Die Freiheit der Meere
Die gemeinsame Nutzung der Ozeane ist geregelt, aber der gemeinsame Schutz kommt zu kurz von Stephanie Schiedermair
Hinter hehren Zielen können knallharte Interessen stecken. Der Grundsatz der Freiheit der Meere steht zum Beispiel dafür, dass die Weltmeere nicht den Interessen einzelner Staaten unterworfen werden können. Doch die Durchsetzung dieses Prinzips war selbst ein Resultat widerstreitender wirtschaftlicher und politischer Interessen der verschiedenen Staaten. Dabei ging es um die Rechte an und in den Weltmeeren, deren Nutzung als Handelswege, für den Fischfang und zur Salzgewinnung schon immer Begehrlichkeiten geweckt hat.
Einen Höhepunkt erreichte die Auseinandersetzung um die Weltmeere im 17. Jahrhundert, als die Handelsinteressen der beiden großen Seefahrernationen, der Niederländer und der Engländer, aufeinanderprallten. Während die Staaten um die faktische Vorherrschaft auf den Weltmeeren rangen, trugen zwei Gelehrte einen zunächst rein akademischen Streit aus.
Der Niederländer Hugo Grotius, der als „Vater des Völkerrechts“ gilt, proklamierte in seiner Schrift „mare liberum“ 1609 den Grundsatz der Freiheit der Meere.1 Grotius betrachtet die Meere grundsätzlich als herrschaftsfrei. Allen Nationen stehe folglich das Recht auf freien Handel auf den Weltmeeren zu. Die Weltmeere seien Dinge jenseits wirtschaftlicher Interessen (res extra commercium), qua Naturrecht der Okkupation durch einzelne Nationen entzogen und stattdessen für den Gemeingebrauch bestimmt.
Grotius’ Schrift knüpfte damit an Ideen aus der Antike an2 – und hatte den zusätzlichen Charme, den Handelsinteressen der Niederländer beträchtlich entgegenzukommen. Mit dem Grundsatz der Freiheit der Meere ließ sich die niederländische Praxis rechtfertigen, Handelsmonopole anderer Nationen aufzubrechen und eigene an deren Stelle zu setzen. Die Idee blieb folglich nicht ohne Widerspruch.
1635 entwarf der Engländer John Selden ein Gegenmodell zum Vorschlag des Niederländers. In seinem Werk „mare clausum“ proklamierte er die Theorie, dass das Meer generell der Herrschaft einzelner Staaten unterworfen werden könne. Speziell dachte Selden dabei an den englischen König als den natürlichen Herrscher über den Oceanus Britannicus, das die britischen Inseln umgebende Meer. England widersetzte sich Grotius’ Grundsatz der Freiheit der Meere mit aller Macht, konnte dessen Siegeszug jedoch nicht aufhalten.
Gegen Ende des 18. Jahrhunderts setzte sich das Prinzip der Freiheit der Meere schließlich allgemein durch und wurde unabhängig von den Handelsinteressen der Niederländer zum festen Grundstein für die rechtliche Einschätzung der Hohen See. Präsident Woodrow Wilson hat die Freiheit der Meere in seinem berühmten, am 8. Januar 1918 vor dem US-Kongress vorgetragenen 14-Punkte-Programm für eine Friedensordnung nach dem Ersten Weltkrieg als zweiten Punkt aufgeführt.
Die Freiheit der Meere gilt jedoch nicht für alle Teile des Ozeans. Der Küstenstreifen wurde seit jeher dem Hoheitsgebiet der Anrainerstaaten zugeschlagen. Umstritten war allerdings die genaue Breite dieses Küstenmeers. Grotius plädierte dafür, sich an der Sichtweite zu orientieren („Line-of-Sight-Doctrine“). Der niederländische Jurist Cornelius van Bynkerskoek vertrat im 18. Jahrhundert die sogenannte Kanonenschussregel: Das Küstenmeer müsse so weit reichen, wie eine Kanone von der Küste aus schießen könne.3 Die Hoheitsgewalt der Staaten reicht demnach so weit, wie sie diese auch gewaltsam durchsetzen können. Damit wären allerdings die Ansprüche der Küstenstaaten mit den Fortschritten der Waffentechnik immer ausgreifender geworden. Im Zeitalter der Langstreckenraketen hätte diese Regel den Grundsatz der Freiheit der Meere praktisch liquidiert.
Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (SRÜ) sieht denn auch verschiedene genau definierte Zonen vor, in denen jeweils unterschiedliche Regeln gelten: Das Küstenmeer (auch Territorialgewässer genannt), in dem der angrenzende Staat volle Hoheitsgewalt besitzt, reicht bis zu 12 Seemeilen (rund 22 Kilometer) von der Basislinie aus. Wie diese Basislinie definiert ist und wie innere Gewässer, Flussmündungen, Buchten und Häfen zu behandeln sind, wird in dem Vertragswerk detailliert geregelt. Mit der Ausweitung des Küstenmeers – über die vor 1982 geltenden drei Seemeilen hinaus – hat das Seerechtsübereinkommen die Rechte der Küstenstaaten deutlich gestärkt. In der Zwölfmeilenzone dürfen zum Beispiel andere Staaten ohne Erlaubnis nicht fischen. Kabel und Rohrleitungen dürfen nur durch den Küstenstaat oder mit dessen Zustimmung verlegt werden. Auch im Seerechtsübereinkommen spiegeln sich also die Einzelinteressen der Staaten wider.
Jenseits des Küstenmeers erstreckt sich – bis zur Entfernung von 24 Seemeilen von der Basislinie – die sogenannte Anschlusszone, in der dem Küstenstaat Kontroll- und Eingriffsbefugnisse zustehen. Er kann hier Zollkontrollen durchführen und gewisse polizeiliche Befugnisse ausüben, besitzt aber nicht die volle Hoheitsgewalt.
Weit über die Anschlusszone hinaus erstreckt sich – bis zu einer Entfernung von 200 Seemeilen von der Basislinie – die sogenannte ausschließliche Wirtschaftszone. Hier genießt der Küstenstaat bestimmte wirtschaftliche Rechte. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass die Nutzung des Meers heute weit über Fischfang, Handel und Salzgewinnung hinausgeht. So wird der Meeresboden für den Abbau von Rohstoffen wie Sand und Kies genutzt, die Meeresfläche selbst für Windenergieanlagen und Wasserkraftwerke. Der Küstenstaat kann in der ausschließlichen Wirtschaftszone auch Ölbohrinseln errichten und Forschung betreiben, ist dabei allerdings dem Schutz der Meeresumwelt verpflichtet. Die Möglichkeit der Errichtung ausschließlicher Wirtschaftszonen hat in der Praxis die Anschlusszone weitgehend entwertet.
Das Recht auf friedliche Durchfahrt
Jenseits der ausschließlichen Wirtschaftszone beginnt die Hohe See. Hier gilt nach wie vor die Freiheit der Meere – gemeint ist damit insbesondere die Freiheit der Fischerei und der Schifffahrt. Alle Schiffe dürfen im Prinzip auf den Weltmeeren frei verkehren, Handel treiben und fischen. Um das vollständige Leerfischen der Weltmeere zu verhindern, unterliegen die Staaten hier aber vertraglichen Verpflichtungen, etwa im Rahmen von Fischereiorganisationen.
Die Schiffe als solche sind jedoch nicht hoheitsfrei. Sie unterliegen dem Flaggenstaatsprinzip, also der Hoheitsgewalt des Staats, unter dessen Flagge das Schiff fährt. Eine verbreitete Theorie betrachtet die Schiffe als „schwimmende Gebietsteile des Heimatlands“ (territoire flottant). Allerdings fehlen wesentliche Elemente eines echten Territoriums, da die Luftsäule über und die Wassersäule unter dem Schiff nicht der Hoheitsgewalt des Flaggenstaats unterliegen. Außerdem wäre es fatal, wenn ein unzulässiger Zugriff eines Staats auf Schiffe unter fremder Flagge dieselben Rechtsfolgen hätte wie ein bewaffneter Angriff auf das Territorium des Staats. Deshalb werden Schiffe lediglich als „geschützte Außenpositionen“ des jeweiligen Staats betrachtet, in denen Drittstaaten die Einwirkung auf das Schiff normalerweise untersagt ist.
Komplizierter liegen die Dinge für die Besatzungsmitglieder. Sie unterstehen der Flaggenhoheit des Schiffs, zugleich aber auch der Personalhoheit ihres Heimatstaats. Den Arbeitsbedingungen der Seeleute auf den Schiffen wurde lange Zeit wenig Beachtung geschenkt, obwohl das Leben der Mannschaft auf See in der Regel schon immer sehr hart ist. Auch auf deutschen Schiffen arbeiten 60 Prozent der Seeleute regelmäßig länger also die Höchstarbeitszeit von 14 Stunden pro Tag, was ein nicht unerhebliches Unfallrisiko mit sich bringt.
