Solidarität oder Mitgefühl
Die UNO stand einmal für Entkolonialisierung und eine gerechte Weltordnung. Seit diese Vision durch die Globalisierung abgelöst wurde, müssen sich die Länder des Südens neu organisieren von Hugo Ruiz-Diaz
Im September 2003 ließen zwanzig Länder des Südens unter Führung Brasiliens, Indiens und Südafrikas die Cancún-Konferenz der Welthandelsorganisation (WTO) platzen. Vergeblich hatte die als G 20 bekannt gewordene Ländergruppe versucht, das zur Verabschiedung anstehende Abkommen mit der Abschaffung der europäischen und US-amerikanischen Agrarsubventionen zu verknüpfen. Mit einer Gesamtbevölkerung von 1,5 Milliarden Menschen und einem kumulierten Bruttoinlandsprodukt von 12,5 Prozent des Weltsozialprodukts streben Brasilien, Indien und Südafrika eine politische und strategische Rolle an, die ihrem demografischen und wirtschaftlichen Gewicht angemessen sein sollte.
Der brasilianische Staatspräsident Luis Inácio Lula da Silva hatte die Stärkung der Süd-Süd-Zusammenarbeit zu einem Hauptanliegen seiner Außenpolitik erklärt. Seit seiner Wahl 2002 reiste er viermal nach Afrika. Und am 10. und 11. Mai dieses Jahres fungierte er in Brasilia als Gastgeber des ersten Gipfeltreffens der lateinamerikanischen und arabischen Staaten.
Obwohl sich diese Initiativen deutlich von der terziomondistischen Ideologie der 1960er- und 1970er-Jahre unterscheiden – schon weil sie die liberale Verfassung der Weltwirtschaft nicht offen in Frage stellen –, bedeuten sie eine neue Etappe in dem Prozess, in dem sich die südlichen Länder seit 1945 Schritt für Schritt die internationale Bühne erobert haben.
Eine entscheidende Rolle in dieser auf weltweite Anerkennung zielenden Strategie spielt die Organisation der Vereinten Nationen (UNO). Seit Erlangung ihrer staatlichen Unabhängigkeit in den Fünfziger- und Sechzigerjahren nutzen die Länder der Dritten Welt die UNO durchaus erfolgreich als Tribüne für ihre Forderungen, die vor allem auf politische Unabhängigkeit und ökonomische Entwicklung gerichtet waren.
Dabei war die aus dem Zweiten Weltkrieg hervorgegangene UN-Charta nicht frei von Widersprüchen: Auf der einen Seite installierte sie ein System der kollektiven Sicherheit und internationalen Zusammenarbeit, auf der anderen Seite sah sie für bestimmte Völker des Südens ein Treuhandsystem vor, das nur ein legalistisches Mäntelchen war, unter dem sich die Verwaltung der kolonisierten Völker durch fremde Mächte faktisch fortsetzte.1 Auch wenn man berücksichtigt, dass das internationale Recht 1945 der Notwendigkeit entsprechen musste, den damals beginnenden Ost-West-Konflikt auf UN-Ebene zu neutralisieren, drückte es nach wie vor auf klassische Weise jene Kräfteverhältnisse zwischen den Staaten aus, die der Dritten Welt noch keinen eigenen Platz beließen. Die UN-Charta konzentrierte sich auf die gravierendste Frage, die der gerade beendete Weltkrieg aufgeworfen hatte: das Verbot von militärischen Angriffshandlungen. Doch das andere große Thema, nämlich die ökonomischen Dominanzverhältnisse, die später das Kernstück der Nord-Süd-Geopolitik bilden sollten, wurde in keiner Weise angegangen.
