Faule Früchte des Wachstums
Mexikos Wirtschaft zwischen Nafta und Trump
von James M. Cypher
Die USA befänden sich seit Jahrzehnten in einem Handelskrieg, erklärte US-Handelsminister Wilbur Ross kurz nach seiner Ernennung, deswegen „haben wir so ein hohes Handelsbilanzdefizit“.1 Daher werde man spätestens Ende 2018 ein neues Handelsabkommen mit Mexiko abschließen – noch vor der erwarteten handelspolitischen Konfrontation mit China.
Das nordamerikanische Freihandelsabkommen Nafta, das die USA, Kanada und Mexiko im Dezember 1993 unterzeichnet hatten, ermöglichte der US-Industrie hohe Gewinne. Sie konnte Betriebe und Jobs nach Mexiko verlagern und die dort gefertigten Waren reimportieren. Damit verzeichnete Mexiko im bilateralen Handel ständige Überschüsse, die USA dagegen entsprechende Defizite.
Ob die Trump-Regierung Nafta ganz aufkündigen oder aber grundlegend umstrukturieren will, ist unklar. In jedem Fall plant sie eine handelspolitische Kehrtwende, die von Wilbur Ross und seinem Team umgesetzt werden soll. Im Fokus steht dabei das Gesamtdefizit des US-Außenhandels, das 2016 auf 500 Milliarden Dollar angewachsen ist, wobei allerdings nur 12 Prozent auf den Mexiko-Handel entfallen. Dennoch haben für Ross die Verhandlungen mit dem südlichen Nachbarn zeitliche Priorität. Sie zielen auf eine „geografische Verlagerung“ der Lieferketten, konkret: die Rückverlegung ganzer Produktionsstätten in die USA.
Ross, der als milliardenschwerer Investor von höheren Mindestlöhnen nie etwas hatte wissen wollen, setzte nun stagnierende Löhne – oder Lohnerhöhungen weit unterhalb des Produktivitätszuwachses – mit „unerlaubten Subventionen“ gleich.2 „In der Theorie sollte Nafta für eine allmähliche Angleichung des Lebensstandards in Mexiko und den USA sorgen“, so Ross, aber in Mexiko sei „der Mindestlohn praktisch nicht gestiegen“. Er verwies auf eine Studie über die Automobilbranche, wonach bei vergleichbaren Produktivitätsniveau in Mexiko nur ein Zehntel der US-Löhne gezahlt werde und die mexikanischen Arbeitnehmer sich die teureren Produkte aus den USA nicht leisten könnten. Wenn also die Löhne in Mexiko steigen, sinkt das US-Handelsbilanzdefizit.
Im Übrigen will Ross auch die sogenannten Ursprungsregeln enger fassen, sodass Unternehmen von außerhalb des Nafta-Raums nicht mehr den US-Markt über Mexiko beliefern können. Schon jetzt kündigen viele Unternehmen aus Europa und Asien – wie Samsung – an, ihre Produktion in Mexiko nicht auszuweiten. Auch Chrysler und Ford haben bereits ihre Investitionspläne revidiert. Für die mexikanischen Oligarchen und für die politische Elite des Landes ist das ein Schock. Plötzlich wird ihnen klar, dass die Abhängigkeit von den USA, die sie der Bevölkerung aufgezwungen haben, auch für sie selbst nachteilig sein kann.
Als unmittelbare Folge des Nafta-Abkommens wurde in Mexiko 1993 das Gesetz über ausländische Investitionen verabschiedet. Damit wurde die gesamte Volkswirtschaft, mit Ausnahme des Erdölsektors, unbeschränkt für Investoren aus dem Norden geöffnet. Die US-Multis konnten ihren Einfluss in Mexiko ausbauen – zur Freude der mexikanischen Elite. Der damalige Präsident Ernesto Zedillo erfand das Wort „Globophobie“, mit dem er sich über skeptischen Ökonomen lustig machte, die daran zweifelten, dass mehr Handel, mehr Auslandsinvestitionen und mehr internationale Arbeitsteilung zu beispiellosem Wohlstand und Wachstum führen würden.3
Unter Zedillo und seinem Vorgänger Carlos Salinas (1988–1994) wurde Mexikos zweite exportgetriebene Wachstumsphase eingeleitet. Im Gegensatz zur ersten Phase (um 1900), die auf der Ausfuhr von mineralischen und landwirtschaftlichen Rohstoffen basierte, war es nun die verarbeitende Industrie, die ihre Exporte rasch steigern konnte. Mit Krediten der Weltbank, des IWF und der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IDB) und mit voller Unterstützung der führenden Unternehmerverbände leitete die Salinas-Truppe einen tiefgreifenden Wandel ein.
