Nafta à la Trump
Eine erste Bilanz des Freihandelsvertrags USMCA
von Lori Wallach
Seit dem 30. September liegt ein überarbeiteter Nafta-Vertrag vor, über den drei Regierungen 13 Monate lang verhandelt haben.1 Der neue Text bekam von Donald Trump den Namen USMCA verpasst (United States-Mexico-Canada Agreement). Aber natürlich hat er das alte Nafta-Modell, das vor allem den Interessen der Konzerne dient, keineswegs vollständig ersetzt. Das USMCA enthält jedoch einige Verbesserungen, die linke Freihandelsgegner im Verein mit gewerkschaftlichen und ökologischen Aktivisten bereits seit 25 Jahren gefordert haben. Falls das neue Abkommen 2019 vom US-Kongress ratifiziert wird, könnte es dazu beitragen, Millionen Nordamerikaner vor den negativen Folgen des Nafta-Abkommens zu bewahren.2 Das wäre ein wichtiger Sieg, dessen Wirkung weit über den Subkontinent hinausreichen würde.
Ausgehandelt wurde der neue Text von Donald Trumps US-Administration, der kanadischen Regierung unter Justin Trudeau und der mexikanischen Führung unter Enrique Peña Nieto. Er soll das 1992 unterzeichnete „Freihandelsabkommen“ ablösen, das den internationalen Investoren erweiterte Rechte und Kompetenzen bescherte, die Monopolstellung von Großkonzernen in bestimmten Branchen absicherte sowie den Verbraucher- und Umweltschutz schwächte. Dieses Nafta-Modell war ein Vehikel zur Durchsetzung neoliberaler Ziele, die mit Handelspolitik wenig zu tun haben, dafür aber die Macht der Konzerne stärken und die Prinzipien einer demokratischen Staatsführung untergraben. Damit wurde Nafta – im Namen der „Freiheit“ – zur Mutter ähnlicher „Handels- und Investitionspartnerschaften“ in aller Welt.
Die Tatsache, dass dieses Modell in den USA infrage gestellt wird, dokumentiert den Wandel, der sich in der politischen Landschaft vollzogen hat. Die schärfste Opposition gegen solche neoliberalen Abkommen kam lange Zeit von der Linken, die 1994 im Kampf gegen Nafta und 1999 bei den Aktionen gegen die WTO-Konferenz in Seattle die führende Rolle spielte. Auch im Kongress gab es bei den Demokraten einen Block engagierter Fair-Trade-Anhänger, die immer wieder gegen Nafta-ähnliche Projekte kämpften.
Neuerdings haben in diesem Kampf allerdings die Republikaner die Führung übernommen. Im Präsidentschaftswahlkampf von 2016 köderte Trump viele Wähler, die sich zu Recht über Sozialdumping und den Abbau industrieller Arbeitsplätze aufregten. Trump war schon immer gegen Nafta und auch gegen TPP. Aber seine Kritik kam stets aus der nationalistischen Ecke – im Gegensatz zu Bernie Sanders, dessen linke Kritik an Nafta und TPP ermöglicht hat, dass er sich bei den Primaries in einigen Schlüsselstaaten gegen Hillary Clinton und den Politikapparat der Demokraten durchsetzen konnte.
Die Behauptung Trumps, Nafta sei „der schlechteste Handelsvertrag, den die USA jemals unterzeichnet haben“, basiert dagegen auf der Lüge, das Abkommen sei eine Erfindung der Mexikaner, die damit nur den Arbeitern in den USA schaden wollten.
In Wirklichkeit ist Nafta das geistige Kind des republikanischen US-Präsidenten Ronald Reagan, der 1988 mit dem Freihandelsabkommen zwischen den USA und Kanada den ersten Schritt zum späteren Dreierabkommen vollzogen hat. Der anschließende Beitritt Mexikos wurde unter dem Republikaner George H. W. Bush betrieben, der 1992 das Nafta-Dokument unterzeichnete, das dann sein Nachfolger, der Demokrat Bill Clinton, durch den Kongress brachte.
