Big Pharma in Kampala
Wie Multis aus aller Welt den Aufbau einer selbstständigen Industrie für Medikamente in Afrika verhindern
von Séverine Charon und Laurence Soustras
Die WHO gibt Fake-Alarm. Am 9. April 2020 warnte die Weltgesundheitsorganisation vor gefälschten Chloroquin-Präparaten wie Nirupquine oder Samquine, die in unterschiedlichen Verpackungen in mehreren westafrikanischen Ländern aufgetaucht sind.1 Seit Ausbruch der Coronapandemie hat der Handel mit chloroquinbasierten Malariamitteln, die angeblich gegen das Coronavirus helfen sollen, explosionsartig zugenommen. Die Wirksamkeit des vermeintlichen Wundermittels gegen Covid-19 wurde allerdings bislang durch keine einzige wissenschaftliche Studie belegt.
Bei mehreren Kisten, die im späten Frühjahr beschlagnahmt werden konnten, ließen die Beipackzettel vermuten, dass sie aus Asien stammen oder auch aus afrikanischen Geheimlaboren; gesichert ist dies allerdings nicht.2 Für den Markt zugelassen war jedenfalls kein einziges der konfiszierten Medikamente. Das Thema bereitet der WHO vor allem auch deswegen Sorge, weil jedes Jahr über 100 000 afrikanische Kinder nach der Einnahme gepanschter Substanzen sterben.
Afrika ist mit 30 Millionen Quadratkilometern dreimal so groß wie Europa. Entsprechend schwierig gestaltet sich der Transport zu den Endverbrauchern. Pillen, Tabletten und Arzneisäfte haben etliche Häfen und Flughäfen passiert und tausende von Kilometern zurückgelegt, bis sie bei den Patienten ankommen. Zudem kommen in Afrika auf 10 000 Einwohner nur 0,9 Apothekerinnen, Apothekergehilfen und anderes Hilfspersonal; der weltweite Durchschnitt liegt bei 4,3. Bei den Ärztinnen sieht es nicht viel besser aus: Da sind es 2,6 auf 10 000 Einwohner, während der globale Durchschnitt 14,1 beträgt.
Kein Kontinent ist medizinisch so schlecht versorgt wie Afrika.3 Da überrascht es nicht, dass die Anzahl „wilder“ Apotheken, die alle möglichen Produkte in einfachen Schachteln verkaufen, immer mehr zunimmt, vor allem in Westafrika. Und weil es an verschreibenden Ärzten mangelt, greifen viele zur Selbstmedikation und kurbeln dadurch den Schwarzhandel an.
Schmerzmittel, Malariamedikamente, Antibiotika, Antipilzmittel: Sämtliche Substanzen sind davon betroffen. Im Herbst 2019 beschlagnahmten die ugandischen Behörden Kisten mit der Aufschrift „Spenden der ugandischen Regierung. Nicht für den Verkauf bestimmt“. Darin fand man Medikamente, die der staatliche Zentraleinkauf zu Großhandelspreisen eingekauft hatte und die dann abgezweigt und von privaten Händlern teurer weiterverkauft wurden. Auch Arzneimittelfälschungen – in der Regel Importe aus Asien – sind im Umlauf. Für die Schmuggler ist es ein Leichtes, die illegalen Substanzen über instabile Länder wie Nigeria und Kamerun zu schleusen, wo Boko Haram ihr Unwesen treibt.
Im Januar 2020 haben die Präsidenten von Togo, Uganda, Niger, Senegal, Ghana, Gambia und der Republik Kongo bei ihrem Treffen in Lomé (Togo) beschlossen, gemeinsam gegen den Schwarzhandel vorzugehen. Es fragt sich nur, ob diesem Abkommen auch Taten folgen werden. Die Arzneimittelhersteller kümmern sich selbst schon länger darum, Betrugsfälle aufzudecken und die staatlichen Bediensteten aufzuklären und fortzubilden.
