Das Impfprivileg
Als die ersten Vakzine gegen Covid-19 zugelassen wurden, deckten sich die reichen Länder gleich ein. Bis Ende Februar waren erst zwei afrikanische Länder über das internationale Covax-Programm mit Impfdosen beliefert worden. Dabei gäbe es noch eine bislang ungenutzte Option: Zwangslizenzen.
von Frédéric Pierru, Frédérick Stambach und Julien Vernaudon
Wohlmeinende Versprechen begleiteten schon den ersten Lockdown im Frühjahr 2020. In der neuen generösen Gesellschaft der Zukunft sollten Impfstoffe „globale Gemeingüter“ werden. Noch im November mahnte der französische Präsident: „Wenn der erste Impfstoff auf den Markt kommt, werden wir dann bereit sein, ihn weltweit zugänglich zu machen und um jeden Preis das Szenario einer Welt der ‚zwei Geschwindigkeiten‘ zu verhindern, in der sich nur die Reichsten vor dem Virus schützen und ihr normales Leben weiterführen können?“1
Am 18. Januar 2021 zog der Generaldirektor der Weltgesundheitsorganisation (WHO), Tedros Adhanom Ghebreyesus, ein bitteres Fazit: „Über 39 Millionen Dosen Impfstoff sind in mindestens 49 Staaten mit hohem Durchschnittseinkommen verimpft worden. In den Staaten mit dem geringsten Einkommen wurden lediglich 25 Dosen verimpft. Nicht 25 Millionen, nicht 25 000 – nur 25.“ Es drohe ein „katastrophales moralisches Versagen“.
Dabei hatte die WHO bereits im Frühjahr 2020 mit einigen Ländern zwei Initiativen ergriffen, um die große Welle der internationalen Solidarität in konkretes Handeln umzusetzen: Zum einen wurde im April 2020 gemeinsam mit der Impfallianz Gavi die Covax-Plattform geschaffen, über die der Ankauf künftiger Covid-19-Impfstoffe gebündelt werden soll. Das soll „allen 190 Staaten und Territorien der Welt einen gerechten und gleichberechtigten Zugang zu den Impfstoffen garantieren“. Mit Biontech und Pfizer, die gemeinsam einen mRNA-Impfstoff vertreiben, sowie dem britisch-schwedischen Konzern AstraZeneca, der einen Vektorimpfstoff entwickelt hat, wurden daraufhin Verträge über die Lieferung von 40 Millionen beziehungsweise 120 Millionen Dosen abgeschlossen.
Die Ziele waren hoch gesteckt: Bis Ende 2021 sollen 2 Milliarden Impfdosen ausgeliefert sein. Nachdem das Covax-Programm mit einigen Startschwierigkeiten zu kämpfen hatte, bezog Ghana am 24. Februar als weltweit erstes Land dank Covax die erste Lieferung von 600 000 Impfstoffdosen, gefolgt von Côte d’Ivoire, das am 1. März mit der Verimpfung der ersten 504 000 Dosen starten konnte.
Der Staat zahlt, Big Pharma kassiert
Die zweite Initiative war die Schaffung eines Patentpools für Covid-19-Produkte durch die WHO, der von Costa Rica angeregt wurde. Dank des am 29. Mai 2020 gegründeten „Covid-19 Technology Access Pool“ (C-Tap) sollen Wissen, geistiges Eigentum und Daten geteilt werden, sodass auch in Entwicklungsländern große Mengen von Impfstoffen gegen Covid-19 produziert werden können. Doch über Absichtserklärungen ist dieses Projekt offenbar noch nicht hinausgekommen.
