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Der katalanische Knoten

Mit dem Referendum über die Unabhängigkeit wurde nichts entschieden. Stattdessen ist der alte Konflikt aus den 1930er Jahren wieder aufgebrochen. Wie damals versucht die Madrider Regierung, ein politisches Problem mit juristischen Mitteln zu lösen – und stützt sich dabei auf ein veraltetes Grundgesetz.

von Sébastien Bauer

Von Europa aus betrachtet, erscheinen die Positionen der gegnerischen Parteien in der Auseinandersetzung um Katalonien ziemlich befremdlich und eigentlich konfus. Dennoch verfolgen beide Seite bestimmte Strategien, die man erst dann begreift, wenn man die Lesart „Separatisten gegen Zen­tral­staat“ einmal beiseitelässt. Dieses Schema ist zwar nicht verkehrt – alle beziehen sich ja darauf –, aber es verdeckt ein anderes, grundsätzlicheres Pro­blem: Die spanische Verfassung wurde 1978, drei Jahre nach dem Tod des Diktators Franco, angenommen und seither nicht weiterentwickelt. Den Kontakt zur gesellschaftlichen Realität, die sie doch strukturieren soll, hat sie im Lauf der Zeit verloren.

Wenn es in Katalonien lediglich um Separatismus ginge, wäre völlig unerklärlich, dass der spanische Ministerpräsident mit dem Kampf gegen das Referendum am 1. Oktober erst mal Katalonien in Brand setzt und danach zu Neuwahlen aufruft; und dass der katalanische Regierungschef eine Unabhängigkeit proklamiert, die ohne reale Folgen bleibt und den Unwillen ihrer Anhänger wie ihrer Gegner erregt. Solche Widersprüche finden ihre Erklärung darin, dass Konflikte, die an ganz anderer Stelle entstanden sind, auf dem Territorium der katalanischen Krise ausgetragen werden.

Seit der Einführung der drakonischen Sparpolitik im Jahr 2011 befindet sich Spanien in einem Zustand politischer Instabilität, der immer neue Krisen hervorbringt: die Besetzung öffentlicher Plätze durch die „Indignados“, die seit Mai 2011 aktiv sind; die parlamentarische Krise von 2015 und 2016, als Spanien 315 Tage lang keine Regierung hatte und die Regierungsgeschäfte von einem Kabinett abgewählter Minister weitergeführt wurden; und nun die Unabhängigkeitsbestrebungen in Katalonien.

Defizite der spanischen Verfassung

Das Problem, das allen drei Krisen zugrunde liegt, ist eine Verfassung, die eigentlich als Ausgangspunkt des Übergangs von der Diktatur zur Demokratie, der sogenannten transición gedacht war – und die diesen Prozess nicht gefördert, sondern vereitelt hat.

Diese Verfassung hat in der Tat demokratische Defizite. Das System des aforamiento beispielsweise stellt ein Relikt des Franco-Regimes dar. Dadurch blieb es 17 000 Angeklagten erspart, sich vor niederen Instanzen zu verantworten, stattdessen landeten ihre Fälle gleich bei höheren Gerichten, die dem Einfluss der Exekutive zugänglicher waren. In Spanien genießen alle Abgeordneten, auch die in Regionalparlamenten, Immunität, Richter können nicht entlassen werden. Die Verfassung definiert die politischen Parteien als „Hauptinstrument der politischen Beteiligung“ (Artikel 6) und schreibt ihnen damit eine Rolle zu, die weit über den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung hinausgeht, wie er in den meisten Demokratien verstanden wird.

In anderen Ländern gilt der Wille des Volkes als den Interessen der Einzelnen übergeordnet. In Spanien dagegen hat sich ein organizistisches Konzept durchgesetzt: Die Masse wird in Organisationen erfasst und erst dadurch zum Staatsvolk. So organisierte das Franco-Regime die Gesellschaft um seine Nationale Bewegung und die ­vertikalen, berufsständischen Syndikate.

