Lob der Steuer
Wie unser Abgabensystem privaten Reichtum fördert und das Gemeinwesen verarmen lässt von Nicola Liebert
Bei einem Thema haben sich CDU/CSU und FDP im Bundestagswahlkampf besonders weit aus dem Fenster gehängt: Man werde, wenn es für Schwarz-Gelb reiche, die Steuern senken. Die Verhandlungen über die bevorstehende schwarz-gelbe Koalition in Deutschland hatten noch nicht angefangen, da erklärte CDU-Generalsekretär Ronald Pofalla schon, dass an diesem Ziel in jedem Fall festgehalten werde – ungeachtet des wegen der Finanzkrise ausufernden Haushaltsdefizits. Ebenfalls pünktlich zur Wahl forderten führende deutsche Ökonomen eine weitere Erhöhung der Mehrwertsteuer. Das zeitliche Zusammentreffen dieser Meldungen ist kein Zufall, sondern Beleg für einen besorgniserregenden steuerpolitischen Trend.
Steuersenkungen, da kommt Freude auf! Doch die könnte uns bald vergehen, denn weniger Steuern bedeutet weniger Geld für den Staat. Und dieses Geld wird an vielen Stellen schmerzhaft fehlen. Wenn der Staat sein Tafelsilber verscherbeln muss, um überhaupt noch etwas einzunehmen; wenn Nachwuchswissenschaftler mangels Stellen ins Ausland gehen und junge Theatermacher sehen können, wo sie bleiben; wenn man Monate oder gar Jahre auf ein Gerichtsurteil warten muss und die Entwicklungshilfe weit unter den eigenen Selbstverpflichtungen liegt; wenn Kitaplätze weder ausreichend noch kostenlos verfügbar sind und die Universitäten Gebühren verlangen; und wenn die Staatsschulden bald schon die Grenze von 20 000 Euro pro Kopf übersteigen – dann stellt sich die Frage, ob der Staat wirklich nichts Besseres zu tun hat, als die Steuern zu senken und so freiwillig auf Einnahmen zu verzichten.
Aber totalen Verzicht üben will er ja auch gar nicht. Denn wenn die Politiker von Steuersenkungen sprechen, meinen sie damit (ohne es offen zu sagen) durchaus nicht dasselbe wie die Mehrzahl der Wähler. Kürzen wollen sie nämlich in aller Regel die Steuern auf Unternehmensgewinne und Vermögen, die Steuern auf Kapitalerträge und die Spitzensätze bei der Einkommensteuer1 , und zwar mit dem beruhigenden Argument, niedrige Steuern für die Reichen und die Unternehmer würden deren Leistungsbereitschaft fördern, was wiederum gut für die Wirtschaft und damit für uns alle sei. Dass dieses neoliberale Dogma inzwischen widerlegt ist, stört diese Politiker nicht.2 Sie halten daran fest: Die wohlhabendsten Kreise – die gefeierten Leistungsträger – müssen zur Finanzierung des Gemeinwesens immer weniger beisteuern.
Dagegen werden die normalen Arbeitnehmer und Verbraucher vor allem durch die Mehrwertsteuer, aber auch durch Lohnsteuer und Sozialversicherungsabgaben immer stärker belastet. Diese Entlastung des Kapitals und die Belastung von Arbeit und Konsum erklären Finanzpolitiker mit dem lapidaren Hinweis, Kapital sei eben mobil und Arbeit nicht – als handele es sich um ein Naturgesetz, als seien nicht sie selbst es gewesen, die ganz bewusst sämtliche Kontrollen des Kapitalverkehrs abgebaut haben. Die Kapitalbesitzer beziehungsweise Gutverdiener würden durch zu hohe Steuern ins Ausland getrieben, lautet die Begründung für Steuersenkungen. Arbeitnehmer und Verbraucher dagegen haben diese Option nicht. Also wird bei ihnen kassiert, was bei den anderen scheinbar nicht mehr zu holen ist. Steuergerechtigkeit? Können wir uns leider in einer globalisierten Welt nicht leisten. Dieses Argument scheint von bestechender Logik zu sein. Aber es ist zumindest äußerst kurzsichtig, wenn nicht nachgerade falsch.