Tatsächlich hat die Realpolitik gesiegt, zum Nutzen der multinationalen Pharmakonzerne. Obwohl der Inhalt der Verträge vertraulich ist, sind mittlerweile einige Fakten durchgedrungen, die wieder einmal erkennen lassen, wie das eherne Gesetz des neoliberalen Kapitalismus funktioniert: Verluste werden sozialisiert, Gewinne dagegen privatisiert. Für die Forschung, Entwicklung und Massenherstellung von Impfstoffen bezogen die Entwickler Milliarden Euro an Subventionen, und zwar von den jeweiligen Staaten wie von der Europäischen Kommission, die in der letzten Phase der Impfstoffentwicklung mehr als 2 Milliarden Euro zugeschossen hat.
Das unternehmerische Risiko der Pharmafirmen war damit erheblich verringert. Gleichwohl behielten diese die Kontrolle über ihre Patente und führten harte Preisverhandlungen mit einzelnen Staaten und der EU, während sie zugleich Spenden und mögliche Weiterverkäufe an Entwicklungsländer begrenzten. Nach Angaben von Eva de Bleeker, der belgischen Staatssekretärin für Finanzen, hat Brüssel folgende Preise pro Impfdose ausgehandelt: mit AstraZeneca 1,78 Euro, mit CureVac 10 Euro und mit Moderna 14,68 Euro.2
Zudem wurden die Lieferkonditionen so flexibel ausgehandelt, dass die Europäische Kommission in Zugzwang geriet, als AstraZeneca im Januar erklärte, man könne die angestrebte Zahl von 80 Millionen Impfdosen innerhalb der vorgegebenen Zeit, also im ersten Quartal 2021, nicht liefern. In dieser Frage kam es fast zu einer politische Krise mit Großbritannien, das den dort produzierten Impfstoff zurückhalten wollte. Am Ende einigte man sich auf die Hälfte der Liefermenge.
Auch die juristische Haftung der Pharmafirmen im Falle schwerer Nebenwirkungen wurde auf ein Minimum begrenzt. Die Folgen werden ebenfalls
von den Unterzeichnerstaaten getragen. Es wäre jedoch ungerecht, den multinationalen Konzernen allein die Verantwortung für diese asymmetrischen Verträge anzulasten. Nach Angaben der New York Times erhielt Biontech einen Kredit über 100 Millionen US-Dollar von der Europäischen Investitionsbank, unter der Bedingung, dass 25 Millionen Dollar aus den erzielten Profiten zurückfließen sollten3 – als sei es vollkommen logisch, mit Impfstoffen Gewinne zu erwirtschaften.
Von solch unglaublichen Verträgen abgesehen gibt es eine geopolitische Rivalität um die Entwicklung und Herstellung wie auch den Zugang zu den kostbaren Impfstoffen. Hauptkonkurrenten sind dabei China und die USA, aber auch Russland, das mit steigender Anerkennung für seinen Impfstoff Sputnik V einen strategischen Sieg errungen hat, sowie Deutschland, Israel und Großbritannien.
Trotz einer anfangs lahmenden und chaotischen Coronastrategie konnte die Regierung Johnson eine dynamische Impfkampagne auf die Beine stellen, womit sie auch das in zähen Brexit-Verhandlungen vorgebrachte Argument von der „Schutzfunktion“ der EU widerlegt sah. In London hat man bereits im Mai 2020 eine „Vaccine Taskforce“ gegründet, um Forschung, Produktion und Verimpfung zu beschleunigen.4
Am 3. März 2021 lag die Impfquote im europäischen Vergleich in Großbritannien bei 31,8 Prozent, gefolgt von Serbien (22,6 Prozent) und Malta (19 Prozent). In Spanien erreichte sie nur 8,7 Prozent, in Deutschland 8,1, in Italien 7,8 und in Frankreich sogar nur 7,1 Prozent. Frankreich hinkt im internationalen Vergleich auch bei den Impfzentren hinterher, die erst im Januar aufgebaut wurden, als das medizinische Personal bereits vollkommen überlastet war. Gegen alle Logik hält die Pariser Regierung außerdem an ihren Kürzungsplänen fest und streicht nach wie vor Krankenhausbetten.
