clinton vor allem die Zahl der Hilfeempfänger verringern. Dieses Ziel wurde weitgehend erreicht. Während 1994 noch fast jede siebte Familie Sozialhilfe bezog (14,4 Millionen), waren es 2001 nur noch 5,4 Millionen, ein Rückgang von 64 Prozent. Der Grund liegt auf der Hand: Aus Angst, ihr auf fünf Jahre beschränktes Zeitkonto vorzeitig aufzubrauchen, akzeptierten die Frauen jede Arbeit, die man ihnen anbot. Mit dem Ergebnis, dass der Anteil der arbeitenden Unterstützungsberechtigten von 11 Prozent 1996 auf 38,3 Prozent 1999 anstieg – ein Trend, der sich mit nachlassender Konjunktur 2001 allerdings wieder umkehrte. Nach dem letzten Tanf-Jahresbericht des Kongresses gingen 2002 nur noch 33,4 Prozent der Unterstützungsberechtigten einer Arbeit nach.2
Beunruhigender noch: Der Anteil der in Armut lebenden Kinder, der zwischen 1996 und 2000 um ein Fünftel gesunken war, stieg von 16 Prozent um die Jahrtausendwende auf 17,6 Prozent im Jahr 2003 an. Auch der Anteil der Erwachsenen, die unter der offiziellen Armutsgrenze3 leben, nahm im selben Zeitraum von 11,3 Prozent auf 12,5 Prozent zu. Nach EU-Definition4 liegt der Anteil nach Angaben der Luxembourg Income Studies5 bei 23,8 Prozent. Drastisch zugenommen hat auch die Zahl der Personen ohne Krankenversicherung. Sie stieg von 43,5 Millionen im Jahr 2002 auf 45 Millionen im Jahr darauf an; das bedeutet 15,6 Prozent der Bevölkerung.6
Trotz dieser alarmierenden Zahlen behauptet die US-Administration, allein der Besitz eines noch so schlechten Arbeitsplatzes verringere die Armut und eröffne automatisch Karriereaussichten. Experten nennen dieses Prinzip „work first“ – zuerst eine Arbeit. In Wirklichkeit aber verdienen arbeitende Unterstützungsberechtigte monatlich nur 472 bis 738 Dollar, was einem Jahreseinkommen von etwa 5 600 bis 8 900 Dollar entspricht – die offizielle Armutsgrenze liegt bei 9 827 Dollar.
Die gering qualifizierten Unterstützungsberechtigten haben nur kleine Jobs, im Wesentlichen im Gaststätten- und Hotelgewerbe, in der Altenpflege, als Haushaltshilfe und in ähnlichen Dienstleistungsberufen. Gerade solche Jobs werden aber als Erste gestrichen, wenn die Konjunktur nachlässt. Nach Angaben des unabhängigen Forschungsinstituts Center on Budget and Policy Priorities7 stieg der Anteil der allein erziehenden Mütter ohne Arbeit zwischen 2000 und 2002 von 9,8 Prozent auf 12,3 Prozent. Und 60 Prozent der Unterstützungsberechtigten hatten in den vergangenen drei Jahren überhaupt keinen Job.
Angesichts dieser Entwicklung beschloss die Bush-Administration, das Clinton-Gesetz von 1996, das vom Kongress alle fünf Jahre geprüft werden muss, zu verschärfen. Der Entwurf zum „Working Toward Independence Act“ von 2002 setzt die Zahl der Pflichtstunden zum Erhalt des vollen Sozialhilfesatzes von 30 auf 40 herauf und sieht mit der „Healthy Marriage Initiative“8 eine Maßnahme zur Förderung „gesunder Ehen“ vor. Die Idee dahinter ist einfach: Da die Ehe eines der besten Mittel zur Verhinderung von Armut sei, sind die Eheberater angehalten, die Paare zur Fortsetzung des gemeinsamen Haushaltes zu ermuntern, um Steuergelder zu sparen.