Im Zuge der Globalisierung hat sich der Druck auf die Seeleute verstärkt. Immer größere Gütermengen sollen in immer kürzerer Zeit transportiert werden. Manche Reeder drücken ihre Kosten, indem sie Schiffe unter einer Billigflagge („flag of convenience“) fahren lassen, diese also in Schiffsregistern von Staaten mit niedrigen Steuern, billigen Löhnen und geringen Sozialleistungen führen. Angesichts dieser Zustände hat die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) 2006 das Seearbeitsübereinkommen verabschiedet.4
Das Abkommen enthält allgemein verbindliche Normen für das Arbeitsrecht, den Arbeitsschutz und die soziale Absicherung der Seeleute. Auch auf die Nichtunterzeichnerstaaten wird Druck ausgeübt: So dürfen die Ratifikationsländer auch Schiffe, die unter anderen Flaggen fahren, in ihren Häfen kontrollieren und die Einhaltung der ILO-Standards verlangen. Das Abkommen tritt allerdings erst in Kraft, wenn mindestens 30 Länder, deren Schiffe zusammen 33 Prozent der Welt-Bruttoregistertonnage repräsentieren müssen, ihre Ratifikationsurkunden bei der ILO in Genf hinterlegt haben. Im Oktober 2009 waren erst fünf eingetroffen.
Die Flaggenhoheit gilt nicht uneingeschränkt. In den Territorialgewässern haben Schiffe zwar das Recht auf friedliche Durchfahrt (innocent passage), doch haben hier die Hoheitsrechte des Küstenstaats grundsätzlich Vorrang. Wird ein Handelsschiff der Seeräuberei oder des Sklavenhandels verdächtigt, kann jedes Kriegsschiff es auch auf Hoher See anhalten und gegebenenfalls Besatzungsmitglieder festnehmen und vor Gericht bringen.
Hinzu kommt das Recht auf „Nacheile“: Kriegsschiffe und andere amtliche Fahrzeuge eines Küstenstaats (etwa von Zoll und Grenzschutz) dürfen fremde Handelsschiffe auf Hoher See verfolgen, aufbringen und in einen Hafen geleiten, wenn sie ernsthaft verdächtigt werden, gegen dessen Gesetze verstoßen zu haben. Darüber hinaus kann die Flaggenhoheit durch völkerrechtliche Verträge – etwa über Umweltschutz oder Rauschgiftbekämpfung – eingeschränkt werden.
Für die Nutzung des Festlandsockels gelten eigene Regeln, die allerdings durchaus für Konfliktstoff sorgen. Das gilt vor allem dann, wenn der Festlandsockel über die ausschließliche Wirtschaftszone (von 200 Seemeilen) hinausreicht. Dabei entspricht der im UN-Seerechtsübereinkommen definierte Festlandsockel nicht immer dem geologischen Kontinentalschelf. Er kann sich nach einer komplizierten Berechnungsmethode bis zu 350 Seemeilen über die Basislinie hinaus erstrecken. Der Festlandsockel gehört nicht zum Staatsgebiet des Küstenstaats, aber dieser hat dennoch das Recht auf seine Erforschung und die Ausbeutung etwa von Öl- und Gasvorkommen.
Welcher Küstenstaat auf welchen Teil des Festlandsockels Anspruch hat, ist angesichts der dort schlummernden Reichtümer von hohem wirtschaftlichem Interesse. Schwierig ist die Aufteilung insbesondere bei (Quasi-)Binnenmeeren wie dem Mittelmeer, der Nord- und der Ostsee, weil der Festlandsockel unter den Anrainerstaaten nach Sektoren aufgeteilt werden muss. Für die Nordsee haben Deutschland, Dänemark, die Niederlande und Großbritannien auf der Basis eines Urteils des Internationalen Gerichtshofs entsprechende Verträge abgeschlossen.
Mit harten Bandagen gekämpft wird derzeit um den Meeresboden unter dem Nordpol, seit eine russische Expedition dort 2007 ihre Flagge deponierte.5 Seitdem haben weitere Staaten Besitzansprüche erhoben, die 2008 auf der Arctic Ocean Conference diskutiert wurden. Letztlich war sich die Konferenz einig, dass es die Aufgabe der Vereinten Nationen ist, hier eine endgültige Regelung zu finden.
Manganknollen am Meeresboden sind für alle da
Für den Meeresboden jenseits des Festlandsockels, der keinen nationalen Ansprüchen untersteht, hat die UNO das bereits getan. Der im Seerechtsübereinkommen nur als „Gebiet“ (area) bezeichnete Meeresuntergrund wurde von der Generalversammlung der Vereinten Nationen zum Gemeinsamen Erbe der Menschheit erklärt. Er soll allen Staaten zu friedlichen Zwecken offenstehen.