Nachdem der Pharmakonzern Sanofi im Wettlauf um den nationalen Impfstoff gescheitert war, begann die Aufbereitung und Abfüllung ausländischer Impfstoffe durch französische Firmen wie Sanofi, Delpharm oder Recipharm erst mit Verspätung im Februar.
Bei all diesen Schwierigkeiten ist wenig verwunderlich, dass die Bevölkerung in den Entwicklungsländern wieder einmal das Nachsehen hat. Die Pharmafirmen klammern sich an ihre Patente, die internationalen Plattformen C-TAP und Covax funktionieren nicht beziehungsweise kommen schleppender voran als geplant: Laut Oxfam hatten sich die reichen Nationen, die zusammen nur 14 Prozent der Weltbevölkerung ausmachen, bereits im Dezember 2020 bis zu 53 Prozent der Dosen der erfolgversprechendsten Covid-19-Impfstoffe gesichert.
Selbst innerhalb der Europäischen Union wurden die ersten Lieferungen ungleich verteilt: Italien erhielt 9750, Frankreich 19 500 und Deutschland 151 125 Dosen.5 Obendrein führt die Bundesrepublik, die sogar im gemeinsamen Beschaffungsverbund der Kommission sitzt, separate Verhandlungen, um sich zusätzliche Dosen zu sichern.6
Würde man das Prinzip einer „Gleichwertigkeit des Lebens“ tatsächlich ernst nehmen – und zwar sowohl im Verhältnis zwischen dem Globalen Norden und dem Globalen Süden als auch innerhalb der Länder des Nordens und innerhalb jedes Landes –, dann müsste man die Regeln des Pharmamarkts grundlegend ändern. Die aktuelle Krise zeigt exemplarisch, zu welchem Wahnwitz das herrschende Wirtschaftsmodell im Gesundheitssektor führt. Im Zuge der bio- und gentechnologischen Wende delegieren immer mehr große Pharmakonzerne ihre Forschung und Entwicklung und die damit verbundenen Risiken an Start-ups wie Biontech, Moderna oder Valneva, die häufig mit Universitäten assoziiert sind und mit öffentlichen Geldern gefördert werden.7
Trotz der wachsenden Verflechtung von Grundlagenforschung, öffentlicher Finanzierung und Privatsektor werden die Rechte auf geistiges Eigentum immer weiter gestärkt. Schließlich sorgt die öffentliche Hand über ihre Gesundheitssysteme für einen profitablen Pharmamarkt, wo es wie auf einer Auktion zugeht: Die multinationalen Konzerne sorgen für Konkurrenz zwischen den Ländern, um die erwünschten Preise zu erzielen, doch gleichzeitig gewähren sie bei Großbestellungen unter der Hand erhebliche Preisnachlässe.
Mit Blick auf die Ausbeutung öffentlicher Ressourcen und den Mangel an Impfstoffen fordern zahlreiche Beschäftigte im Gesundheitswesen8 , engagierte NGOs und einige Länder, sogenannte Zwangslizenzen auf Covid-19-Impfstoffe zu erteilen. Die Idee, den Patentschutz in Notstandslagen im Interesse der Allgemeinheit auszusetzen, kam Ende des 18. Jahrhunderts in den Vereinigten Staaten auf und wurde 1925 in die „Pariser Verbandsübereinkunft zum Schutz des gewerblichen Eigentums“ aufgenommen.9
Auch die Doha-Agenda der Welthandelsorganisation (WTO) von 2001 sah „grenzüberschreitende Zwangslizenzen“ vor, nachdem die am stärksten von der Aids-Epidemie betroffenen Länder, allen voran Südafrika, dafür geworben hatten.