Steuereinnahmen braucht der Staat. Mit Steuern werden gesellschaftlich (mehr oder weniger) wünschenswerte Aufgaben finanziert. Auch wenn keiner sie gern zahlt, sind sich die meisten der Tatsache bewusst, dass Steuern im Interesse der Gemeinschaft sinnvoll sind. „Steuern sind das, was wir für eine zivilisierte Gesellschaft zahlen“ – dieser Ausspruch des früheren US-Verfassungsrichters Oliver Wendell Holmes steht in Stein gemeißelt über dem Eingang der amerikanischen Steuerbehörde IRS in Washington.
Bei der Finanzierung staatlicher Aufgaben gilt normalerweise das Prinzip der progressiven Besteuerung: Wer zahlungskräftiger ist, soll auch mehr zahlen. Schließlich rührt die Zahlungskraft der Besserverdienenden zumindest teilweise daher, dass sie vom Gemeinwesen profitiert haben, von einer guten Ausbildung, von guten Investitionsbedingungen und nicht zuletzt von einer „zivilisierten Gesellschaft“.
Progressive Besteuerung ist doppelt progressiv
Ein progressives Steuersystem trägt zur Umverteilung zwischen Arm und Reich bei: Der Reiche zahlt vergleichsweise viel, benutzt öffentliche Einrichtungen aber auch nicht mehr als andere. Vielleicht sogar weniger, denn statt mit der U-Bahn fährt er mit dem Auto, und statt des öffentlichen Schwimmbads nutzt er seinen privaten Pool. Der Arme hingegen nimmt öffentliche Einrichtungen und Leistungen in Anspruch, auch wenn er kaum etwas zu ihrer Finanzierung beigetragen hat. Solch eine staatlich organisierte Umverteilung ist doppelt sinnvoll: Sie sichert den sozialen Frieden und belebt die Nachfrage nach notwendigen Gütern.3
In den letzten Jahren lässt sich allerdings beobachten, dass die Steuersysteme in den meisten Ländern regressiver gestaltet werden. Die Spitzenverdiener werden durch niedrigere Spitzensteuersätze entlastet. Und große Konzerne zahlen in Relation zu anderen Steuerzahlern immer weniger. Regressiv – oder sagen wir unsozial – ist insbesondere die bei Politikern so beliebte Mehrwertsteuer. Sie verteuert sämtlichen Konsum. Doch reiche Haushalte geben nur einen kleinen Teil ihres Einkommens für ihren persönlichen Verbrauch aus und legen den Rest auf die hohe Kante, oder sie kaufen mehrwertsteuerfreie Aktien oder Immobilien.4
Geringverdiener hingegen geben fast ihr ganzes Geld für Güter des täglichen Bedarfs aus – und zahlen dafür jedes Mal Mehrwertsteuer. Das heißt nichts anderes, als dass die Reichen einen geringeren Anteil ihres Gesamteinkommens für Verbrauchsteuern verausgaben und damit eine niedrigere Steuerbelastung haben als die Armen. Sozial ausgewogen war es also keineswegs, als die schwarz-rote Koalition 2007 die Mehrwertsteuer um gleich 3 Prozentpunkte auf 19 Prozent anhob.
Die normalen Verbraucher haben eben keine Lobby – im Gegensatz zu anderen Gruppen, namentlich den Topverdienern, den Firmenmanagern und den Wirtschaftsverbänden. Die Staatseinnahmen sind ja in den letzten Jahren nicht ohne Grund weggebrochen: Die Spitzensteuersätze bei der Einkommensteuer wurden im Zuge der Steuerreform 2001 schrittweise von 53 auf 42 Prozent gesenkt. Die Vermögensteuer gibt es schon seit 1995 nicht mehr, die Erbschaft- und die Grundsteuern sind hierzulande so niedrig wie kaum in einem anderen Industrieland. Die Kapitalertragsteuer lässt sich durch Verschiebungen in die Schweiz, nach Liechtenstein oder auf die Kanalinseln leicht umgehen, worüber der Fiskus bis vor nicht allzu langer Zeit noch freundlich hinwegsah. Und dann musste man auch noch feststellen, dass die großen Unternehmen kaum noch Steuern zahlen, jedenfalls nicht in Deutschland. Dazu gleich noch mehr.