Anders als Trump behauptet, ist Nafta ein Abkommen „made in USA“, das gegen die Interessen der Arbeiter im Norden wie im Süden gerichtet ist. Und seine These, er habe mit dem USMCA-Konzept ein völlig andersartiges Abkommen entwickelt, ist ähnlich verlogen wie die Argumente, mit denen frühere Präsidenten andere Handelsvereinbarungen verkauft haben. In Wirklichkeit ist der neue Entwurf lediglich eine Art Nafta 2.0. Das heißt, er hält sich an den Rahmen der WTO-Abkommen, an die – ganz unabhängig von Nafta – alle 163 Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation gebunden sind, also auch die USA, Mexiko und Kanada.
Gleichwohl unterscheidet sich das USMCA in einigen zentralen Punkten von früheren Freihandelsabkommen und bietet Anknüpfungspunkte für eine Neugestaltung des gesamten Welthandels. Ein wichtiger Fortschritt liegt darin, dass die Kompetenzen der skandalösen Schiedsgerichte, die im Rahmen des Investor-Staat-Streitbeilegungsverfahrens (Investor-State Dispute Settlement, ISDS) vorgesehen sind, dramatisch beschnitten werden.3
Das USMCA schafft das ISDS-Verfahren zwischen den USA und Kanada ab, was vor allem Kanadier und die Ökologen freuen wird. Denn im Rahmen von ISDS-Verfahren wurden bislang fast alle in Umweltstreitfällen verhängten Entschädigungszahlungen von US-Unternehmen erwirkt, die gegen die kanadischen Umweltgesetze geklagt hatten.4
Was Mexiko betrifft, wird das ISDS durch ein neues Konzept abgelöst. Zuvor musste die Regierung zentrale Grundsätze sicherstellen: die Gleichbehandlung ausländischer und mexikanischer Unternehmen, einen umfassenden Investitionsschutz sowie freien Kapitaltransfer. Diese Garantien wurden ebenso aufgehoben wie „das Recht, zu investieren“. Das ISDS-Verfahren nach Nafta erlaubte es ausländischen Investoren, die nationalen Gerichte zu umgehen, indem sie einen Schiedsspruch beantragten. Nach der neuen Regelung müssen die Investoren und der Staat versuchen, ihre Streitigkeiten mittels inländischer Gerichte und Behörden beizulegen.
Risse in der Freihandelsfestung
Erst wenn dieser Rechtsweg ausgeschöpft worden ist oder 30 Monate ohne Urteilsspruch verstrichen sind, kann der Investor eine Entschädigung beim Schiedsgericht beantragen. Und auch das nur in zwei Fällen: wenn „ein Investitionsobjekt verstaatlicht oder anderweitig direkt enteignet wird“ oder wenn eine Investition durch staatliches Handeln „diskriminiert“ wird.
Zudem werden nur Verluste kompensiert, die die Investoren auch belegen können. Eine Entschädigung für Verluste aus „von Natur aus spekulativen“ Operationen ist unzulässig. Das bedeutet das Ende der bisherigen Praxis, dass Investoren riesige Geldsummen für angeblich „entgangene künftige Gewinne“ einstreichen.
Angesichts dieser Änderungen, die aber erst drei Jahre nach Inkrafttreten des USMCA wirksam werden, polemisieren Stimmen wie der Business Roundtable, das ultraliberale American Enterprise Institute oder die Leitartikler des Wall Street Journal gegen die Aushöhlung des ISDS und das UMSCA insgesamt, das in ihren Augen „schlechter“ ist als Nafta.5
Allerdings enthält das neue Konzept ein Schlupfloch speziell für die neun US-Unternehmen, denen die abgewählte Regierung Peña Nieto im Zuge der Teilprivatisierung des mexikanischen Öl- und Gassektors 13 Konzessionen zugeschlagen hat. Diese Unternehmen behalten ihre ISDS-Rechte, falls Mexiko in Abkommen mit anderen Staaten an dem Streitbeilegungsverfahren festhält.