Als die ehemaligen Kolonialländer in den 1950er- und 1960er-Jahren ihre staatliche Unabhängigkeit erlangten, veränderte sich nicht nur das Gesicht der UNO, sondern auch ihre Funktionsweise. Am Anfang dieser Entwicklung stand die Bandung-Konferenz im April 1955, an der 29 Staaten und 30 Befreiungsbewegungen aus Afrika und Asien teilnahmen.2 Das erklärte Ziel war die Beendigung von Kolonialherrschaft und Rassentrennung. In Bandung entstand die Bewegung der blockfreien Staaten, die sich in dieser Zeit des sich verschärfenden Kalten Kriegs weigerten, dem einen oder anderen Block beizutreten, und sich damit zur potenziellen dritten Kraft formierten.
Die UNO legitimiert nationale Befreiungskämpfe
Auf der internationalen Bühne wehte ein frischer Wind. In den knapp zehn Jahren von 1955 bis 1964 erlangten 32 meist afrikanische Staaten ihre Unabhängigkeit.3 Zum Symbol wurde dabei vor allem die Befreiung Algeriens, die aufgrund der gewaltsamen kolonialen Unterdrückungspolitik einen besonders hohen Preis gekostet hatte. Dieses Maghreb-Land hat, wie es Henri Lopes, der ehemalige Ministerpräsident des Kongo, ausdrückte, „für ganz Afrika das Kreuz getragen“. Denn der algerische Befreiungskampf schuf die Voraussetzungen für eine friedliche Entkolonisierung im übrigen französischen Kolonialreich. Im portugiesischen Kolonialreich siegten die Befreiungsbewegungen erst in der ersten Hälfte der 1970er-Jahre (Guinea-Bissau, Mosambik, Angola, Kap Verde und São Tomé).
Die Hoffnungen, die damals geboren wurden, versuchten die Länder der Dritten Welt im Rahmen der UNO einzulösen. Da sie in der Generalversammlung nunmehr die Mehrheit ausmachten, versuchten sie alles, um in diesem Gremium die Kolonialherrschaft für rechtswidrig zu erklären. Die am 14. Dezember 1960 verabschiedete Resolution 1514 erkennt die Legitimität nationaler Befreiungskämpfe an. Nachdem das Völkerrecht lange Zeit das Recht des Stärkeren sanktioniert hatte, erfuhr der Kampf der Unterdrückten gegen Gewaltverhältnisse nun erstmals in der Geschichte der internationalen Beziehungen rechtliche Anerkennung. Damit veränderten sich auch die Widersprüche innerhalb der internationalen Gesellschaft.
In den 1970er-Jahren nutzten die Länder des Südens die Vereinten Natio- nen als „antiimperialistische“ Tribüne. Damit trugen sie maßgeblich dazu bei, dass die nationalen Befreiungsbewegungen internationale Anerkennung erfuhren, zum Beispiel die Organisation für die Befreiung Palästinas (PLO), deren Führer Jassir Arafat vor der Generalversammlung am 13. November 1974 eine historische Rede hielt, oder die Organisation des Volks Südwestafrikas (Swapo), die als Befreiungsbewegung des damals von Südafrika besetzten Namibia einen Beobachterstatus erhielt.
Die Jahre von der Bandung-Konferenz bis zur offiziellen Gründung der Bewegung der Blockfreien im September 1961 in Belgrad waren jedoch auch von Ambivalenzen geprägt. Die inoffizielle Afrika-Asien-Konferenz vom 26. Dezember 1957 in Kairo markierte die Geburtsstunde der Bewegung, doch an dieser Veranstaltung nahm auch die Sowjetunion teil, die Gamal Abdel-Nassers Ägypten im Vorjahr in der Suezkrise4 unterstützt und sich „zum natürlichen Bündnispartner der Dritten Welt“ erklärt hatte. Aber auch die Anwesenheit Japans ließ Zweifel an der Unabhängigkeit der Staatengruppe aufkommen, handelte es sich doch um eine ehemalige Kolonialmacht, die praktisch unter US-amerikanischem Befehl agierte.