Der Staat reagiert auf die Einnahmeausfälle auf zweierlei Weise. Erstens: Er spart – vorzugsweise wiederum bei den Ausgaben für diejenigen, die die geringste Lobby haben, also bei den Sozialprogrammen, bei der Kulturförderung, bei der Bildung. Letzteres ist besonders idiotisch, weil er damit der Wirtschaft, für die er angeblich nur das Beste will, letztendlich schadet. Zweitens: Er greift, wie schon erwähnt, denen in die Tasche, die sich dem nicht entziehen können, also den Verbrauchern und Arbeitnehmern.
Arbeitnehmer werden gleich dreifach zur Kasse gebeten: als Verbraucher mittels der Mehrwertsteuer, als Lohnabhängige mittels der Lohnsteuer und schließlich auch noch bei den Beiträgen für die Sozialversicherung, die Arbeitnehmer in der Bundesrepublik mit höheren Beitragssätzen belasten als in den meisten anderen Industrieländern. Gerade die Sozialversicherung ist bei uns alles andere als sozial. Sie ist vielmehr – ähnlich wie die Mehrwertsteuer – regressiv angelegt. Im Prinzip gilt eine Flatrate, also derselbe Beitragssatz für alle. Aber Selbständige und Gutverdiener können zu für sie meist günstigeren privaten Kranken- und Rentenversicherungen wechseln. Und selbst wenn sie sich weiter in den gesetzlichen Kassen versichern, bleiben alle Einkünfte oberhalb einer bestimmten Einkommensgrenze sozialversicherungsfrei.5 Damit führen Spitzenverdiener einen niedrigeren prozentualen Anteil ihres Einkommens an die Sozialversicherung ab als die Bezieher mittlerer Einkommen: Unser Sozialsystem wird hauptsächlich von den Normalverdienern finanziert.
So verwundert es kaum noch, dass derart privilegierte Mittelschichten vom Sozialstaat zunehmend genervt sind. Und dass sie es mit der Steuermoral auch nicht mehr so genau nehmen oder auf den angeblichen Sozialschmarotzern herumhacken, wie sie es im Fall des berühmten Florida-Rolf getan haben.6 Von der sozial sinnvollen Umverteilungswirkung, die ein gutes Steuer- und Sozialsystems erzielen sollte, bleibt hierzulande bei näherem Hinsehen erschreckend wenig übrig.
In der Tat geht die Schere zwischen Reich und Arm immer weiter auseinander. „Deutschland – ein Steuerparadies für Reiche“ heißt der Titel einer Publikation des Deutschen Gewerkschaftsbunds, in der es heißt: „Nur in wenigen Ländern müssen Topverdiener so wenig abführen wie in Deutschland.“7 Würden in Deutschland Unternehmen und Vermögende so besteuert wie im Schnitt der OECD-Länder, kämen 75 Milliarden Euro pro Jahr mehr in die Staatskasse. Damit wäre fast schon das Loch gestopft, das die Rettungsprogramme im Gefolge der Finanzkrise in den Bundeshaushalt 2010 gerissen haben.
Zu den Armen gehört mittlerweile nämlich auch der Staat selbst. Um die Krisenfolgen einzudämmen, muss er sich hoch verschulden – ohne die geringste Ahnung zu haben, wo die Einnahmen für die Rückzahlung herkommen sollen. Die Staatsquote, also der Anteil der öffentlichen Hand an der gesamten Wirtschaftsleistung des Landes, ist zumindest bis zur aktuellen Finanzkrise, in der der Staat dann doch wieder gefragt war, über Jahre gesunken. Das widerspricht dem Wagner’schen Gesetz, mit dem vor hundert Jahren der Finanzwissenschaftler Adolph Wagner das ständige Wachstum des Staats postuliert hat, weil er davon ausging, dass mit fortschreitender wirtschaftlicher und technologischer Entwicklung immer neue Aufgaben auf den Staat zukommen, in Bereichen wie Kultur, Wissenschaft, Bildung und Wohlfahrt.