Bislang konnte die demokratische Opposition im Senat die Verabschiedung des „Working Toward Independence Act“ blockieren. Doch auf einzelstaatlicher Ebene wurde das Clinton-Programm verschärft. In West Virginia zum Beispiel wurde die Sozialhilfe für Familien, bei denen die Partner verheiratet sind, unter einem Dach wohnen und die Unterstützung gemeinschaftlich erhalten, um monatlich einhundert Dollar aufgestockt.
Das englische Modell
So extrem ist die Lage in Großbritannien nicht. Dort verabschiedete die Blair-Regierung eine abgemilderte Version. Die „New Deal“-Programme richten sich an jüngere Arbeitslose, Behinderte, allein erziehende Mütter und Arbeitslose über 55. Vorzeigeobjekt ist dabei der „New Deal for Young People“. Das 1997 aufgelegte Programm verpflichtet alle 18- bis 24-Jährigen, die länger als sechs Monate Arbeitslosengeld erhalten, zur Aufnahme einer Arbeit. Auch hier gehen Zwang und Anreiz Hand in Hand.
Jeder Anspruchsberechtigte muss an diesem Programm teilnehmen, sonst wird ihm die Hilfe ganz oder teilweise gestrichen. Leistet er der Einladung zu einem ersten Gespräch keine Folge, erhält er ein Verwarnungsschreiben. Stellt er sich weiterhin stumm, kann ihm die Unterstützung gestrichen werden.
Als Anreiz bietet ihm sein persönlicher Arbeitsberater „intensive Hilfe bei der Beschäftigungssuche“ an, etwa bei einer Aufstellung der persönlichen Qualifikationen oder bei der Ausarbeitung eines beruflichen Projekts. Hat der Antragsteller nach vier Monaten noch immer keine Arbeit gefunden, stehen ihm fünf Möglichkeiten offen. Erste Option: Er kann in einem Unternehmen eine Stelle annehmen, die für maximal sechs Monate vom Staat bezuschusst wird. Zweite Option: Er kann eine unbezahlte Bürotätigkeit übernehmen oder – dritte Option – unentgeltlich Grünanlagen, öffentliche Gebäude oder Bahnanlagen pflegen. Als vierte Option kann er eine höchstens einjährige Fortbildung vorschlagen, und als fünfte Option kann er Existenzgründungshilfe beantragen. Entscheidet sich ein Arbeitsloser für keine dieser Optionen, wer- den ihm die Bezüge gekürzt oder ganz gestrichen.
Weit weniger Zwang wird auf allein erziehende Mütter und Väter ausgeübt; die Teilnahme am Aktivierungsprogramm „New Deal for Lone Parents“ erfolgt auf freiwilliger Basis. Der Geldbezug ist lediglich an ein jährliches Evaluierungsgespräch gebunden. Dabei versuchen die Arbeitsberater, die Leistungsberechtigten dazu zu bewegen, sich an dem Wiedereingliederungsprogramm zu beteiligen. Allein erziehende Mütter, die mindestens 16 Stunden in der Woche arbeiten, haben Anspruch auf den „Working Tax Credit“, der die Kindergartenkosten zu 70 Prozent oder bis zu einem Höchstbetrag von wöchentlich 257 Euro je Kind deckt. Und wenn diese Mütter eine feste Anstellung finden, erhalten sie eine Wiedereingliederungsprämie von wöchentlich 59 Euro.
Nach Regierungsangaben hat an den diversen „New Deal“-Programmen seit 1998 rund eine Million Personen teilgenommen9 , davon 276 000 am „New Deal für allein erziehende Mütter und Väter“ und 520 000 am „New Deal für junge Erwachsene“. Die Zahlen des unabhängigen National Audit Office10 sprechen allerdings eine andere Sprache. Demnach haben in diesem Rahmen nur 30 000 bis 40 000 junge Erwachsene eine Beschäftigung gefunden und die meisten davon für einen Zeitraum von gerade mal drei Monaten.