Trotz solcher Klauseln bedeutet das USMCA mit der Abschaffung des ISDS-Verfahrens einen deutlichen Machtverlust der Investoren gegenüber den Regierungen. Und da Trump ein extrem wirtschaftsfreundlicher Präsident ist – wie seine Steuerpolitik zeigt –, werden seine Nachfolger nur schwer zum ISDS zurückkehren können. Und auch andere Länder, die dieses Korsett loswerden wollen, werden sich durch das Vorbild der USA ermutigt fühlen.
Die entscheidende Frage ist allerdings, ob die endgültige USMCA-Fassung hohe Arbeits- und Umweltstandards setzt und deren Umsetzung garantiert. Das ist zweifelhaft, denn nichts im aktuellen Text hindert die US-Unternehmen daran, weiterhin Jobs ins billige Ausland zu verlagern, mexikanischen Arbeitern Hungerlöhne zu zahlen oder Giftmüll zu exportieren. Gegen das USMCA wird sich breiter Widerstand regen, sollten diese grundlegenden Mängel nicht beseitigt werden.
Was die neuen Arbeitsstandards betrifft, so spricht der Report des Labor Advisory Committee (LAC) der Gewerkschaften von „bescheidenen, aber nicht unerheblichen Verbesserungen“6 ; wobei freilich vage bleibt, wie genau diese umgesetzt werden sollen. Die neuen Bestimmungen beziehen sich unter anderem auf das Streikrecht oder auf Gewalt gegen Gewerkschafter und Wanderarbeiter. Der neue Text korrigiert allerdings nicht den grundlegenden Fehler früherer Abkommen: Statt sich auf konkrete Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) zu stützen, verweist er lediglich auf die ILO-Deklaration über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit.
Im alten Nafta-Abkommen waren die Arbeits- und Umweltbestimmungen in nicht bindenden Zusatzvereinbarungen geregelt. Im USMCA-Entwurf stehen sie dagegen an zentraler Stelle, was ihnen theoretisch hohe Bindungskraft verleiht. Dabei sind die Mechanismen der Durchsetzung zwar notwendig, aber nicht hinreichend. In der Vergangenheit zeigten sich demokratische wie republikanische Regierungen nicht besonders bemüht, die vorhandenen Mechanismen zu nutzen, um auch nur die schlimmsten Verletzungen von Arbeits- oder Umweltstandards zu bekämpfen.
Die Gewerkschaften überlegen derzeit, wie man die Behörden zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen bringen könnte. Dabei haben sie einen unwahrscheinlichen Verbündeten: den US-Handelsbeauftragten Robert Lighthizer. Der konservative Republikaner hatte schon das Nafta-Abkommen und das ISDS-Streitbeilegungsverfahren scharf kritisiert.
Während die Gewerkschaften versuchten, die USMCA-Verhandlungen in ihrem Sinne zu beeinflussen, haben sich die Umweltaktivisten weitgehend ferngehalten. Nachdem Trump sein Desinteresse an Fragen des Klimawandels mit provokanter Offenheit kundgetan hatte, gingen sie davon aus, dass dieser Präsident ihre Forderungen – etwa eine Importsteuer für klimaschädliche Produkte – kaum akzeptieren würde. Und sie hatten recht.
Im USMCA-Text kommt das Wort Klimawandel gar nicht vor, was angesichts der öffentlichen Debatte eine schwerwiegende Unterlassung ist. Der Entwurf enthält – wie schon TPP – für die Vertragsstaaten keinerlei Verpflichtung, nationale Gesetze zu verabschieden oder anzuwenden, die für die Umsetzung von sieben grundlegenden multilateralen Umweltabkommen sorgen. Eine solche Verpflichtung hatten einige Demokraten im Kongress in die letzten vier Handelsabkommen der Ära George W. Bush hineingeschrieben. Im USMCA findet sich dagegen lediglich ein Verweis auf das Artenschutzübereinkommen, der überdies keine wirklichen Verpflichtungen beinhaltet.