Nach dem Tod des Diktators öffnete sich Spanien zwar für politischen und gewerkschaftlichen Pluralismus, aber die Funktion der Parteien und Gewerkschaften wurde nicht anders definiert als zuvor. Die Bürger wählen auch keine Abgeordneten, sondern geschlossene Listen einer Partei, deren Kandidaten je nach Anzahl der Wählerstimmen ins Parlament einziehen. Abgeordnete unterhalten keine Büros in ihren Wahlkreisen.

Die spanischen Parteien sind nicht so sehr Zusammenschlüsse von Menschen derselben politischen Überzeugung, sie stellen eher Korporationen dar, die sich gegenüber der öffentlichen Meinung und ihrer eigenen Basis abschotten. Kein Wunder, dass Korrup­tion so weit verbreitet ist. Seit Jahren gibt es ständig neue Enthüllungen über die sogenannte Gürtel-Affäre,1 bei der 43 Millionen Euro öffentlicher Gelder

zugunsten der rechten Partido Popular (PP) veruntreut wurden. Und das ist nur einer der zahllosen Skandale einer systemisch gewordenen Korruption. Schon 2014 forderte die spanische Sektion von Transparency International die Parteien auf, die geschlossenen Listen abzuschaffen und ihre Wahlkampfbudgets spätestens drei Monate nach der Wahl zu veröffentlichen.2 Der Appell blieb folgenlos.

Allerdings ist es wenig verwunderlich, dass die auf der Verfassung von 1978 beruhenden Institutionen und Parteien nicht mehr als einen Kompromiss zwischen Demokratie und Franquismus darstellen. Die Väter der spanischen Verfassung wollten vor allem eine Neuauflage des Bürgerkriegs verhindern. Das neue Grundgesetz wurde deshalb zwischen einem autoritären, nationalkatholischen Führersystem und einer Demokratie angesiedelt und sollte sich mit der Zeit, im Zuge des gesellschaftlichen Fortschritts, weiterentwickeln. Doch anstatt die Verfassung zu verbessern, erklärte man sie für sakrosankt. Seit ihrer Verabschiedung vor fast vierzig Jahren wurde das Versprechen einer Verfassungsreform im Sinne der Transición nicht eingelöst.

Die spanische Gesellschaft hat die Werte und Verhaltensformen, die von der Diktatur geprägt waren, inzwischen natürlich überwunden. Vierzig Jahre nach dem Ende der Zensur diskutiert man völlig offen über Euthanasie, Gleichberechtigung, Sexualität oder Drogen. Im Fernsehen werden die Mächtigen derart häufig und scharf angegangen, dass man sich eher an die USA als an das katholische Europa erinnert fühlt. Im Spanien von 1978 gingen längst nicht alle Kinder zur Schule, in vielen Städten waren die Straßen noch nicht asphaltiert, in manchen Gegenden gab es keine Postzustellung, kaum öffentliche Verkehrsmittel und nur eine rudimentäre Gesundheitsversorgung.

Vierzig Jahre später ist der wirtschaftliche, gesellschaftliche und kulturelle Wandel unübersehbar. Aber Spanien hat sich zu sehr auf diese Aufgaben konzentriert und darüber die wichtigen übrigen Dinge vernachlässigt. Der 1986 erfolgte Eintritt in die Europäische Gemeinschaft überdeckte das Fehlen einer Verfassungsreform. Da sich die Gesellschaft in so kurzer Zeit demokratisiert hatte, dachte man, auch die Institutionen hätten schon ihre angemessene Fasson gefunden.

Die katalanische Revolte, die sich als Unabhängigkeitsbewegung gibt, bezieht ihre Energie aus dem tiefen Graben zwischen den Spaniern und ihren Institutionen, aber auch aus der Ablehnung der Korruption (die in Katalonien jedoch genauso grassiert wie im übrigen Spanien). Dazu kommt ein besonderer Hass auf die zahlreichen Relikte des Absolutismus, da König, Kirche und Adel nach wie vor die größten Grundbesitzer Spaniens sind und deshalb besonders stark von der EU-Agrarsubventionen profitieren (zum Beispiel kassierte die Herzogin von Alba 1,85 Millionen Euro an europäischen Subventionen allein im Jahr 2003).