Die Bodenschätze auf dem Meeresgrund, wie die in 4 000 bis 6 000 Metern Tiefe sitzenden Manganknollen, sollen zum Wohl der gesamten Menschheit genutzt werden. Das Seerechtsübereinkommen sieht folglich eine internationale Verwaltung des Meeresbodens vor. Die Internationale Meeresbodenbehörde (International Seabed Authority) mit Sitz in der jamaikanischen Hauptstadt Kingston überwacht seit 1994 alle Tätigkeiten auf dem „Gebiet“.6 Die Befugnisse der Staaten beschränken sich auf die wissenschaftliche Meeresforschung und den Schutz der Meeresumwelt.
Die meisten Industriestaaten lehnten das mit dem Gemeinsamen Erbe der Menschheit errichtete Regime als zu planwirtschaftlich ab. Vor allem die Verpflichtung zur Weitergabe von Technologien zur Erforschung und Nutzung des Meeresbodens an Entwicklungsländer traf auf zum Teil heftigen Widerstand. Nun ist lediglich ein Technologietransfer „zu angemessenen und annehmbaren kommerziellen Bedingungen auf dem freien Markt“ vorgesehen. Darüber hinaus sicherten sich die Industrieländer ein stärkeres Mitspracherecht in der Meeresbodenbehörde. Die ursprüngliche Idee, die Entwicklungsländer als partnerschaftliche Teilhaber am Gemeinsamen Erbe der Menschheit zu behandeln, wurde im Interesse der Industriestaaten zurückgenommen.
Unbestreitbar ist inzwischen, dass es mit den bisherigen Regeln nicht getan ist. So macht etwa die rapide Zunahme der Piraterie deutlich, dass die internationale Staatengemeinschaft ihrer Verantwortung für die Weltmeere gerecht werden muss. Die Piraten vor der somalischen Küste profitieren nicht zuletzt davon, dass sie innerhalb der Küstenzone nur durch den Küstenstaat Somalia bekämpft werden dürfen, Somalia aber als „failed state“ dazu nicht imstande ist. Die Staatengemeinschaft hat dagegen nach dem allgemeinen Seerecht nicht die Möglichkeit, die Piraten in den Küstengewässern zu verfolgen, auch wenn Somalia die Hoheit über diese Gewässer gar nicht ausüben kann. Der UNO-Sicherheitsrat hat sich des Problems in mehreren Resolutionen angenommen und die Staatengemeinschaft – unter Zustimmung der formal existierenden somalischen Regierung – ermächtigt, auch in somalischen Hoheitsgewässern gegen die Piraterie vorzugehen. Die Europäer haben daraufhin die Mission „Atalanta“ an den Golf von Aden entsandt. Frankreich und Spanien haben sogar vorgeschlagen, eine ständige internationale Meerespolizei einzurichten.7
Das gemeinsame Vorgehen der Staaten gegen die Piraten im Golf von Aden, die Bemühungen der ILO um die Rechte der Seeleute und die internationale Verwaltung des Meeresbodens sind immerhin Beispiele dafür, dass die Staatengemeinschaft gemeinsame Anstrengungen zum Schutz der Weltmeere unternimmt.
Allerdings sind viele der Probleme, die von der exzessiven Nutzung der Meere herrühren, noch weit von einer Lösung entfernt. Das gilt etwa für Bedrohung oder gar Auslöschung von Fischbeständen mit ihren verheerenden ökologischen Folgen, aber auch dramatischen Konsequenzen für die betroffenen Fischer und die gesamte Region. Selbst die EU scheitert regelmäßig an der Aufgabe, die Fangquoten so festzulegen, dass keine Überfischung stattfindet. Die zuständigen Minister der Fischereinationen vereinbaren immer nur Fangquoten, die deutlich über den von Wissenschaftlern empfohlenen Grenzwerten liegen. Auch die Nutzung der Meere als Müllkippe, die mittlerweile einen gigantischen Strudel aus Plastikmüll im Nordostpazifik zwischen den USA und Hawaii produziert hat, ist ein grenzübergreifendes Problem, das einer Lösung durch die Staatengemeinschaft bedarf.
Die Freiheit der Meere liefert die völkerrechtliche Basis dafür, dass das Meer von den Staaten gemeinsam genutzt werden kann – aber auch geschützt werden muss. Ihrer Verantwortung für die großen Teiche im Global Village können die Staaten nur gemeinsam gerecht werden.
Stephanie Schiedermair lehrt Völkerrecht an der Johannes Gutenberg-Universität in Mainz.
© Le Monde diplomatique, Berlin