Es dauerte allerdings noch lange, bis das WTO-Abkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (Trips) von 1994 entsprechend revidiert wurde. Erst am 23. Januar 2017 trat eine Bestimmung des Zusatzartikels 31 in Kraft, der eine Ausnahme von der eigentlich 30-jährigen Schutzfrist zulässt. Demnach kann ärmeren WTO-Mitgliedern, die über keine eigene relevante Pharmaindustrie verfügen, in „nationalen Notstandslagen oder anderen Umständen von extremer Dringlichkeit oder im Fall der öffentlichen Nutzung zu nichtkommerziellen Zwecken“ ein verbesserter Zugang zu generischen Medikamenten gewährt werden. Und zwar „ohne Genehmigung des Rechteinhabers“.10
Frankreich kann hier übrigens eine Pionierrolle beanspruchen: Nach einer bahnbrechenden Verordnung vom 8. Februar 1959 darf der Staat geltende Patentrechte für den Fall suspendieren, dass Medikamente, die für die allgemeine Gesundheitsversorgung unabdingbar sind, quantitativ oder qualitativ unzureichend oder abnorm teuer sind. Es geht, mit anderen Worten, um die Abwägung zwischen den durch das Patentrecht geschützten exklusiven Rechten und dem höheren Interesse der öffentlichen Gesundheit. Genau das ist heute der Fall. Man könnte sich also auf eine „Notstandslage“ berufen, wie es Südafrika, Bolivien, Kenia, Eswatini (das frühere Swasiland), die Mongolei, Mosambik, Pakistan und Venezuela bereits tun.
Eine andere Impfstrategie ist möglich
Allerdings sind noch einige juristische Hindernisse zu überwinden. Man müsste etwa den Begriff „Dringlichkeit“ näher definieren, über den im Trips-Rat bislang keine Einigkeit erzielt wurde.11 Zudem dürften verschiedene Unternehmen betroffen sein, denn die Zwangslizenzen umfassen mehrere, aufeinander aufbauende Patente, die etwa technologische Verfahren, den Zugang zu klinischen Daten und die für die Herstellung der Impfseren notwendigen Inhaltsstoffe schützen. Dieser Kampf könnte lange dauern.
Nicht zu unterschätzen ist auch ein logistisches Hindernis. Die Industrie muss ja erst einmal in der Lage sein, Millionen Dosen zu produzieren. In Frankreich zum Beispiel macht der Kampf gegen die Pandemie wieder einmal schmerzlich bewusst, wie sehr die Deindustrialisierung des Landes die vom Präsidenten angestrebte Gesundheitssouveränität erschwert. Dabei hätte man aus dem Maskendebakel – man brauchte zwei Monate, um im Frühjahr 2020 die Produktion wieder in Gang zu setzen – die Lehre ziehen können, dass die nächste Etappe besser vorbereitet werden muss. Da die Herstellung von RNA-Impfstoffen, die im Augenblick die höchste Wirksamkeit besitzen, sehr komplex ist, wäre eine weitsichtige Planung nötig gewesen.
Ein weiteres und besonders gravierendes Hindernis ist geopolitischer Art. Wer Zwangslizenzen ins Spiel bringt, riskiert ein Kräftemessen mit anderen souveränen Mächten. Das gilt vor allem für die USA, wo die beiden Pharmafirmen ansässig sind, die derzeit die wirksamsten Impfstoffe herstellen. Hätten Frankreich, die EU und andere Staaten den Mut, gegen Washington aufzubegehren? Paris hat es jedenfalls noch nie gewagt. Als der US-Konzern Gilead Sciences 2014 bei seinem sehr effizienten Hepatitis-C-Medikament Sovaldi 41 000 Euro für die 12-Wochen-Therapie verlangte, akzeptierte die französische Regierung den hohen Preis. Und reduzierte die Zahl der anspruchsberechtigten Patienten, statt eine Zwangslizenz zu verhängen und Vergeltungsmaßnahmen der USA zu riskieren.12
Die US-Regierung kennt solche Skrupel nicht. Als Terroristen nach dem 11. September 2001 mit Biokampfstoffen wie Anthrax drohten, zögerten sie nicht, Zwangslizenzen ins Spiel zu bringen, um das von Bayer produzierte Antibiotikum Ciprofloxacin gegen Milzbrand selbst herstellen zu können. Der Pharmakonzern ging schließlich auf die Forderungen ein und senkte seine Preise. Dieselben USA veröffentlichen alljährlich den „Special 301 Report“ über Länder, die geistige Eigentumsrechte missachten. Auf dieser Liste tauchte etwa Indien auf, das Generika von noch lizenzpflichtigen Medikamenten herstellt, oder auch China und eine Zeit lang sogar Kanada.