Die Aufhebung des katalanischen Autonomiestatuts durch das Verfassungsgericht im Jahr 2010 war der Funke, der den Zorn im Lande entflammte. Dabei sind zwei Details wichtig: Auslöser war eine Klage der PP, die bei den Wählerumfragen damals im Keller war. Der auch innerparteilich umstrittene Parteichef Rajoy ließ in ganz Spanien Unterschriften gegen das katalanische Autonomiestatut sammeln, womit er die reaktionärsten Teile der PP-Wählerschaft gewinnen wollte.

Das zweite Faktum hat mit einer historischen Reminiszenz zu tun, die auch die erratische Strategie des mittlerweile abgesetzten katalanischen Ministerpräsidenten Carles Puigdemont erklärt. Denn die Aufhebung des Autonomiestatuts hat eine alte Wunde aufgerissen: Am 14. April 1931 hatten die Republikaner die Kommunalwahlen in den meisten großen Städten Spaniens gewonnen. In Katalonien wurde daraufhin die katalanische Republik ausgerufen, die dann zum autonomen Gebiet innerhalb der Zweiten Spanischen Republik wurde. Im Zuge der – gescheiterten – Revolution von 1934 erklärte Lluis Companys von der Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) Katalonien zum Staat in einer „spanischen Bundesrepublik“, die es jedoch nie gab. Companys landete dafür im Gefängnis.

Als General Franco, der der spanischen Republik durch Putsch und Bürgerkrieg ein Ende gemacht hatte, schließlich starb, wurde die Frage des katalanischen Status durch einen Kompromiss geregelt: Die Katalanen verzichteten auf ihre Republik und nahmen sowohl die Monarchie (Artikel 1.3 der Verfassung) als auch die „unauflösliche Einheit der spanischen Nation“ (Artikel 2) an. Im Gegenzug erhielten sie das Recht, ein Autonomiestatut und ein eigenes Zivilrecht zu entwickeln, allerdings streng im Rahmen der spanischen Verfassung.

Relikte des Absolutismus

Diese Frage wurde durch einen Kompromiss geregelt: Die Katalanen verzichteten darauf, eine Republik zu bilden, und akzeptierten die Monarchie (Artikel 1.3 der Verfassung) und die „unauflösliche Einheit der spanischen Nation“ (Artikel 2). Sie verzichteten auf die einseitige Erklärung der Unabhängigkeit (wie 1934). Im Gegenzug wurde ihnen ein Autonomiestatut und ein eigenes Zivilrecht zugestanden, allerdings streng im Rahmen der spanischen Verfassung.

Die Reform des Autonomiestatuts von 2006, die der katalanischen Regionalregierung größere Machtbefugnisse einräumte, bedurfte der Zustimmung auf drei Ebenen: erstens durch das katalanische Parlament, zweitens durch eine qualifizierte Mehrheit im spanischen Abgeordnetenhaus und Senat und drittens durch eine Volksabstimmung. All diese Bedingungen waren erfüllt. Dennoch wurde das neue Statut 2010 auf Betreiben der PP aufgehoben, und zwar durch Beschluss des Verfassungsgerichts, dessen Mitglieder hauptsächlich von den Konservativen ernannt worden waren. Das erklärt die Vorstellung, dass die aktuelle Krise durch das herrische Gebaren der PP-Hardliner ausgelöst wurde.