Im Zuge der neoliberalen Revolution erklärte man auf einmal das Absenken der Staatsquote zum Allheilmittel, mit dem die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes gestärkt werden soll. Indem der Staat sich blindlings dieser Ideologie verschrieb, hat er sich selbst das Wasser abgegraben – und den Reichen immer bessere Möglichkeiten der Reichtumsmehrung geboten. Öffentliche Armut und private Bereicherung der Kapitalbesitzer erweisen sich als die zwei Seiten derselben Medaille.
Besonders deutlich wird das bei der Konzernbesteuerung. Zug um Zug wurden seit 1990 die Körperschaftsteuersätze gesenkt, von 56 Prozent auf die einbehaltenen und 36 Prozent auf die an die Anteilseigner ausgeschütteten Gewinne auf nur noch einheitliche 15 Prozent, die seit der Steuerreform 2008 gelten. Dabei zahlen die Kapitalgesellschaften in Wirklichkeit noch viel weniger Steuern als die nominalen Sätze vermuten lassen: im Schnitt schätzungsweise für Körperschaft- und Gewerbesteuer zusammen nur 14 Prozent statt der eigentlich fälligen knapp 30 Prozent.8 Die 15,9 Milliarden Euro Einnahmen, die der Staat aus der Körperschaftsteuer erzielt, bewegen sich gerade mal in der Größenordnung der Tabaksteuer.
Es gibt eine ganze Reihe Methoden, wie Unternehmen ihre reale Steuerbelastung reduzieren. Sie können steuerfreie Rückstellungen anlegen oder Verluste aus vergangenen Jahren steuermindernd von späteren Gewinnen abziehen oder sogenannte steuerliche Organschaften bilden. Das sind Zusammenschlüsse zu dem einzigen Zweck, Gewinne und Verluste gegeneinander aufzurechnen, damit fürs Finanzamt möglichst wenig übrig bleibt. Besonders viele Möglichkeiten der „Steuergestaltung“ haben grenzüberschreitend tätige Unternehmen. Sie schieben ihre Einnahmen so zwischen den einzelnen Ländern hin und her, bis die Gewinne ganz zufällig immer da anfallen, wo der Steuersatz am niedrigsten ist. Dafür manipulieren sie zum Beispiel Preise für Lieferungen zwischen den einzelnen Konzerntöchtern, so dass im Niedrigsteuerland scheinbar stets hohe Einnahmen und im Hochsteuerland hohe Kosten anfallen. Oder sie verschulden sich bei konzerneigenen Finanzierungsgesellschaften in Steueroasen und setzen die Zinsen dafür zu Hause von der Steuer ab.
Wirtschaftsförderung durch Steuervermeidung
Das Erschütternde daran: Die meisten dieser Tricks sind vollkommen legal, vom Staat nachgerade gewollt. „Wir nutzen natürlich die legalen Möglichkeiten, um Steuern zu mindern. Dazu sind die Möglichkeiten ja da“, sagte mit entwaffnender Offenheit eine Sprecherin von Ikea in einer Fernsehsendung über die vielen Steuertricks der Möbelkette.9 Der kleine Möbelhändler nebenan, für den die Gewinnverschiebung keine Option ist, wird mit einem viel höheren Steuersatz belastet als der schwedische Handelsriese. Gegen dessen Niedrigpreise kann er allein schon aus steuerlichen Gründen nicht ankonkurrieren.
Die Regierenden halten insgeheim die Steuervermeidung der Unternehmen für ein tolles Instrument der Wirtschaftsförderung. Das zeigt zum Beispiel das im Juni 2009 beschlossene „dritte Konjunkturpaket“. Damit wurden ausgerechnet die wenigen sinnvollen Regeln, die im Zuge der Steuerreform 2008 zur Einschränkung der populärsten Steuertricks eingeführt wurden, zumindest für einige Jahre wieder gelockert, darunter die sogenannte Zinsschranke, die eine Gewinnverschiebung ins Ausland erschweren soll. Dass gerade die von der Finanzkrise stark betroffenen Unternehmen nichts von den Steuergeschenken haben, weil sie ohnehin keine zu versteuernden Gewinne machen, ist den vereinigten Steuersparern aus Politik und Wirtschaftsverbänden vor lauter Begeisterung egal.