In dessen Zentrum standen die Maquiladoras. Diese weitgehend von Steuern befreiten Betriebe, in denen überall entlang der US-Grenze Niedriglöhner Produkte für den US-Markt zusammenschrauben, entstanden bereits früher auf einer Gesetzesgrundlage aus den 1960er Jahren. Sie blieben jedoch ein regional begrenztes Modell, bis die Politik auf Exportförderung umschwenkte. Zwischen 1981 und 2000 nahmen Exporte aus den Maquiladoras um durchschnittlich 16 Prozent im Jahr zu, aber auch die Exporte aus anderen Fabriken wuchsen um 13 Prozent. Bis 2004 stammten bereits vier Fünftel der Warenexporte aus dem Industriesektor. Und 90 Prozent aller Ausfuhren, einschließlich Öl und Dienstleistungen wie Tourismus, gingen in die USA.4
Lohnniveau der Arbeiter niedriger als 1981
Die Exportstatistiken besagen allerdings nicht viel über die industrielle Entwicklung des Landes. Die Wertschöpfung der Exporte basierte 2004 zu 42 Prozent auf Bauteilen, die zumeist aus den USA stammten. Mexiko wurde zu einer Art passiver Rentenökonomie: Das Land bot zahlreiche Steuervergünstigungen und Subventionen und finanzierte teure Infrastrukturprojekte. 2009 gab es bereits mehr als 260 Sonderwirtschaftszonen für ausländische Investoren. Eigene Technologien wurden nicht entwickelt, nur die wenigsten Oligarchen waren bereit, in Fabriken, Technologien oder die Ausbildung von Fachkräften zu investieren, um selbstständig am Exportboom teilzuhaben. Das Geschäftsmodell der mexikanischen Eliten beruhte auf Lohn-, Umwelt- und Steuerdumping.
So entstand eine neue, zweigeteilte Ökonomie mit einem aktiven Sektor für Billigexporte und einem ineffizienten, rückständigen Sektor, der den Binnenmarkt bediente. Aber es kam noch schlimmer: Dank Nafta eroberten die US-Agrarmultis den mexikanischen Markt für Grundnahrungsmittel wie Bohnen, Reis und Mais, die bis dahin die Lebensgrundlage von Millionen von Kleinbauern darstellten.
Auch die kleinen und mittleren Gewerbebetriebe, die seit den Wirtschaftsreformen der 1930er Jahren florierten, wurden durch Unterfinanzierung ausgezehrt. Sie wurden von der ausländischen Konkurrenz erdrückt, die ihnen die neoliberalen Wirtschaftspolitiker stufenweise aufzwangen: 1986 mit dem Beitritt zum Allgemeinen Zoll-und Handelsabkommen (Gatt), 1993 zur Nafta und schließlich 1995 zur Welthandelsorganisation WTO.
Der voraussehbare Effekt war, dass arme Landbewohner ihre Existenzgrundlage verloren. Allein zwischen 2000 und 2005 wanderten jedes Jahr mehr als 400 000 Mexikaner in die USA aus. 2009 lebten bereits rund 12 Millionen mexikanische Migranten in den USA. Die neuen Jobs in der Exportindustrie konnten den Verlust der Arbeitsplätze in der einheimischen Fertigung und im kleinbäuerlichen Sektor nicht wettmachen. Und auch der beschäftigungsintensive Einzelhandel wurde vom transnationalen Kapital überrollt, etwa von der US-Warenhauskette Walmart, die heute der größte private Arbeitgeber Mexikos ist. Unter den Bedingungen dieser gespaltenen Volkswirtschaft stagnierten die durchschnittlichen Löhne: zwischen 1988 und 2015 auf einem Niveau von 60 bis 70 Prozent des Reallohns von 1981.
Der mexikanische Exportboom geriet ins Stocken, als China Ende 2001 der WTO beitrat und damit vollen Zugang zum US-Markt erlangte. Im Zeitraum 2000 bis 2016 ging das Wachstum der Waren- und Dienstleistungsausfuhren (bei großen Schwankungen) auf durchschnittlich 4,1 Prozent pro Jahr zurück. Im selben Zeitraum lag das Wirtschaftswachstum Mexikos laut Weltbank im Schnitt nur noch bei 2 Prozent. Bei einem Bevölkerungswachstum von 1,4 Prozent pro Jahr hätte sich damit der Lebensstandard auch dann nur leicht verbessert, wenn die Früchte des Wachstums gleich verteilt gewesen wären – was nicht der Fall war.
Ökonomische Hängematte für die Oligarchie
Das Jahr 2000 markierte das Ende der jahrzehntelangen Dominanz der Partei der Institutionalisierten Revolution (PRI). Danach hatte Mexiko zwölf Jahre lang eine christdemokratische Regierung, aber an der überholten Exportstrategie änderte sich nichts. Als die PRI 2012 erneut an die Macht kam, schwärmten die Medien von einer historischen Wende: Strukturreformen wie eine Lockerung des Arbeitsrechts und das Ende des staatlichen Erdölmonopols sollten die anhaltende Stagnation beenden.