Es sind nicht die einzigen dunklen Flecken in der Geschichte einer Bewegung, die den Ländern der Dritten Welt im internationalen Kräftespiel zu neuer Bedeutung verholfen hat. Im Laufe der Zeit stieg die Zahl der Mitglieder von anfangs 25 auf über 100. Auf zahlreichen Gipfeltreffen – Kairo 1964, Algier 1973, Havanna 1979, Belgrad 1989 – suchten sie eine gemeinsame Strategie zu entwickeln.
Die bestehende Wirtschaftsunordnung
Diese „Macht der Schwachen“5 , die sich in der UNO Ausdruck verschaffte, beeinflusste im Zeitraum 1960 bis 1975 ganz entscheidend die Fortentwicklung des internationalen Rechts in eine Richtung, die den Nord-Süd-Beziehungen immer größere Bedeutung beimessen musste. Bereits 1957 tauchte in einer UN-Resolution zum ersten Mal der Begriff „Unterentwicklung“ auf. Den ersten größeren Erfolg verzeichnete die Dritte Welt dann jedoch 1964 mit der Gründung der Handels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (Unctad).
„Die Entkolonisierung hatte die internationale Landschaft verändert“, schreibt rückblickend der ehemalige Unctad-Generalsekretär Rubens Ricupero. Sie habe nicht nur politische Unabhängigkeit verheißen, „sondern auch Entwicklung und soziale Gerechtigkeit für Millionen Angehörige bislang vergessener Völker“.6
Die politische Unabhängigkeit bleibt in der Tat reine Fiktion, wenn die Regeln des Weltmarkts die Völker um ihren Reichtum bringen, weil die Profite an ausländische Investoren gehen. Die Unctad unterstützte in den Ländern des Südens die Strategie der Importsubstitution und den Aufbau eigener Industrien unter staatlicher Kontrolle. Aus der Unctad-Konferenz ging die „Gruppe der 77“ hervor, die die Forderungen der Dritte-Welt-Länder im Rahmen der UNO strukturiert. Sie umfasst heute 132 Staaten.
Wohl wissend, dass sie sich wirtschaftlich in einer ausweglosen Lage befinden, forderten die Führer der blockfreien Staaten 1973 in Algier die Einberufung einer außerordentlichen UN-Generalversammlung, die im Mai 1974 stattfand. Auf der Tagesordnung standen die Entwicklungsprobleme der Dritten Welt und die internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Die Teilnehmer verabschieden die Resolution 3201, in der es heißt, es habe sich gezeigt, dass bei der „derzeitigen internationalen Wirtschaftsordnung“ eine „harmonische und ausgewogene Entwicklung der internationalen Gemeinschaft“ unmöglich zu erreichen sei. Die bestehende Weltwirtschaftsordnung befinde sich „in direktem Widerspruch zur Entwicklung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen unserer Zeit“. Auf Initiative der südlichen Länder empfahl die Resolution den Aufbau einer neuen internationalen Wirtschaftsordnung.7
Die Länder der Dritten Welt kritisierten die Herrschaftsverhältnisse, die die internationale Gesellschaft strukturierten, aber auch das internationale Recht, das ein „permissives, liberales und gleichgültiges“8 Regelwerk sei und nur Not und Elend legitimiere. In der Tat bleiben rechtliche Regeln bloße „Fiktion“, wenn sie die Ungleichgewichte in den zwischenstaatlichen Beziehungen nicht berücksichtigen. Auf der Anklagebank saßen also das gesamte kapitalistische System und seine Weltordnung.