Angesichts der Coronakrise scheint eine gesamteuropäische Lösung die angemessenste zu sein. Dennoch zeigt sich auch hier wieder, dass die EU in geo- wie industriepolitischer Hinsicht nicht vorhanden ist. Das britische Beispiel mag sogar nahelegen, dass eine EU-Mitgliedschaft von Nachteil sein kann.
Ein Land wie Frankreich könnte durchaus Zwangslizenzen einfordern – aber dazu müsste es mit dem Freihandelsdogma brechen, also unabhängig werden. Dann könnte es mit einem „öffentlichen Pool“ für Medizinprodukte seine Pharmaindustrie neu organisieren. Das heißt, massiv in Forschung und Entwicklung investieren wie auch materielle und personelle Kapazitäten aufbauen, um für kommende Pandemien gerüstet zu sein.
Doch das ist reine Zukunftsmusik. Im Augenblick würde es schon reichen, die zahlreichen internationalen Bürgerinitiativen zu unterstützen, die Impfstoffe zu globale Gemeingütern erklären wollen. Zudem müsste man mit anderen Großmächten wie China, Russland und Indien verhandeln, um die Übermacht der US-Pharmakonzerne einzudämmen. Auch auf diplomatischer Ebene müsste Frankreich Druck ausüben, um sich „freiwillige Lizenzen“ zu verschaffen. Man müsste mit anderen Worten erreichen, dass das Recht auf geistiges Eigentum für die russischen und chinesischen Impfstoffe vorübergehend ausgesetzt wird – und zwar mit Zustimmung der Entwickler.
Und natürlich wäre es auch nicht verkehrt, die öffentliche Finanzierung und Risikoabsicherung von Investitionen („De-Risking“) im Pharmasektor an die Verpflichtung zu koppeln, Medikamente am Ende zu niedrigeren Preisen oder gar zum Selbstkostenpreis abzugeben. Dabei wäre alles notwendige Wissen – Patente und Verfahren – Unternehmen aus armen Ländern oder Schwellenländern zugänglich zu machen, sofern sie in der Lage sind, eine Produktion vor Ort aufzubauen und Entwicklungsländer oder „globale Ankäufer“, die für die allerärmsten Länder sorgen, zu niedrigen Preisen zu beliefern.
Auf diese Weise wäre das traurige Schauspiel zu beenden, das wir heute erleben – als logisches Resultat der „Wirtschaft des organisierten Freihandels“. Wobei die „Freiheit“ der Pharmaindustrie einzig auf der unbegrenzten Macht beruht, die ihr von staatlicher Seite zugestanden wird.13
2 Tweet von Eva de Bleeker vom 17. Dezember 2020, am nächsten Tag gelöscht.
5 Zahlen nach: Le Monde, 6. Februar 2021.
10 „Agreement on Trade-Related Intellectual Property Rights“ (Trips), WTO: www.wto.org.
12 Olivier Maguet, „La Santé hors de prix: l’affaire du Sovaldi“, Paris (Raisons d’agir) 2020.
Aus dem Französischen von Sabine Jainski
Frédéric Pierru ist Soziologe am Nationalen Forschungszentrum CNRS und Herausgeber (mit André Grimaldi) von „Santé: urgence“, Paris (Odile Jacob) 2020. Frédérick Stambach arbeitet als Allgemeinmediziner auf dem Land in Ambazac. Julien Vernaudon ist Oberarzt an der Universitätsklinik von Lyon.