Prekäre Reformen
Italiens Regierung liberalisiert den Arbeitsmarkt
von Andrea Fumagalli
Matteo Renzi präsentiert sich gern als moderner und innovativer Staatslenker. Mit seiner Arbeitsmarktreform will er angeblich Italien von veralteten Strukturen befreien und die Arbeitslosigkeit bekämpfen. Doch anstatt die Beschäftigung anzukurbeln, schreibt der sogenannte Jobs Act nur die Logik der altbekannten liberalen Patentrezepte fort.
Die Flexibilisierung des italienischen Arbeitsmarkts begann 1983 mit der Unterzeichnung des Accordo Scotti durch Gewerkschaften, Arbeitgeber und das Arbeitsministerium.1 Mit dem Abkommen wurde die Bindung der Löhne an die Preisentwicklung gelockert und ein „Vertrag für Ausbildung und Arbeit“ vereinbart, der speziell für das erste Arbeitsverhältnis junger Leute gilt. 1997 wurden Zeitarbeitsverhältnisse legalisiert, 2003 neue Regeln für Subunternehmen eingeführt. Und seit 2008 gibt es sogenannte voucher, also „Lohngutscheine“ im Wert von brutto 10 Euro pro Stunde, die vor allem für wenig qualifizierte Arbeiten zum Einsatz kommen.
Die Diversifizierung der Arbeitsverträge ging mit Maßnahmen einher, die den Arbeitgebern zu noch mehr Macht verhalfen. Das gilt etwa für das Gesetz von 2010 über die „gebundene Arbeit“ (collegato lavoro), das die Möglichkeiten der Arbeitnehmer einschränkt, gegen Verfehlungen des Arbeitgebers zu klagen; desgleichen für das Gesetz von 2012, das betriebsbedingte Kündigungen erleichtert.
Die 2014 und 2015 von Matteo Renzi durchgesetzten Reformen gehen in die gleiche Richtung. Sie könnten dafür sorgen, dass prekäre Arbeitsverhältnisse endgültig zur Norm werden. Der seit 2015 eingeführte unbefristete Vertrag mit „wachsendem Schutz“ garantiert weder unbefristet Arbeit noch Schutz, weil er in den drei ersten Jahren vom Arbeitgeber jederzeit und ohne Begründung gekündigt werden kann. Der muss dem Arbeitnehmer lediglich eine Entschädigung zahlen, die von der Dauer der Betriebszugehörigkeit abhängt.
Damit wird der Artikel 18 des 1970 erkämpften Statuto dei lavoratori,2 nach dem jede Entlassung einen „berechtigten Grund“ (wie schwerwiegende Verfehlung, Diebstahl, Fernbleiben von der Arbeit) erfordert, für 36 Monate außer Kraft gesetzt. Diese Regelung erinnert an den Ersteinstellungsvertrag, der in Frankreich 2006 von der Regierung Villepin eingeführt wurde, nur dass die Regelung in Italien für alle gilt und nicht nur für Berufsanfänger unter 26.
Die Renzi-Regierung hat auch den Einsatz befristeter Verträge dereguliert. Auf sie dürfen die Arbeitgeber seit März 2014 ohne Begründung zurückgreifen, wobei der Kurzzeitjob bis zu fünfmal verlängert werden kann. Aber selbst diese zahlenmäßige Beschränkung steht nur auf dem Papier, denn sie bezieht sich nicht auf eine Person, sondern auf die Arbeitsstelle. Wenn also das Unternehmen die Stellenbeschreibung verändert, ist der Angestellte zu lebenslanger befristeter Arbeit verurteilt.
Um die Unternehmen zu motivieren, unbefristete Verträge mit „wachsendem Schutz“ statt kurzfristige Kettenverträge anzubieten, hat die Regierung Renzi Steueranreize eingeführt. 2015 erhielten Arbeitgeber für jeden unterzeichneten unbefristeten Arbeitsvertrag eine Steuerermäßigung von bis zu 8000 Euro. Im Zuge der Austeritätspolitik wurden diese Steuernachlässe 2016 jedoch auf maximal 3300 Euro pro Jahr reduziert.
Aber auch jetzt lohnt es sich für einen Unternehmer immer noch, einen unbefristeten Vertrag „mit wachsendem Schutz“ abzuschließen und den Arbeiter innerhalb der Dreijahresfrist ohne Begründung zu entlassen, anstatt ihm ein befristeten Vertrag zu geben. Ein willkommener Nebeneffekt ist, dass der Wechsel von befristeten zu unbefristeten Verträgen die Zahl der „stabil“ Beschäftigten in der Statistik künstlich aufbläht, während in Wahrheit die Unsicherheit weiter zunimmt.