Außerdem bedeutet, Arbeit zu haben, nicht automatisch auch einen höheren Lebensstandard. Für die 18- bis 21-Jährigen wurde ein Mindestlohn von 4,10 Pfund, rund 6 Euro, eingeführt, für die über 21-Jährigen liegt er bei 4,85 Pfund. Eine Reihe von Arbeitgebern nahm das zum Anlass, die „Alten“, das heißt die Jugendlichen über 21 Jahre, zu entlassen. Diese unqualifizierten jungen Leute leben auf diese Weise ohne Perspektive – von Billigjob zu Billigjob, und ohne die geringste Aussicht, jemals eine anständige Wohnung zu bekommen.
Die Löhne sind längst so niedrig, dass die Regierung heute rund 250 000 Haushalten zusätzliche Steuererleichterungen gewährt, den „Working Tax Credit“. Im Klartext bedeutet das, dass die Regierung lieber die Niedriglöhne subventioniert, als Druck auf die Arbeitgeber auszuüben. Sie reproduziert damit eine Reservearmee von Billigarbeitskräften, die trotz aller Transferleistungen die allergrößten Schwierigkeiten hat, über die Runden zu kommen. So gehen 29 Prozent der Frauen einer Teilzeitbeschäftigung mit durchschnittlich 16–30 Wochenstunden nach. Im Jahr 2002 lebten 17 Prozent der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze,11 und 37 Prozent der unter der Armutsgrenze lebenden Erwachsenen sind allein erziehende Mütter und Väter.12 Dass die amtliche Arbeitslosenstatistik die niedrigste Arbeitslosenquote seit zwanzig Jahren aufweist – sie lag 2004 zwischen 4,5 und 4,8 Prozent –, nimmt bei dieser hohen Anzahl von Geringbeschäftigten nicht wunder.
Die größten Probleme jedoch bereitet Großbritannien die hohe Anzahl derjenigen, die eine Erwerbsunfähigkeitsrente beziehen. In den Achtzigerjahren wurden auf Anregung der Sozialarbeiter immer mehr Arbeitslose in die Erwerbsunfähigkeit abgeschoben, vor allem in den ehemaligen Industrieregionen.13 Deshalb erhalten heute 2,7 Millionen Menschen oder 7,5 Prozent der Erwerbsbevölkerung Erwerbsunfähigkeitsrente. Sie sind denn auch eine wichtige Zielgruppe der Aktivierungspolitik.
Im Oktober 2003 legte die britische Regierung versuchsweise ein entsprechendes Programm auf: die „Pathways to Work“, die „Wege zur Arbeit“. Dieser in sieben Gemeinden durchgeführte Aktivierungsplan verbindet finanzielle Anreize – wer sich dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stellt, erhält eine wöchentliche Prämie von 40 Pfund – und individuelle Pflichtgespräche mit einem Arbeitsberater, der einen Wiedereingliederungsplan ausarbeitet und allen amtsärztlichen Untersuchungen zur Überprüfung der Erwerbsfähigkeit beiwohnt.
Bislang ging die Regierung bei diesen Maßnahmen eher vorsichtig zu Werke, weil die Behinderten und die allein erziehenden Mütter und Väter eine einflussreiche Lobby besitzen. Doch dass nach Blairs Wiederwahl der ehemalige Innenminister David Blunkett zum neuen Minister für Arbeit und Renten ernannt wurde – er hat sich als politischer Hardliner einen Namen gemacht –, deutet darauf hin, dass es in Zukunft wohl eine härtere Gangart geben wird.