Selbst den Schutz von Steuerhinterziehern scheinen einige Politiker für ein geeignetes Instrument der Standortpflege zu halten. Nach Recherchen des Spiegel haben hessische Spitzenbeamte in Absprache mit der schwarz-gelben Regierung von Roland Koch im Jahr 2001 rund 50 mit Bankenverfahren beschäftige Steuerfahnder an die Kette gelegt oder gar mit äußerst fragwürdigen Methoden aus dem Amt gedrängt.10
Im Zeitalter der Globalisierung sehen sich eben alle Staaten in einem weltweiten Standortwettbewerb um potenzielle Investoren, denen man besonders günstige Bedingungen bieten will. Die Folge ist ein klassisches „race to the bottom“, ein Wettlauf um die geringste Besteuerung von Kapitalbesitzern. In der EU sank der durchschnittliche Unternehmensteuersatz zwischen 1998 und 2008 von 36,8 auf 23,2 Prozent.11 Es ist wie bei einem Open-Air-Konzert im Park: Erst steht der eine auf, um besser zu sehen, dann folgen die anderen. Dann stellt sich einer auf die Zehenspitzen und alsbald alle anderen auch. Am Ende sehen alle gleich schlecht wie vorher, aber dazu stehen sie noch höchst unbequem.
Am Beispiel des Schweizer Kantons Zug lässt sich ablesen, wie sich eine Niedrigsteuerstrategie im internationalen Wettbewerb rechnen kann. Obwohl der Zugersee nur einen idyllischen Jachthafen vorweisen kann, in dem Öltanker eher selten anlegen, findet sich hier einer der weltweit größten Umschlagplätze für Erdöl. Laut Handelsregister sind in dem gemütlichen, überschaubaren Örtchen Zug mehrere tausend Firmen ansässig. Ausländische Holdings, die in der Schweiz keine nennenswerte Geschäftstätigkeit betreiben, müssen in Zug lediglich eine Ministeuer von 0,012 Prozent auf das Unternehmenskapital entrichten. Aber dies zieht so viele Firmen an, dass der Kanton trotz des geringen Steuersatzes zu den reichsten Fleckchen der Erde gehört.
Das Beispiel demonstriert, was eine solche Politik der niedrigen Steuern in Wirklichkeit ist: das reinste Schmarotzertum. Denn irgendeine Instanz muss ja die Voraussetzungen dafür schaffen, dass mit Öl und anderen Rohstoffen Gewinne erzielt werden können. Und die dabei entstehenden Schäden müssen beseitigt werden. An diesen Kosten sind diejenigen, die die Gewinne machen, maßgeblich zu beteiligen. Sie sollen also dort Steuern zahlen, wo sie auch die Kosten verursachen – und nicht da, wo man ihnen ein angenehmes Steuerumfeld mit Alpenblick bietet.
Um das zu erreichen und unser Steuersystem gerechter zu gestalten, ist zweierlei nötig: Erstens gilt es, die Steueroasen restlos auszutrocknen, und zweitens, den längst als „normal“ geltenden Steuersenkungswettlauf zu stoppen. Beides ist die Voraussetzung, um das Kapital wieder angemessen zur Kasse zu bitten und alle anderen entlasten zu können. Beides ist machbar.
Die EU hat sogar schon ein Rezept für den Kampf gegen Steueroasen: In ihrer Zinsrichtlinie ist vorgesehen, dass sich die Steuerbehörden der einzelnen Länder zwingend gegenseitig über die Kapitalerträge von Steuerbürgern des jeweils anderen Landes informieren. Solch ein automatischer Informationsaustausch ist ein probates Mittel, um Steuerflüchtlinge aufzuspüren.