So richtete Sanofi 2008 in Tours ein Zentrallabor für die Analyse von Fälschungen ein, das Arzneimittel aus der ganzen Welt untersucht. Und Pfizer, dessen Viagra-Pillen häufig imitiert werden, hat die Zollbehörden gebrieft. „Wir haben eine Art Leitfaden entwickelt, mit dem an der Verpackung oder den Packhilfsmitteln per Sichtprüfung erkannt werden kann, ob in der legalen Fracht gefälschte Arzneimittel versteckt wurden“, erklärt Joseph Kpoumie, leitender Angestellter beim kamerunischen Zoll.
Allerdings werde „auf den Schwarzmärkten hauptsächlich mit echten Medikamenten gehandelt“, berichtet die Anthropologin Carine Baxerres, die in dem Forschungsprojekt „Globalmed“ zur Telemedizin arbeitet. Beim französischen Pharmaunternehmen Upsa, dessen Schmerzmittel Efferalgan jeder illegale Händler im Angebot hat, kann man das nur bestätigen: „In der Regel handelt es sich um echte Arzneimittel, die sozusagen vom Lastwagen gefallen sind“, erklärt Upsa-Chef François Duplaix. Während Efferalgan nie im großen Stil nachgebaut wurde, tauchte in Kamerun gefälschtes Tramadol auf, das die deutsche Firma Grünenthal Ende der 1970er Jahre entwickelt hatte. Das starke Schmerzmittel trägt mit dazu bei, dass sich die Opioidsucht in Zentralafrika gerade zu einer Krise auswächst.
Im Zuge der Coronapandemie hat der illegale Handel in Afrika stark zugenommen – ein klares Zeichen, dass vor Ort zu wenig Arzneimittel produziert werden. „Indiens vorübergehender Exportstopp für Hydroxychloroquin und die weltweit gestiegene Nachfrage nach Chloroquin haben offenbart, wie abhängig die westafrikanischen Länder von externen Akteuren sind, das liefert einen Anreiz, dieses Medikament in der Region zu produzieren“, erklärte der Forscher Antonin Tisseron im Juli 2020.4
Wenn man sämtliche Krankheitsbilder auf der Welt addiert, leben 25 Prozent der Patienten in Afrika.5 Vor allem nichtübertragbare Krankheiten (Non-Communicable Diseases, NCDs) wie Krebs, Diabetes und Herz-Kreislauf-Erkrankungen nehmen auch auf dem afrikanischen Kontinent immer mehr zu.6 Zwischen 70 und 90 Prozent der Medikamente müssen eingeführt werden. In etlichen Ländern fließen bis zu 80 Prozent des Gesundheitsbudgets in Arzneimittelimporte. Nur Südafrika und Marokko können mit ihrer eigenen Pharmaindustrie 70 bis 80 Prozent des einheimischen Bedarfs decken.7
375 Hersteller, die zum Großteil in den Maghrebstaaten und in Ägypten angesiedelt sind, teilen sich den afrikanischen Markt.8 Südlich der Sahara sind dies vor allem Unternehmen, die sowohl mit ausländischen Lizenzen preiswerte Generika herstellen, die die gleichen Wirkstoffe enthalten wie das teurere Original, als auch Importware für den einheimischen Markt umkonfektionieren.
Den Löwenanteil des afrikanischen Markts haben sich längst asiatische Unternehmen gesichert – mit „einer ganzen Schar indischer, chinesischer oder pakistanischer Generikahersteller, die außerhalb Afrikas kaum jemand kennt“, berichtete in Abidjan schon vor Jahren Jean-Marc Bouchez, Präsident des Verbands der Pharmaunternehmen im französischen Subsahara-Afrika (Lipa).9 Es ist ein offenes Geheimnis, dass diese Hersteller die WHO-Standards nicht immer einhalten und sich mit dubiosen Praktiken die laschen Vorschriften zunutze machen.