Dänische Scheinerfolge
Auch Schweden, Finnland und Dänemark, die vielfach als letzte Bastion des Wohlfahrtsstaates gelten, haben im Laufe der Neunzigerjahre eine Aktivierungspolitik begonnen.14 In Dänemark sind die Bedingungen für den Bezug von Arbeitslosengeld bereits seit 1994 schrittweise strenger geworden. Der Bezugszeitraum wurde damals von 9 auf 7 Jahre herabgesetzt, 1996 auf 5 Jahre, 2003 schließlich auf 4 Jahre. Alle, die Arbeitslosengeld beziehen, müssen mit Beginn ihrer Arbeitslosigkeit an den üblichen Aktivierungsmaßnahmen teilnehmen: Hilfe bei der Arbeitssuche, berufliche Fortbildung, Übernahme eines bezuschussten Arbeitsplatzes im öffentlichen oder privaten Sektor, einer gemeinnützigen Arbeit bei den Kommunen oder eines Angebots des „Job Pools“, einer Art Arbeitsbeschaffungsmaßnahme. Ergebnis: Die Zahl der Arbeit Suchenden, die Bezüge erhalten, sank von 343 000 im Jahr 1994 auf 123 000 im Jahr 2002, stieg anschließend jedoch wieder an.
Die Höhe der Zahlungen blieb unangetastet. Ein Arbeitsloser über 25 bekommt bis zu 90 Prozent seines ehemaligen Nettoverdiensts, höchstens jedoch 406 Euro in der Woche, also monatlich 1 626 Euro. Alle drei Monate bestellt ihn der Arbeitsberater zum Gespräch. Bei Nichteinhaltung der Leistungsvereinbarung drohen Kürzungen.
Bedürftige Personen, die kein Arbeitslosengeld erhalten, können Sozialhilfe beantragen. Auch hier wurden die Bezugskriterien strenger und durch diskriminierende Maßnahmen ergänzt. Die je nach Kinderzahl zwischen 1 100 und 1 462 Euro betragende Sozialhilfe steht nur dänischen Staatsangehörigen und Ausländern, die seit mindestens sieben Jahren in Dänemark leben, zur Verfügung – und nur, sofern sie ein „vertretbares“ Beschäftigungsangebot akzeptieren. Andernfalls wird die Hilfe gestrichen. Alle anderen Immigranten haben sechs Monate lang Anspruch auf eine monatliche Unterstützung von lediglich 709 Euro. Infolge dieser Einschränkungen sank die Zahl der Sozialhilfeempfänger von 117 000 im Jahr 1994 auf 86 000 im Jahr 2000.
Auf den ersten Blick scheinen diese Maßnahmen erfolgreich zu sein. Nur 11 Prozent der Bevölkerung leben unter der Armutsgrenze – europaweit eines der besten Ergebnisse –, und die Erwerbslosenquote sank von 7,7 Prozent 1994 auf 5,6 Prozent 2003. Seither loben Politiker und Medien in ganz Europa die neoliberal-konservative Koalition, die in Dänemark seit 2001 im Amt ist.
Tatsächlich aber haben die Ergebnisse dieser Politik nichts Wunderbares. Wie der Arbeitsmarktforscher Peter Abrahamson nachgewiesen hat,15 wurde ein Drittel der Arbeitslosen von der Arbeitslosenversicherung in die Sozialhilfe und die Erwerbsunfähigkeitsrente abgeschoben. Überdies haben nur 50 bis 60 Prozent der Teilnehmer an solchen Maßnahmen eine Teil- oder Vollzeitbeschäftigung. Die meisten Sozialhilfeempfänger sind weiterhin arbeitslos, und die gemeinnützige Tätigkeit verbessert in keiner Weise die Aussicht auf einen festen Arbeitsplatz. Läuft die Maßnahme aus, kehrt der Teilnehmer wieder in die Sozialhilfe zurück.
Selbst die dänische Regierung räumt ein, dass die Aktivierungsmaßnahmen eine Zunahme der Arbeitslosigkeit nicht verhindern können. Die Zahl der Arbeitslosen und „Aktivierten“ Betroffenen stieg zwischen 2001 und 2003 um 29 000 und lag damit bei knapp 7,5 Prozent der Erwerbsbevölkerung. Und die Zahl der im Rahmen der Aktivierungsmaßnahmen bezuschussten Arbeitsplätze nahm zwischen 1999 und 2002 von 11 000 auf 12 750 zu – bei einer Erwerbsbevölkerung von 2,8 Millionen Einwohnern.