Andere zentrale Forderungen von Umweltgruppen sind jedoch berücksichtigt. Zum Beispiel wurden die Nafta-Bestimmungen abgeschafft, wonach die Vertragspartner auch dann, wenn sie eine neue, die Ressourcen schonende Umweltpolitik beschlossen haben, zur Fortsetzung ihrer vertraglich festgelegten Rohstoffexporte verpflichtet waren. Demnach mussten etwa die Ausfuhren von Erdöl, Erdgas, Holz und sogar Süßwasser ungeschmälert weitergehen.
Das USMCA beseitigt auch alte Nafta-Bestimmungen, die Lkws aus allen drei Ländern freie Fahrt in ganz Nordamerika garantieren – ungeachtet allfälliger Umweltschutz- und Sicherheitsvorbehalte. Als die USA in den nuller Jahren den Zugang von Lastern aus Mexiko wegen häufiger Verstöße gegen die US-Vorschriften eingeschränkt hatte, befand ein Nafta-Schiedsgericht, dass Mexiko sich mit Strafzöllen auf US-Exporte im Volumen von 2,4 Milliarden US-Dollar revanchieren durfte.7 Das USMCA bekräftigt dagegen das alte Prinzip, wonach die Partnerstaaten die Kriterien für die Nutzung ihrer Straßennetze selbst bestimmen können.
Vor allem im Bereich Arbeit enthält der USMCA-Entwurf weitgehende – und originelle – Bestimmungen, die Forderungen von progressiver Seite entsprechen. Zum Beispiel wird die Nutzung von Handelsvorteilen erstmals von der Einhaltung eines bestimmten Lohnniveaus abhängig gemacht. So hat etwa ein Auto nur dann Zugang zum gemeinsamen Markt, wenn 45 Prozent der Wertschöpfung von Arbeitern stammen, die mindestens 16 US-Dollar pro Stunde verdienen. Diese Bestimmung zum „Arbeitswertinhalt“ (Labor Value Content, LVC) schafft einen wichtigen Präzedenzfall.
Das Lohnkriterium ist ein Teil der Ursprungsregeln, die im Rahmen des USMCA verbessert wurden. Der neue Text legt einen weiteren Parameter fest, der langjährigen Forderungen der Gewerkschaften entspricht: Von Zöllen befreit sind nur Waren, deren Wertschöpfung zu 75 Prozent in Nordamerika erfolgt ist. Im alten Nafta-Abkommen waren 62,5 Prozent, im TPP-Text lediglich 45 Prozent vorgeschrieben.
Mangels differenzierter Daten bleibt jedoch unklar, ob diese neuen Produktstandards zu höheren Löhnen, zur Rückverlagerung von Betrieben oder zur Entstehung neuer Zulieferketten führen werden. Das Labor Advisory Committe (LAC) geht davon aus, dass diese Maßnahmen die Produktion und Beschäftigung in Nordamerika ankurbeln werden. In jedem Fall erfüllt das USMCA eine langjährige Forderung der Gewerkschaften, die Löhne an Ursprungsregeln zu koppeln, die als Vorbedingung für eine Zollbefreiung gelten.
Erstmals enthält das USMCA auch das Bekenntnis zur Bekämpfung von Währungsmanipulationen, sprich von spekulativen Praktiken, die aus Wechselkursschwankungen Profite erzielen. Allerdings sieht der Text keinerlei praktische Maßnahmen vor, sondern verpflichtet die Staaten lediglich zum Informationsaustausch über Währungsbewegungen.