Die Situation stellt sich in den frankofonen Ländern indes anders dar als in den englischsprachigen. Als am 12. Januar 1994 der CFA-Franc um 50 Prozent einbrach, traf das den Gesundheitssektor in den neun Ländern dieser Währungszone mit voller Wucht. Von Äquatorialguinea bis Senegal wurden die Medikamente damals zu 90 Prozent aus Starkwährungsländern eingeführt. Millionen Menschen ohne Krankenversicherung standen vor dem Abgrund. „Die Großhändler haben damals die Apotheken nicht mehr beliefert, weil sie abgewartet haben, bis der Staat höhere Preise genehmigt“, erinnert sich der Präsident des kamerunischen Apothekerverbands Prosper Hiag.
„Nach dreiwöchigen Verhandlungen konnten sie schließlich eine Preiserhöhung von 64 Prozent durchsetzen. Das war eine Tragödie. Stellen Sie sich vor, Sie kommen in die Apotheke und erfahren, dass ein Medikament, für das Sie gestern noch 100 Francs bezahlt haben, auf einmal fast 200 Franc kostet. Da fing man an, sich nach weniger kostspieligen Lösungen umzusehen, und besann sich vor allem auf die Generika.“ In Westafrika wurden Generika seinerzeit aus Europa und insbesondere aus Belgien importiert. „Die Belgier hatten die Produktion allerdings bereits nach Indien ausgelagert. Nach und nach begannen die indischen Hersteller sich für die frankofonen afrikanischen Länder zu interessieren und bewarben sich hier auf Ausschreibungen“, berichtet Hiag.
Die anglofonen Länder sind augenscheinlich besser aufgestellt: Nigeria, Kenia und Südafrika können mit Dutzenden Produktionsstätten ihre Inlandsmärkte versorgen und mitunter sogar in andere afrikanische Länder exportieren. In der pharmazeutischen Massenproduktion sind die ostafrikanischen Staaten und das südliche Afrika regelrechte Pioniere, die auf die Arbeit der britischen Hersteller aufbauen können, die in den 1930er und 1940er Jahren von der britischen Kolonialmacht hier und in Simbabwe angesiedelt wurden.
Seit den 1990er Jahren bis etwa 2000 brachte vor allem der Kampf gegen die Aidspandemie die einheimische Pharmaindustrie voran. Südafrika wollte damals Parallelimporte aus Ländern mit niedrigeren Preisen zulassen und den Einsatz von Generika ausweiten. Die Lizenzinhaber für die antiretroviralen HIV-Medikamente, der US-Konzern Bristol-Myers Squibb, der britische Hersteller GlaxoSmithKline und der deutsche Boehringer Ingelheim, reichten daraufhin beim WTO-Streitbeilegungsgremium in Pretoria mit Unterstützung von rund 30 Pharmakonzernen eine Klage wegen Verletzung geistiger Eigentumsrechte ein.
Doch durch den Druck von Patientenorganisationen und die Entscheidung des indischen Unternehmens Cipla vom September 2000, antiretrovirale Medikamente zu niedrigen Preisen auf den Markt zu bringen, konnte der Widerstand von Big Pharma gebrochen werden. Die Konzerne ließen ihre Klage fallen und stellten sich den Generikaherstellern nicht mehr in den Weg. Und die WTO befreite die am wenigsten entwickelten Länder Afrikas10 bis 2033 von der Pflicht zur Einhaltung der Lizenzbestimmungen.
Für die anderen afrikanischen Länder sind im Trips-Abkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) bereits seit 1994 verschiedene Ausnahmeregelungen vorgesehen: die sogenannten Trips-Flexibilitäten. Auf dieser Rechtsgrundlage bekam der südafrikanische Generika-Hersteller Aspen 2003 die Erlaubnis, Generikaversionen antiretroviraler Arzneimittel zu produzieren.