Steuern sollen da gezahlt werden, wo produziert wird
Die Richtlinie hat nur zwei Nachteile: Erstens bezieht sie sich bislang nur auf Zinsen und nicht auf andere Einkunftsarten wie Dividenden oder den Kursgewinn beim Verkauf von Wertpapieren, und zweitens haben sich ausgerechnet die Steueroasen wie Luxemburg und die Schweiz ausgeklinkt. Ersteres wird gerade geändert, für die Behebung des zweiten Problems braucht es noch etwas politischen Druck: Wer sich dem automatischen Austausch verweigert, müsste schlicht und ergreifend von den internationalen Kapitalströmen abgehängt werden – zum Beispiel durch Quellensteuern auf alle Überweisungen oder auch durch die unmissverständliche Drohung, Banken mit Niederlassungen in Steueroasen ihre Lizenz zu entziehen.
Den innereuropäischen Steuersenkungswettlauf wiederum könnte die EU theoretisch ganz einfach durch einen einheitlichen Mindeststeuersatz beenden. Das war jedoch gegen die Front der Steuerdumpingländer von Irland bis Estland nie durchzusetzen. Deshalb wird neuerdings die Idee einer einheitlichen Bemessungsgrundlage diskutiert. Hinter diesem technischen Begriff verbirgt sich eine einfache Idee: Es wird da besteuert, wo auch produziert wird. Wenn etwa ein internationaler Konzern die Hälfte seiner Aktivitäten in Deutschland angesiedelt hat (gemessen an Umsätzen, Beschäftigten und investiertem Kapital), soll der deutsche Fiskus auch die Hälfte des Konzerngewinns besteuern können – auch wenn der Konzern in seiner Steuerbilanz behauptet, diese Gewinne allesamt am Zugersee erwirtschaftet zu haben.
Der zentrale Vorteil dieses Systems: Eine Gewinnverschiebung lohnt sich nicht mehr, weil sich das Finanzamt dann nicht mehr darum schert, wo der Konzern seine Gewinne ausweist, sondern nur noch darum, wo er wirklich produziert. Ein weiterer Vorteil ergibt sich für die Unternehmen selbst, vor allem für kleinere Firmen ohne große Finanzabteilungen. Sie brauchen nicht mehr das Steuerrecht aller 27 EU-Staaten zu studieren und bis zu 27 verschiedene Steuerbilanzen anzufertigen. Statt Steuern können sie nun Verwaltungskosten sparen.
Wenn jetzt noch ein Unternehmen Steuern sparen will – sagen wir in Rumänien mit seiner Flat Tax von nur 16 Prozent, dann muss es wirklich mit seiner Produktion dorthin umziehen – mit allen Konsequenzen wie Korruption und mieser Infrastruktur. Das werden sich die meisten gut überlegen. Mit niedrigen Steuersätzen allein wird ein Land unter diesem System kaum noch einen Investor locken können. Vielmehr wird es nun alles daransetzen, den Investoren gute Bedingungen zu bieten – und um diese zu finanzieren, vielleicht sogar etwas höhere Steuern verlangen. Das wäre das Ende des Steuersenkungswettlaufs.
Würden wir den Steueroasen und dem Steuerwettbewerb mit den beschriebenen Methoden den Garaus machen, wäre damit Steuerflucht und Steuervermeidung weitgehend der Boden entzogen. Denn damit entfielen all die Ausreden, warum das Kapital nicht genauso strikt zu besteuern ist wie Arbeit und Verbrauch. Und nichts spräche mehr dagegen, die Vermögensteuern in Deutschland auf das durchschnittliche Niveau der übrigen Industrieländer anzuheben (plus 25 Milliarden Euro im Jahr,12 mehr als die letzte Mehrwertsteuererhöhung gebracht hat), den Reichen und den Konzernen keine weiteren Steuersenkungen zu schenken und auf die Anhebung der Mehrwertsteuer zu verzichten – kurz: das Steuersystem gerechter zu gestalten.
Nicola Liebert ist freie Journalistin und Mitglied im Netzwerk für Steuergerechtigkeit (Tax Justice Network). Von ihr erschien „Wie sich der Staat selbst das Wasser abgräbt – und was dagegen zu tun wäre. Die deutsche Steuerpolitik auf dem Prüfstand“, Berlin (Schriftenreihe kritische Wissenschaften) 2007. © Le Monde diplomatique, Berlin
