Das schwierige Recht auf Einmischung
Humanitäre Interventionen können gut gemeint sein – manchmal verfolgen sie auch andere Zwecke von Nuri Albala
Wie konnte sich ein so merkwürdiges und fragwürdiges Konstrukt wie das „Recht auf Einmischung“ durchsetzen, wo das System der Vereinten Nationen doch um den Souveränitätsbegriff kreist und die Staaten vor äußeren Interventionen schützen und den Frieden erhalten soll?
Die Verteidiger der Menschenrechte waren seit den 1960er-Jahren der Ansicht, dass das generelle Verbot von Einmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten sie nicht berühre, denn das beziehe sich ja nur auf die zwischenstaatlichen Beziehungen. Doch dann änderten sie ihre Position. Statt zu argumentieren, dass ihre Hilfsaktionen für Opfer von Verbrechen und Katastrophen eben keine Einmischung darstellen, begannen sie, ihre spezifische „Einmischung“ mit ihren besonderen Motiven – also der Durchsetzung der Menschenrechte – zu legitimieren. Am Ende behaupteten dann interessierte Mächte, ein Recht auf „humanitäre Einmischung“ stehe in solchen Fällen auch Staaten zu.
Als die UNO-Vollversammlung den zwischenstaatlichen und Nichtregierungsorganisationen mit der Resolution 43/131 vom 8. Dezember 1988 das Recht einräumte, den „Opfern von Naturkatastrophen und Notsituationen“ Hilfe zu bringen, ging sie davon aus, das Interventionsverbot nur ganz vorsichtig gelockert zu haben. Da aber die Umsetzung dieses „Rechts auf Einmischung“ erhebliche Mittel erfordert, waren es fortan stets die dominierenden Länder, die sich dieses Rechts nach Gutdünken bedienten. Alsbald witterten die Großmächte, allen voran die USA, ihre Chance, sich mit Hilfe der UN durch die vorhandene Bresche zu drängen – wie in Exjugoslawien oder im Irak.1
Zur Umsetzung des Dayton-Abkommens2 erteilte der UN-Sicherheitsrat dem Atlantischen Bündnis ein Mandat zur Friedenserhaltung – eine Aufgabe also, für die ja gerade die UNO gegründet worden war. Desgleichen wurde die multinationale Friedenstruppe Ifor dem Oberbefehl der Nato unterstellt. Beide Beschlüsse stehen in eindeutigem Widerspruch zu Artikel 53 der UN-Charta.3 Im Grunde stellte damit das „Recht“ auf Einmischung, das faktisch nur die mächtigsten Staaten wahrnehmen können, den alten imperialen – aber jetzt moralisch übertünchten – Interventionismus wieder her.4
In vielen Ländern des Südens, in Afrika wie in Lateinamerika, zählt Souveränität nach wie vor zu den zentralen Forderungen der Bevölkerung im Kampf gegen soziale Ungerechtigkeit und imperialistische Übergriffe mächtiger Nachbarn oder angemaßter Schutzmächte. So fordert das Afrikanische Sozialforum die souveräne Verfügungsgewalt der Völker über ihren Naturreichtum und die Stärkung des Staats als Schutzmacht des Gemeinwesens.5 Zumindest potenziell ist der Staat in diesen Ländern häufig der einzige Rahmen für die demokratische Machtausübung und Selbstbehauptung der Völker. Und er ist womöglich in der Lage, die Ambitionen transnationalen Unternehmen aufzuhalten. Er kann dies zum Beispiel, indem er solide Strukturen zum Schutz der Rechte seiner Bürger entwickelt, was etwa in manchen Staaten Lateinamerikas geschieht, die sich gegen die multinationalen Wasserkonzerne und Ölgesellschaften zur Wehr setzen.6
Umgekehrt kann ein Staat allerdings auch so desorganisiert und ineffizient sein, dass er viel zu instabil und unberechenbar ist, um Kapital anzuziehen (wie es häufig in Afrika der Fall ist). In solchen Fällen drängen die Kräfte des freien Marktes und die in ihrem Auftrag handelnden Regierungen auf die institutionelle Stabilisierung des Staates, während sie auf der anderen Seite in den „starken“ Staaten gerade den Abbau staatlicher Befugnisse betreiben. Infolgedessen scheint es heute nur noch einen Staat zu geben, der noch sämtliche klassischen Attribute staatlicher Souveränität aufweist: die Vereinigten Staaten.