Im Übrigen trugen die Aktivierungsmaßnahmen auch in Dänemark zu einer Senkung des allgemeinen Lohnniveaus bei. Der Anteil der Löhne und Gehälter an der Wertschöpfung sank von 79,1 Prozent 1980 auf 70,9 Prozent 1990 und 68,3 Prozent im Jahr 2000.
Die Franzosen bereiten sich vor
In Frankreich zielte die Aktivierungspolitik zunächst nur auf Langzeitarbeitslose und junge Erwachsene ohne Berufsausbildung. Erst mit der 2001 verabschiedeten Pare-Reform (Plan d’Aide et de Retour à l’Emploi)16 wurden diese Maßnahmen auf sämtliche Arbeit Suchenden ausgeweitet. Anders als nach den angelsächsischen und skandinavischen Reformen ist die Teilnahme daran in Frankreich zumindest theoretisch nicht Pflicht.
Im Dezember 2003 führte die Regierung Raffarin für diejenigen, die seit mindestens einem Jahr die Wiedereingliederungshilfe RMI beziehen, den so genannten Revenu Minimum d’Activité (RMA) ein. Dieses „Mindesteinkommen bei Beschäftigung“, dessen Verwaltung bei den Departements liegt, ist an eine Teilzeitbeschäftigung von mindestens 20 Wochenstunden geknüpft und wird höchstens 18 Monate lang gezahlt.17
Ob die Teilnahme an dieser Maßnahme Pflicht ist, lässt das Gesetz offen. Die Verantwortung für die konkrete Ausgestaltung liege bei den Departements, heißt es aus Regierungskreisen. Mit anderen Worten: Die Departementverwaltung kann, muss aber nicht die Bezüge kürzen, wenn der RMI-Bezieher die angebotene Teilzeitstelle ablehnt.
Zur Begründung der RMA-Maßnahme führt die Regierung an, mit „bloßer Unterstützung“ sei den Menschen nicht geholfen. Arbeitseinkommen müssten wieder „attraktiv“ werden. Die Vorbereitungen für ein System nach dänischem oder angelsächsischem Vorbild sind also abgeschlossen: Die Arbeitsagenturen wurden reformiert, die Zeitarbeitsfirmen in das System integriert, der Pflichtcharakter der RMA-Maßnahme wurde auf die Zeit nach dem Verfassungsreferendum verschoben.
Doch trotz der verschärften Bezugsbedingungen für Sozialhilfe pendeln sämtliche sozialen Indikatoren im roten Bereich. Mehr als 10 Prozent der Erwerbsbevölkerung sind arbeitslos, rund 1,19 Millionen Personen beziehen die Wiedereingliederungshilfe RMI. Die Armutsquote überstieg 2003 laut Eurostat erneut die 15-Prozent-Marke.18 Und über 3 Millionen Menschen haben keine angemessene Wohnung.
Angesichts der mageren Beschäftigungsergebnisse der genannten Maßnahmen stellt sich die Frage, warum die Regierungen ihre Aktivierungspolitik mit solchem Nachdruck verfolgen. Offenkundig deshalb, weil sich der Staat, da er von jeder Einflussnahme auf die unternehmerische Aktivierungspolitik Abstand nimmt, dem Ziel verschrieben hat, die Psyche der Sozialhilfebezieher umzukrempeln, damit sie immer flexibler auf die Anforderungen des Arbeitsmarkts reagieren. Das ideologische Herzstück der Aktivierungsmaßnahmen – die jederzeitige „Verwendbarkeit“ der Menschen – macht die Arbeitslosen selbst für ihr Schicksal verantwortlich. Nicht die Regierenden und die Unternehmen tragen an der Lage der Ausgegrenzten Schuld, sondern allein diese selbst.