Warum haben die Reformen Renzis nicht zu Protesten geführt, die mit dem Widerstand gegen das El-Khomri-Gesetz in Frankreich vergleichbar wären? Im Gegensatz zum Nachbarland gibt es in Italien den Mindestlohn nur in Berufen mit Tarifverträgen, die jedoch immer weniger Arbeitnehmer (unter 50 Prozent) schützen. Unbekannt ist auch das „Günstigkeitsprinzip“, das in Frankreich und in Deutschland der Arbeitgeberseite verbietet, beim Abschluss von Einzelarbeitsverträgen zu Ungunsten der Arbeitnehmer von den Tarifvereinbarungen abzuweichen. Das macht die Arbeitnehmer in Italien leichter erpressbar.
In Italien fehlt auch so etwas wie das Arbeitslosengeld II und eine Förderung der beruflichen Wiedereingliederung. Eine soziale Absicherung genießen im Grunde nur Arbeitnehmer mit tatsächlich unbefristetem Vertrag. Das neue Prekariat bleibt ausgeschlossen.
Dass der Widerstand gegen den Jobs Act so schwach ist, hat auch mit der Wirtschaftskrise und der Schwäche der Gewerkschaften zu tun. Und mit der einschüchternden Kontrolle durch die Arbeitgeber: Der Jobs Act erlaubt Maßnahmen zur Überwachung der Arbeitnehmer ohne Respektierung ihrer Privatsphäre.
Zur Rechtfertigung ihrer Reformen strapazieren Renzi und seine Minister dieselben Argumenten wie ihre Amtsvorgänger, das politische Establishment in Deutschland oder die sozialistische Regierung in Frankreich: Die „Lockerung“ der Arbeitsgesetze sei eine notwendige (und hinreichende) Bedingung für die Modernisierung der Wirtschaft und den Rückgang der Arbeitslosigkeit, besonders bei den Jugendlichen.
In diesem Sinne erklärte der Regierungschef im Oktober 2014 auf einem Parteitag der Partito Democratico: „Artikel 18 ist eine Vorschrift aus den 1970er Jahren, der die Linke damals nicht einmal zugestimmt hat. Wir haben jetzt 2014! Das ist so, als würden wir nach dem iPhone greifen und fragen: ‚Wo muss man die Münzen reinstecken?‘ “ Die Regierung und zahlreiche Medien präsentieren den Jobs Act als unbestreitbaren Erfolg. „2015 haben wir eine halbe Million unbefristete Arbeitsplätze geschaffen.“ Die Statistik beweise die Absurdität der Polemiken gegen den Jobs Act, twitterte Renzi am 19. Januar 2016. „Mit uns sinken die Steuern, und die Beschäftigung wächst“, schrieb er am 2. März.
Tatsächlich ging die Arbeitslosenquote 2015 zum ersten Mal seit Beginn der Wirtschaftskrise, die ungefähr eine Million Arbeitsplätze vernichtet hat, um 1,8 Prozentpunkte zurück. Dieser bescheidene Effekt erklärt sich vor allem durch die steuerlichen Begünstigung der unbefristeten Arbeitsverträge. Weil diese jedoch eine dreijährige Probezeit vorsehen, wird man erst 2018 eine Bilanz der Wirkungen ziehen können. Schon jetzt ist allerdings festzustellen, dass die Senkung der finanziellen Anreize (von 8000 auf 3300 Euro pro Jahr) sofort dazu geführt hat, dass weniger Arbeitsplätze geschaffen wurden. Die Zahl der neu abgeschlossenen Verträge ist im ersten Quartal 2016 im Vergleich zum Vorjahreszeitraum um 77 Prozent gesunken.3
Der vermeintliche Rückgang der Arbeitslosigkeit rührt auch von der massenhaften Nutzung der Vouchers. Diese Lohngutscheine bezogen im letzten Jahr 1,38 Millionen Beschäftigte, 2008 waren es 25 000; 2015 wurden 115 Millionen Vouchers an Arbeitgeber verkauft, 2010 lediglich 10 Millionen.4
Zugleich nahm aber auch der Anteil prekärer Arbeitsplätze zu. Nach Angaben der OECD waren 2011 43 Prozent der jungen Italiener in einer unsicheren beruflichen Situation, 2015 waren es bereits 55 Prozent. Im gleichen Zeitraum stieg die Arbeitslosenquote der 15- bis 24-Jährigen um 10 Prozentpunkte auf über 40 Prozent. Dabei hat Italien alles getan, um sich den Normen der modernen Ökonomie anzupassen: Die Indexzahl für den Beschäftigungsschutz, mit der die OECD die „Rigidität“ des Arbeitsmarkts misst, verringerte sich innerhalb von zehn Jahren um ein Drittel!