„Diese Therapien kosten höchstens 100 Dollar pro Jahr“, sagt Nevin Bradford, Chef von Cipla Quality Chemical Industries in Kampala (Uganda). „Das ist ein gewaltiger Fortschritt gegenüber früher, als jeder Patient 16 000 Dollar für die Behandlung bezahlen musste.“ Die Regierung in Kampala bot dem indischen Hersteller Cipla an, ein Werk in Uganda zu errichten und die antiretroviralen Medikamente in einem Joint Venture mit der ugandischen Quality Chemicals Limited herzustellen. Inzwischen versorgt das Unternehmen 700 000 der insgesamt 1,2 Millionen ugandischen HIV-Patienten.
Bei der Entwicklung der afrikanischen Pharmaindustrie spielen Partnerschaften mit indischen Unternehmen überhaupt eine wichtige Rolle: Sun Pharma-Ranbaxy in Nigeria, Cadila in Äthiopien, Cipla in Uganda. Und Strides Pharma Science Limited, das früher seine in Bangalore hergestellten Generika nach Afrika exportiert hat, gründete in Kooperation mit afrikanischen Unternehmern Vertriebs- und Verpackungszentren in Botswana und Namibia. 2017 verkaufte Strides seine Anteile an das ebenfalls indische Unternehmen Africure, das ein Jahr später in Kamerun seine erste afrikanische Generika-Produktionsstätte einweihte. Bald folgte ein zweites Werk in Côte d’Ivoire; weitere sind in Burkina Faso, Äthiopien und Simbabwe geplant.
Rein afrikanische Unternehmen sind jedoch nach wie vor die Ausnahme. Das ivorische Pharmivoire Nouvelle ist der einzige Hersteller von Injektionslösungen im frankofonen Westafrika; ein Brand im Juli 2018 stoppte seine Expansion. 2003 gründete die Pharmazeutin Gisèle Etamé in Kamerun das Labor Genemark, das Generika, Arzneisäfte und Tabletten produziert. Diese neuen Pharmaproduzenten sind besser ausgestattet, haben ihr WHO-Zertifikat entweder schon bekommen oder beantragt und spielen eine zunehmend wichtige Rolle für den Aufbau regionaler Märkte.
Doch weil die Wirkstoffe und Feinchemikalien immer noch aus Indien und China eingeführt werden müssen, können die einheimischen Erzeugnisse wegen der damit verbundenen Anschaffungskosten kaum mit den fertigen Produkten aus dem Ausland konkurrieren.11 Die neuen Generikahersteller werden vor allem durch die Massenbestellungen von ausländischen Hilfsorganisationen, die in den 2000er Jahren auf den Plan traten, am Leben erhalten: Allen voran die Impfallianz Gavi, die von der Bill & Melinda Gates Foundation damals ein Startkapital von 750 Millionen US-Dollar bekam, oder der vom früheren UN-Generalsekretär Kofi Annan gegründete Globale Fonds zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria.
Diese Organisationen pochen natürlich auf die Einhaltung der WHO-Normen. Doch aus Kostengründen schaffen es nur einige wenige Betriebe in Subsahara-Afrika, die Vorgaben einzuhalten. „Sowohl das Werk selbst als auch die Produkte müssen von der WHO zertifiziert werden“, betont Bradford. „Viele afrikanische Hersteller in Afrika produzieren jedoch nur ein oder zwei Erzeugnisse. Das reicht nicht, um die nötigen Investitionen zu stemmen.“
Neuerdings streben die großen Hersteller von Originalpräparaten sogar Kooperationen mit den Generika-Produzenten an. „Die multinationalen Unternehmen haben erkannt, dass es keinen Sinn hat, in Ländern mit ohnehin geringem Gewinnpotenzial den Schutz ihrer Patente durchzusetzen. Schließlich macht Afrika nur einen kleinen Teil des Weltmarkts aus“, erklärt Denis Broun, der den CEO von Cipla berät. „Hinzu kommt, dass sie dort zu einer Niedrigpreispolitik gezwungen sind. Da ist es sinnvoller, sich um eine friedliche Koexistenz mit den Generikaherstellern zu bemühen, zumal auf diesen Märkten kaum Innovationen stattfinden – anders als in den westlichen Ländern, wo die Gewinne erwirtschaftet werden.“ Um der Bevölkerung einen besseren Zugang zur Gesundheitsversorgung zu verschaffen, kooperieren die Multis außerdem über ihre Unternehmensstiftungen mit lokalen Verbänden.