Doch das Wachstum fiel bescheiden aus und resultierte vornehmlich aus kreditfinanzierten, schlecht umgesetzten und korruptionsbelasteten Regierungsprogrammen, die 2016 ausgelaufen sind. Auch der Verkauf der Erdölreserven kommt wegen des globalen Überangebots nicht recht voran. Die politische und ökonomische Elite konnte spätestens seit 2016 nicht mehr darüber hinwegsehen, dass die PRI-Regierung unter Präsident Enrique Peña Nieto abgewirtschaftet hatte. Mit nur 12 Prozent Zustimmung war sie unbeliebter als jede Regierung zuvor.
Die intellektuell bankrotten Politiker und die Oligarchen, denen sie dienen, waren auf nichts weniger vorbereitet als auf einen US-Präsidenten Trump, der Nafta als das schlechteste Handelsabkommen in der Geschichte der USA verunglimpfte – das Abkommen, unter dem sie selbst sich komfortabel eingerichtet hatten.
Die Warnungen der Globalisierungskritiker und Verfechter eines fairen Handels hatten die Festungsmauern, hinter denen sich Präsident Peña Nieto mit seinem einflussreichen Finanzminister Luis Videgaray beriet, nie durchdringen können. Videgaray wurde zwischenzeitlich dem Volkszorn geopfert, kehrte dann aber als Außenminister zurück an die Macht.5
Mexiko steht heute am Rand einer Rezession. Eine Revision des Nafta-Abkommens wird daher für die mexikanische Wirtschaft dramatische Folgen haben. Donald Trump hat bereits mehrmals einen 35-prozentigen Zoll auf alle Autoexporte in die USA angedroht. In der Diskussion ist auch eine Grenzausgleichsabgabe in Höhe von 20 Prozent für alle Importe in die USA. Das heißt: Wahrscheinlich muss Mexiko demnächst mindestens 20 Prozent Abgaben auf alle Ausfuhren in die USA zahlen, während die US-Exporte unbelastet blieben. Das wäre ein herber Schlag für ein Land, das 28 Prozent seines Bruttoinlandsprodukts in die USA exportiert – wobei 83 Prozent dieser Exporte industriegefertigte Güter sind.
Es gibt fast keine Branche, in der die mexikanischen Unternehmen eine 20-prozentige Steuer einfach wegstecken könnten. Eine kompensierende Senkung der Arbeitskosten ist kaum möglich, weil die Löhne in der gesamten Phase des Exportwachstums schon extrem niedrig gehalten wurden. Die Löhne im Norden des Landes, wo hauptsächlich für den US-Markt produziert wird, liegen schon jetzt 5 bis 7 Prozent unter dem Lohnniveau Chinas.6 Das Ausweichen auf andere Exportmärkte wäre keine Lösung, weil dies zu einem Warenüberangebot auf den Weltmärkten führen würde. Deshalb würde eine Grenzausgleichsabgabe – oder eine vergleichbare Belastung – tatsächlich eine gewaltige „geografische Verlagerung“ bewirken. Die Rückverlagerung von Produktionsanlagen in die USA, die das erklärte Ziel der Trump-Regierung ist, wäre das wahrscheinlichste Ergebnis.
In Mexiko würde das eine schwere Wirtschaftskrise auslösen. Der Binnenmarkt kann den Verlust der Exportmärkte nicht ausgleichen, denn die inländische Nachfrage ist durch binnenwirtschaftliche Faktoren geschwächt: durch die verbreitete Armut, durch schlechte Lebens- und Arbeitsbedingungen im informellen Sektor, durch Niedriglöhne in der formellen Wirtschaft sowie durch Kreditknappheit und an Wucher grenzende Kreditzinsen.
Daran wird auch die Begeisterung für eine Politik des „Made in Mexico“ nichts ändern, die Präsident Peña Nieto neuerdings ausstrahlt. Falls die US-Protektionisten nicht noch innerhalb der Trump-Regierung selbst ausgebremst werden sollten, wird die Abhängigkeitsfalle zuschnappen, von deren Speck sich die mexikanischen Eliten seit Jahrzehnten ernährt haben.
1 In einem Interview mit Bloomberg TV, 8. März 2017.
Aus dem Englischen von Nicola Liebert
James M. Cypher ist Professor für Volkswirtschaft an der Universidad Autónoma de Zacatecas in Mexiko sowie Autor (mit Raúl Delgado Wise) von: „Mexico’s Economic Dilemma. The Developmental Failure of Neoliberalism“, Lanham (Rowman & Littlefield) 2010.