Von 2010 bis zu den Wahlen 2015 verfügte in Katalonien die rechtskonservative CiU (Convergència i Unió, hervorgegangen aus einer Allianz zwischen Convergència Democràtica und Unió Democràtica de Catalunya) über eine Mehrheit im Regionalparlament. Für die CiU war eine mögliche Unabhängigkeit bis 2012 stets eine Horrorvorstellung gewesen. Als dann aber die Demonstrationen der Separatisten begannen, zusätzlich angeheizt durch die Austeritätspolitik „aus Madrid“, erblickte der CiU-Vorsitzende Mas in den Protesten ein probates Mittel, um von den eigenen Skandalen abzulenken – denn in Sachen Korruption stand die CiU von Mas der PP von Rajoy nur wenig nach.

So dachten sich die katalanischen Konservativen eine Volksbefragung aus, die im Jahr 2014 abgehalten wurde. Bei der Frage „Wollen Sie, dass aus Katalonien ein Staat wird? Wenn ja, wollen Sie, dass dieser Staat unabhängig ist?“ konnte man zwischen drei Optionen wählen: Zugehörigkeit zum Nationalstaat, föderale Republik oder Unabhängigkeit. Die Annullierung dieses Referendums störte die Initiatoren nicht, auch wenn sie das öffentlich nicht zugaben. Mas und der CiU war es sowieso nur darum gegangen, die Zahl der Unabhängigkeitsbefürworter zu ermitteln, bevor sie die Verhandlungen über die Wiedereinsetzung der aufgehobenen Artikel des „Estatut“ (katalanischen Autonomiestatuts) wieder aufnahmen (ungefähr so, wie eine Gewerkschaft vor dem Arbeitskampf die Streikbereitschaft ihrer Mitglieder ermittelt).

Wäre dieser konservative Teil der katalanischen Oberschicht nach den vorgezogenen Neuwahlen von 2015, die Rajoy mit herbeigeführt hatte, erneut an die Regierung gekommen, hätten sie sich zweifellos mit einer Rückkehr zu den Verhältnissen vor 2010 zufriedengegeben. Damit wäre die institutionelle Krise, die diese Elite von Natur aus scheut, schnell beigelegt worden.

Seit 2015 liegen die Dinge in Katalonien jedoch anders: Dominierende Partei ist das separatistische Wahlbündnis Junts pel Sí („Zusammen für das Ja“), dem auch die ERC angehört, und das von der antikapitalistisch-linken CUP (Candidatura d’Unitat Popular) toleriert wird.

Diese neue Machtverteilung erklärt, warum in der Referendumsfrage von 2017 erneut die Republik auftauchte („Wollen Sie, dass Katalonien ein unabhängiger Staat in Form einer Republik ist?“).Und warum die Regierung in Madrid nun härter reagierte, sodass sich der Konflikt seit dem 1. Oktober verschärft hat.

In dieser Situation kann der jüngste Vorschlag der Sozialisten und der PP, die spanische Verfassung zu reformieren, kaum überzeugen. Es handelt sich um das kleinstmögliche Zugeständnis der beiden Parteien, die seit vierzig Jahren für die politische Erstarrung des Landes verantwortlich sind. Und dieses Land steht am Abgrund.

Juristische Antwort auf ein politisches Problem

Es ist durchaus denkbar, dass die meisten Menschen in Katalonien eine solche Minimallösung ablehnen: Der „landesweite Stillstand“ vom 3. Oktober wurde von Arbeitgeberorganisationen, Gewerkschaften (einschließlich des anarcho-syndikalistischen Gewerkschaftsverband CNT) und den Anhängern der Unabhängigkeit gemeinsam ausgerufen. Die Ablehnung der korrupten Parteien und überlebten Institutionen ist offenbar in der Gesellschaft weit verbreitet. Aber es gibt auch das andere Lager derjenigen, die gegen die Unabhängigkeit demonstrieren und die „schweigenden Mehrheit“ auffordern, ebenfalls ihre Stimme zu erheben.

Ein Großteil der politischen Kräfte Spaniens – wie der Medien – scheint Rajoys Strategie zu billigen, der das politische Problem in ein juristisches verwandeln will. Das aber verschärft die Spannungen nur noch mehr. Der Aufruf einiger katalanischer Anführer zur „permanenten Mobilisierung“ zeigt, dass die Radikalisierung auch anderen Akteuren gelegen kommt.