Seit Beginn seiner Amtszeit hat Renzi auch jenseits des Jobs Acts eine konsequente Angebotspolitik betrieben. Mit den Stabilitätsgesetzen von 2015 und 2016 wurden die Unternehmenssteuern gesenkt, die Erbschaftssteuer vermindert, die Ausgaben der Gebietskörperschaften reduziert und einige Bereiche der öffentlichen Dienstleistungen (Transport, Energie, Post) privatisiert.
Die Logik dieser Politik sieht eigentlich vor, dass wachsende Gewinne und sinkende Kosten automatisch eine Steigerung der Investitionen, also der Produktion und der Beschäftigung nach sich ziehen. Das ist ein großer Trugschluss. Hauptursache der Arbeitslosigkeit in Italien ist nicht die innere Struktur des Arbeitsmarkts, sondern die schwache Nachfrage. Kein Unternehmer investiert in seine Produktionsanlagen, wenn er fürchtet, dass seine Waren oder Dienstleistungen keine Abnehmer finden. Doch gerade für die Belebung der Nachfrage hat die Renzi-Regierung nichts getan. Sie hat weder einen Mindestlohn eingeführt noch eine Reform der sozialen Absicherung für niedrige Gehälter oder garantierte Einkommen durchgesetzt. Deshalb stagniert das Bruttoinlandsprodukt (BIP) seit 2014. Und auch die öffentliche Verschuldung, gemessen am BIP, wird nicht so bald zurückgehen.
Der Jobs Act hat den Arbeitsmarkt in drei große Segmente zerlegt, deren gemeinsames Merkmal die Instabilität ist. Im ersten Segment finden sich die Jugendlichen ohne Universitätsabschluss, die meist mit (sehr unsicheren) Lehrverträgen und immer häufiger mit noch unsichereren Vouchers ins Berufsleben einsteigen.
Das zweite Segment besteht aus Jugendlichen mit mittlerem oder hohem Qualifikationsniveau (Bachelor oder Master). Ihre Eingliederung ins Arbeitsleben will die Regierung durch den Plan „Jugendgarantie“ erleichtern. Dieses Projekt finanziert die Europäischen Union für Länder mit hoher Jungendarbeitslosigkeit mit dem erklärten Ziel, die Einstellungsmöglichkeiten für Jugendliche zu verbessern. Die können sich auf regionalen Plattformen – von privaten und öffentlichen Unternehmen gemeinsam betrieben – über Eingliederungsmaßnahmen informieren, die den Bedürfnissen der Unternehmen angepasst sind: vom (unentgeltlichen) Zivildienst über (fast unentgeltliche) Praktika bis zu ehrenamtlichen Aktivitäten.
Das Modell wurde 2013 mit der Einstellung von 700 Personen zur Vorbereitung der Weltausstellung 2015 in Mailand (zusätzlich zu 18 500 Ehrenamtlichen) getestet und danach auf die nationale Ebene ausgeweitet.5 Auf diesem Weg konnten bereits 600 000 Jugendliche beschäftigt und mit geringen Kosten aus der Arbeitslosenstatistik entfernt werden.
Das dritte Segment umfasst alle anderen Arbeitskräfte (ab 30 Jahren), denen das berufliche Standardschicksal vorbestimmt ist, bis zum Rentenalter auf der Basis von Zeitverträgen und Kontrakten „mit wachsendem Schutz“ zu arbeiten. Nur Angestellte, die in einem Unternehmen als besonders effektiv und unentbehrlich gelten, sollen auf Dauer eingestellt und gebunden werden.
An dem Plan „Jugendgarantie“ wird überaus deutlich, wie die unentgeltliche Arbeit zum neuen Markenzeichen der Deregulierung des italienischen Arbeitsmarkts wird. Das Ganze beruht auf einer „Ökonomie der Verheißung“6 , die darauf angelegt ist, die Aussicht auf eine bezahlte und stabile Beschäftigung immer weiter hinauszuschieben.
Die Reformen Renzis bewirken, dass prekäre Arbeitsverhältnisse in Italien zum Standard für fast alle Beschäftigen werden. Aber genau diese Tendenz zum Prekariat ist einer der wichtigsten Gründe für die ökonomische Stagnation – mit der man wiederum alle möglichen Maßnahmen rechtfertigt, die zur weiteren Ausbreitung prekärer Arbeitsverhältnisse führen.
1 Das Gesetz ist nach dem damaligen christdemokratischen Arbeitsminister Vincenzo Scotto benannt.
Aus dem Französischen von Claudia Steinitz
Andrea Fumagalli ist Professor für Ökonomie an der Universität Padua und der Autor von „La Vie mise au travail. Nouvelles formes du capitalisme cognitif“, Paris (Eterotopia France) 2015.