Das heißt allerdings nicht, dass die Multis den afrikanischen Markt abgeschrieben haben. Vielmehr suchen sie sich mit dem Absatz von Produkten schadlos zu halten, die bislang nur sie in großen Mengen herstellen können. Das gilt für die französische Servier, die mit ihrer Tochterfirma Biogaran in Westafrika präsent ist, wie für das Schweizer Unternehmen Novartis (über sein Tochterunternehmen Sandoz) und den US-Konzern Pfizer, der kürzlich mit einem Teil seiner patentfreien Sparte gemeinsam mit dem Konzern Mylan das neue globale Pharmaunternehmen Viartis gegründet hat. Unterdessen wartet der chinesische Branchenriese Fosun Pharma noch auf das WHO-Zertifikat für seine zukünftige 75-Millionen-Dollar-Generikafabrik in Côte d’Ivoire.
Nach wie vor entscheidend ist aber, dass die Patente für Arzneimittel gegen nichtübertragbare Krankheiten den Multis gehören, für die sie nur häppchenweise Lizenzen an die Generikahersteller vergeben. Mithilfe von Experten und dank ihrer großen Ressourcen können Multis die Entwicklung über die Vorschriften zum geistigen Eigentum permanent im Blick behalten. Sie würden den Aufbau einer selbständigen afrikanischen Pharmaindustrie gern verlangsamen, indem sie mittels restriktiver Geschäftsklauseln das kostenlose Lizenzsystem unterwandern, das die Herstellung von Generika für patentgeschützte Medikamente ermöglicht. In diesem Sinne vergab etwa der US-Pharmariese Gilead eine zeitlich begrenzte Lizenz an elf indische Generikahersteller, die sein Hepatitis-C-Medikament nur zwischen 2014 und 2015 in rund einhundert Staaten vertreiben durften.
Steuervergünstigungen für ihre einheimischen Hersteller gewähren nur Südafrika und Nigeria. In Kenia fordern Patientenorganisationen von ihrer Regierung das Gleiche und eine zusätzliche Besteuerung von Arzneimittelimporten. Derzeit produziert das Land nur 28 Prozent des eigenen Bedarfs. Allan Maleche vom kenianischen Verein Kelin, der sich für die Rechte von HIV- und Tuberkulose-Patienten einsetzt, ist nicht sonderlich optimistisch, was den Aufbau einer einheimischen Industrie in Afrika betrifft und macht dafür sowohl die intransparenten Regierungen als auch den ungebrochenen Einfluss der ausländischen Multis verantwortlich.
Während in Afrika für bestimmte Infektionskrankheiten wie Aids inzwischen erschwingliche Medikamente hergestellt werden,12 mangelt es an Ressourcen für die Bekämpfung von nichtübertragbaren Krankheiten. Die ausländischen Pharmaunternehmen haben nicht vor, sich dieses Geschäft entgehen zu lassen. In Kampala steckt das indische Unternehmen Cipla mitten in den Bauvorbereitungen für eine Fabrik, in der ausschließlich Krebsmedikamente hergestellt werden sollen.
1 „Alerte produit médical n° 4/2020“, WHO, Genf, 9. April 2020.
3 „Statistiques sanitaires mondiales“, WHO, 2014.
9 „Bonnes pratiques de fabrication des produits pharmaceutiques: grands principes“, WHO, 2014.
11 „Why Kenyan manufacturers are walking a tightrope“, Business Daily, Nairobi, 28. Oktober 2018.
Aus dem Französischen von Andreas Bredenfeld
Séverine Charon und Laurence Soustras sind Journalistinnen.