Der gewaltsame Polizeieinsatz vom 1. Oktober hat Spanien in zwei Lager geteilt. Bei einer Pressekonferenz am 9. Oktober warnte PP-Sprecher Pablo Casado den noch amtierenden katalanischen Ministerpräsidenten Puigdemont, er könne „wie Companys enden“.3 Der war nach der Ausrufung der katalanischen Unabhängigkeit 1934 verhaftet und nach dem Ende des Bürgerkriegs 1940 von den Franquisten exekutiert worden. Vor diesem Hintergrund ist es eher verständlich, dass es Puigdemont und vier seiner Minister vorgezogen haben, sich nach ihrer Entmachtung nach Belgien zu abzusetzen. Der ehemalige Vizeministerpräsident und sieben weitere Minister sind geblieben– und sitzen nun in Katalo­nien im Gefängnis.

Ein Aspekt dieser Entwicklung ist besonders beunruhigend: Warum hat sich der König in die Krise eingemischt und Rajoys Regierung öffentlich aufgefordert, „die verfassungsmäßige Ordnung wiederherzustellen“? Eigentlich ist in der Verfassung geregelt, zu welchen Fragen sich der König äußern darf; die Innenpolitik zählt nicht dazu. Mit seinem Verhalten verstärkte Felipe VI. den Eindruck, das Königshaus sei zum Satelliten der PP geworden (der es schon immer nahestand). Verstärkt wurde dieser Eindruck durch die aggressive Rhetorik des Königs und den suggestiven Hintergrund seiner Auftritts: Er sprach vor einem Porträt Karls III., der im 18. Jahrhundert das Kastilische als einzige Landessprache durchgesetzt hatte.

Rajoys Strategie, die Spannungen anzuheizen, entspringt mehr dem Bemühen, seine Partei zu retten, als dem Wunsch, die katalanische Frage zu regeln. Der PP-Chef zündelt seit Langem auf unverantwortliche Weise: mit der Aufhebung von 14 Artikeln des katalanischen Autonomiestatuts 2010 bis zu der Eskalation von 2017. Und das in einem Land, in dem die Wunden des Bürgerkriegs nicht verheilt sind. Mit seinem Verhalten hat Rajoy den Separatisten, die bis vor Kurzem nur 12 Prozent der katalanischen Wähler hinter sich hatten,4 zusätzliche Legitimation verschafft.

Die soziale Bewegung von 2011 konnte den notwendigen Wandel in der Politik nicht herbeiführen. Und die lange parlamentarische Krise von 2015/16 endete mit der Wiederwahl der vorigen Regierung. Die katalanische Revolte stellt tatsächlich eine Bedrohung dar – aber sie ist auch eine Chance. Jetzt endlich könnte man die Spannungen analysieren, die entstehen, wenn eine demokratisch gewordene Gesellschaft an eine überholte Verfassung gebunden ist. Das setzt freilich voraus, dass alle Beteiligten über den Tellerrand des aktuellen Geschehens hinaus blicken.

1 Vgl. www.spiegel.de/politik/ausland/korruptionsaffaere-richtet-verheerenden-schaden-in-spanien-an-a-881005.html. 1.02.2013.

2 Siehe Jésus Lizcano Álvarez, „Partidos políticos y corrupción: La hora del cambio“, El País, Madrid, 7. Februar 2014.

3 „El PP blande el Código Penal“, La Vanguardia, Barcelona, 9. Oktober 2017.

4 „Así han influido los hitos políticos en el sentimiento independentista“, in: La Vanguardia, 30. März 2013.

Aus dem Französischen von Sabine Jainski

Sébastien Bauer leitet die katalanische Zeitschrift Quadern de les idees, les arts i les lletres und ist Associate Professor an der Toulouse Business School.

Le Monde diplomatique vom 09.11.2017, Sébastien Bauer