Für Mohammed Bedjaoui, damals ständiger Vertreter Algeriens bei der UN-Organisation für Bildung, Wissenschaft und Kultur (Unesco), war die Sache klar: „Jedermann weiß, dass die derzeitige Ordnung blanker Unsinn ist, und doch erhält sie sich am Leben, mit gefährlicheren Folgen denn je. Der Grund dafür ist, dass sich neben der antikolonialen und antiimperialistischen Logik eine konkurrierende Logik entwickelt, in deren Mittelpunkt Profit, Rentabilität, roher Realismus und rohe Gewalt stehen.“9
Am 12. Dezember 1974 wurde die Forderung nach einer neuen internationalen Wirtschaftsordnung durch die Erklärung der „Ökonomischen Rechte und Pflichten der Staaten“ ergänzt, die in der UN-Resolution 3281 festgehalten wurden. Ausdrücklich erwähnt werden dabei unter anderem das Recht auf Verstaatlichung (das sich hier und da in der Verstaatlichung der Erdölressourcen konkretisierte), die Unterordnung der transnationalen Unternehmen unter die Gesetze des Landes, in das sie investieren, die Reglementierung von Auslandsinvestitionen, das Recht, die Kapital- und Finanzströme zu kontrollieren, das Recht, ausländisches Vermögen zu enteignen, das Recht auf die eigenen Naturressourcen und das Recht auf Entwicklung.10 Diese Forderungen – für die Länder der Dritten Welt ein Mittel, ihre zahlenmäßige Stärke konkret umzusetzen – mündeten in ein umfangreiches Aktionsprogramm für die Bereiche Ernährung, Handel, Technologietransfer und Geldpolitik. Dieses Programm hatte allerdings keinen zwingenden Rechtscharakter und deshalb lediglich eine politisch-deklaratorische Bedeutung.
Mit dem Sieg des liberalen Wirtschaftsmodells fanden diese Versuche, das internationale Rechtssystem zu reformieren, ein jähes Ende. Als sich wenig später der Ost-West-Gegensatz auflöste, war die Dritte Welt unversehens der Möglichkeit beraubt, den Antagonismus der beiden Kontrahenten auszunutzen, und sah sich politisch wie wirtschaftlich zunehmend isoliert. Einen allgemeinen Ausdruck fanden die Forderungen der Dritten Welt aber weiterhin im Begriff des Weltgemeinguts, der durch das 1982 verabschiedete Montego-Bay-Übereinkommen über das Internationale Seerecht Eingang ins Völkerrecht fand. Doch faktisch blieb auch dies folgenlos.
Die Bewegung der Länder des Südens hat zum antikolonialen und antiimperialistischen Kampf also durchaus einen historischen Beitrag geleistet. Doch ihr Bemühen, die ökonomische und politische Weltordnung grundlegend neu zu ordnen, blieb vergebens. In dem Maße, wie der Prozess der Globalisierung sich lähmend auf die wirtschaftliche und soziale Zusammenarbeit auswirkte (siehe den Beitrag von Christian Caubet), erfolgte im internationalen humanitären Recht ein Paradigmenwechsel – und zwar weg von aktiven Prinzipien wie Befreiung und Solidarität und hin zu passiven Mechanismen wie Schutzprogrammen, karitativen Aktionen und repressiven Eingriffen.11
Der Nord-Süd-Gegensatz blieb auch für die Wirtschafts- und Handelsordnung bestimmend, die von der industrialisierten Welt seit Beginn der 1980er-Jahre durchgesetzt wurde. Im Zuge dieser Entwicklung entstanden neue Staatengruppen wie die G 90, die sich für die Abschaffung aller Exportsubventionen für Agrarerzeugnisse einsetzt. Noch wichtiger ist die G 20, die im Vorfeld der fünften WTO-Ministerkonferenz im September 2003 in Cancún gegründet wurde.12 Diese Gruppierung darf nicht mit der von der G 8 initiierten G 20 verwechselt werden, die sich aus den G 8-Ländern sowie den wichtigsten Schwellenländern zusammensetzt. Die neue G 20 repräsentiert dagegen Schwellenländer, die bei den anstehenden Handelsgesprächen ein Gegengewicht zu den führenden Industrienationen darstellen wollen.