Sinn macht das Souveränitätsprinzip nur, wenn klar gesagt wird, wer der Träger der Souveränität ist: der Staat oder das Volk. Als die französische Nationalversammlung 1789 verkündete, dass die Souveränität „wesentlich in der Nation“7 gründe, war die Sache klar. In den folgenden 200 Jahren gewann jedoch der Begriff der „Staatssouveränität“ immer stärker an Boden. Sehr erleichtert wurde diese Bedeutungsverschiebung durch die kolonialen und imperialen Eroberungen im 19. und 20. Jahrhundert: Die Eroberer machten sich anheischig, auch solche Völker mit staatlichen Strukturen zu „segnen“, denen sie die „Fähigkeit“ absprachen, diese aus eigener Kraft zu entwickeln.
Die Charta der Vereinten Nationen besiegelte diese Sichtweise, indem sie eine Vereinigung von Staaten begründete (Kapitel 2 Artikel 3 und 4), obwohl die Präambel mit der berühmten Formel „Wir, die Völker der vereinten Nationen …“ beginnt. Und in den UN-Gründungstexten ist mal von Völkern (Präambel) die Rede, mal von Nationen und mal von Staaten.8 Obwohl die Kontroversen über diese Begriffe den Verfassern der Charta wohl kaum unbekannt waren, bezogen sie dazu keine Stellung. Damit drückten sie sich um die Frage, wie sie zur Problematik der kolonisierten Völker und autochthonen Minderheiten stehen.
Vor allem weil sich die UNO aus Staaten konstituiert, heißt es in Artikel 2 Absatz 7: „Aus dieser Charta kann eine Befugnis der Vereinten Nationen zum Eingreifen in Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören, […] nicht abgeleitet werden.“ Dies wird in Artikel 53 präzisiert: „Ohne Ermächtigung des Sicherheitsrats dürfen Zwangsmaßnahmen auf Grund regionaler Abmachungen oder seitens regionaler Einrichtungen nicht ergriffen werden.“ Das Verbot von Souveränitätsverletzungen bezieht sich also eindeutig auf die Souveränität von Staaten und gilt selbst für die UNO. Denn die kann nur in den Fällen tätig werden, die in Kapitel 7 benannt sind, („Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen“).
Die Differenz zwischen Volkssouveränität und Staatssouveränität taucht auch in den Debatten über den Souveränitätsverzicht wieder auf. Zwar geben die Staaten immer bereitwilliger Teile ihrer Hoheitsrechte ab, aber sie tun dies nicht zugunsten demokratisch verfasster Organisationen. An die Welthandelsorganisation (WTO) treten die Regierungen bestimmte Befugnisse viel bedenkenloser ab als an die Vereinten Nationen oder an internationale Tribunale zur Verteidigung der Menschenrechte.
Den EU-Vorschriften, die eine staatliche Unterstützung öffentlicher Versorgungseinrichtungen untersagen, stimmten die Regierenden stets unter Verweis auf die „marktwirtschaftliche Regulierung“ zu und stets zugunsten nicht demokratisch verfasster Institutionen. Was die Staaten hier aufgeben, sind faktisch daher nicht Teile ihrer, also der staatlichen Souveränität, sondern ist die souveräne Macht ihrer Völker, zumindest einen gewissen Einfluss auf die künftige Gestaltung der Welt auszuüben. Daher steht die Infragestellung des Selbstbestimmungsrechts der Völker auch im Zentrum der Debatte um die europäische Einigung.
Doch die Welt ist keineswegs dazu verurteilt, zum Schauplatz der Auseinandersetzung zwischen immer weniger souveränen Staaten zu werden. Neue Akteure sind auf der internationalen Bühne aufgetaucht. Bürgervereinigungen, Nichtregierungsorganisationen, soziale Bewegungen und soziale Kräfte reden in den UN-Organisationen immer stärker mit, etwa in der Menschenrechtskommission.
Doch obwohl Bürgervereinigungen, Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen durchaus einen Beitrag zum Widerstand gegen die liberale Globalisierung leisten können, kann die per definitionem heterogene „Zivilgesellschaft“ die Völker nicht ersetzen und ist auch keineswegs berufen, diese zu repräsentieren. Damit wird kein Gegensatz zwischen zivilgesellschaftlichen Organisationen und Staaten, zwischen den offiziellen Repräsentanten der Nationen und den Völkern postuliert. Vielmehr sollte man hier die Keimform einer notwendigen Zusammenarbeit sehen.
Die Massendemonstrationen 2003 gegen den angloamerikanischen Einmarsch in den Irak waren eine wichtige Unterstützung für die Regierungen, die einen Krieg der „internationalen Gemeinschaft“ gegen das Zweistromland ablehnten. Diese Demonstrationen konnten zwar den Krieg nicht verhindern, doch sie haben immerhin klargestellt, dass dieser Krieg nicht im Namen der Vereinten Nationen, also der Völker, geführt wurde.
Aus dem Französischen von Bodo Schulze Nuri Albala ist Rechtsanwalt (Paris) und Präsident der Internationalen Kommission zum Schutz der Grundrechte im Zeichen der Globalisierung.