Abgesehen von diesen und einigen anderen Verbesserungen hat der USMCA-Text viele Bestimmungen des alten Nafta-Abkommens unverändert übernommen. Das gilt auch für zahlreiche üble WTO-Regeln, die zum Teil noch verschlimmert wurden. Vor allem der Verbraucherschutz wurde weiteren Handelserleichterungen untergeordnet. Auf diesem Gebiet hat es die Agrarindustrie geschafft, fast alle ihre Forderungen durchzudrücken. Mit einer Ausnahme: Ein Vorschlag zur Unterbindung von Warnhinweisen auf Junkfood wie Süßgetränken oder fetthaltigen Snacks kam wegen zu starken Widerstands nicht durch.
Einen Rückschritt gegenüber Nafta bedeutet auch die Stärkung der Monopolrechte für die großen Pharmakonzerne. Hier haben sich die US-Interessen in doppelter Weise durchgesetzt. Zum einen wird der Wettbewerb durch Generika unterbunden, zum anderen wird die Laufzeit für Patente auf biologische Medikamente auf zehn Jahre festgesetzt (siehe den unten stehenden Text von Laura Carlsen).
Das bedeutet zum Beispiel, dass sich moderne Krebstherapien für die Patienten erheblich verteuern, vor allem in Mexiko und Kanada. Denn Mexiko hatte für biologische Arzneimittel bislang keinerlei Monopolschutz. Und in Kanada betrug die Frist bislang nur acht Jahre.
Rückschrittlich sind auch die Regeln für den Onlinehandel, die dazu führen könnten, dass gesetzliche Initiativen zum Schutz der Privatsphäre, der persönlichen Daten und der Sicherheit der Bürger verwässert oder verhindert werden. Und in Sachen Urheberrecht müsste Kanada nach dem neuen Abkommen die bisherige urheberrechtliche Schutzfrist um 20 Jahre verlängern.
Fazit: Der USMCA-Text ist eine Mischung aus mutigen Fortschritten und Maßnahmen zur Verteidigung des Status quo. Der Entwurf wird 2019 in den Kongress gehen und wahrscheinlich Veränderungen erfahren. Sollten die Demokraten bei den anstehenden Wahlen eine Mehrheit im US-Repräsentantenhaus erringen, könnten sie Bedingungen für ihre Unterstützung des Gesamtpakets stellen und versuchen, die größten Mängel zu korrigieren. Aber sie sollten auch die positiven Punkte des vorliegenden Entwurfs anerkennen.
Es wäre also ein großer Fehler, mögliche Fortschritte in den weiteren Verhandlungen über den UMSCA-Entwurf nur deshalb abzulehnen, weil sie in die Amtszeit von Präsident Trump fallen. Damit würde man nur den neoliberalen Verteidigern des Status quo in die Karten spielen, die bemüht sind, Trumps Opposition gegen den Freihandel mit seinem isolationistischen Rückzug aus dem Pariser Klimaabkommen in einen Topf zu werfen.
Sollte das endgültige USMCA die Lebensbedingungen der Menschen tatsächlich verbessern – was noch keineswegs ausgemacht ist –, wäre es höchst unverantwortlich, das Abkommen zum Scheitern zu bringen. Denn damit würde auch die Einschätzung bestärkt, dass man den Nationalismus à la Trump nur dadurch bekämpfen könne, dass man das alte Nafta-Abkommen verteidigt.
Das aber würde die jahrzehntelangen Bemühungen der progressiven und gewerkschaftlichen Kräfte gefährden. Das in den 1990er Jahre etablierte Freihandelsmodell war noch nie so angeschlagen wie heute. Jetzt lautet das zentrale Gebot, ihm den Gnadenstoß zu versetzen.
2 Siehe Lori Wallach, „Zwanzig Jahre Freihandel in Amerika“, LMd, Juni 2015.
3 Siehe Benoît Bréville und Martine Bulard, „Profit als höchstes Rechtsgut“, LMd, Juni 2014.
5 „Half a Nafta“, The Wall Street Journal, 27. August 2018.
Aus dem Englischen von Markus Greiß
Lori Wallach ist Rechtsanwältin in den USA und leitet Global Trade Watch.