Der Kampf um die Agrarsubventionen
Bereits auf der vierten WTO-Konferenz 2001 in Doha hatten sich die Länder des Südens auf eine Reihe gemeinsamer Forderungen geeinigt. Die bezogen sich etwa auf die Abschaffung der Agrarsubventionen in den Industrieländern, auf den Zusammenhang zwischen Auslandsschulden, Entwicklung und Welthandel und auf das internationale Abkommen über die handelsbezogenen Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (Trips) in den Bereichen öffentliche Gesundheit und generische Medikamente.
Die Gründung der G 20 wurde mit großem Interesse zur Kenntnis genommen. Und die Erwartungen an die neue Gruppierung sind noch größer geworden, seit sie die Cancún-Konferenz zum Scheitern gebracht hat. Mit den Ministertreffen in Brasília im Dezember 2003 und in Saõ Paulo am 12. Juni 2004 anlässlich der 11. Unctad-Konferenz hat sich die G 20 festere Strukturen zugelegt. Seither gilt sie im Rahmen der WTO-Verhandlungen als legitimer Gesprächspartner in allen Handelsfragen.
Die Mitgliedstaaten der G 20 repräsentieren knapp 70 Prozent der Weltbevölkerung und 26 Prozent der Weltagrarexporte. Wenn sie isoliert auftreten, sind sie gegenüber der Macht der USA jedoch hoffnungslos unterlegen. Die Länder Lateinamerikas schwanken zwischen Widerstand gegen die Forderungen Washingtons und Angst vor möglichen Repressalien. So hat Chile mit den Vereinigten Staaten bereits ein Freihandelsabkommen unterzeichnet, während Bolivien, Kolumbien, Ecuador, Peru und die Länder Mittelamerikas noch mit Washington verhandeln.
Ein Problem sind auch die Interessengegensätze zwischen den G-20-Großmächten Indien und Brasilien und den kleineren Mitgliedern. Brasilien zum Beispiel befürwortet bei allem Staatsinterventionismus die Öffnung der Agrarmärkte. Die ärmeren Länder hingegen wollen ihre landwirtschaftlichen Produkte vor der Weltmarktkonkurrenz schützen. Einen Sonderweg beschreitet dagegen Venezuela. Die Politik von Staatspräsident Hugo Chávez setzt – in prononciertem Gegensatz zu Freihandel und Wettbewerb – auf die Bolivarische Alternative für Lateinamerika und die Karibik. Kooperation und Solidarität auf politischer, sozialer, kultureller und wissenschaftlicher Ebene sollen dazu beitragen, die strukturellen Schwächen der Entwicklungsländer gegenüber den Industriestaaten auszugleichen.
In diesem Sinn unterzeichnete Hugo Chávez mit 14 der 16 Staats- und Regierungschefs des karibischen Raums am 30. Juni 2005 im venezolanischen Puerto la Cruz das Petrocaribe-Abkommen über den Bezug von venezolanischem Erdöl zu Vorzugspreisen und günstigen Zahlungskonditionen.
Im Unterschied zu den Bündnissen der Entwicklungsländer in den 1969er- und 1979er-Jahren stellt die G 20 die Wirtschaftsordnung der Weltgesellschaft nicht in Frage und plädiert auch nicht für ein alternatives Gesellschaftsmodell. Sie steht offensichtlich für das Bemühen der Länder des Südens, sich gegenüber den Industriestaaten zu behaupten, doch für die Schaffung neuer Kräfteverhältnisse und eine Neuorganisation der Weltgesellschaft ist es eindeutig noch zu früh. Zumindest aber lässt sich sagen, dass diese G 20 die Süd-Süd-Beziehungen stärkt. Das hat auch die UN-Generalversammlung honoriert, die 2004 beschlossen hat, den 19. Dezember zum offiziellen Jahrestag der Süd-Süd-Kooperation zu bestimmen.
Aus dem Französischen von Bodo Schulze Hugo Ruiz-Diaz ist Jurist und Mitglied der Internationalen Juristen-Kommission (ICJ).
