Streit um die Dienstleistungen
von Frédéric Viale
Das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen von 1994 (General Agreement on Trade in Services: Gats) ist eines der zahlreichen Abkommen, die die 148 Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation (WTO) unterzeichnet haben.1 Sein erklärtes Ziel ist die möglichst weitgehende Liberalisierung des internationalen Dienstleistungsverkehrs nach einem festen Zeitplan (Artikel XIX-1).
Das Gats umfasst laut WTO-Klassifikation 12 Dienstleistungssektoren, die sich in 163 Untersektoren gliedern: Geschäftsdienstleistungen, Kommunikation, Bau- und Ingenieursdienstleistungen, Vertrieb, Bildung, Umwelt, Finanzen, Gesundheit/Soziales, Tourismus, Freizeit/Kultur/Sport, Transport. Der 12. Sektor ist eine Restkategorie, die man einfach „sonstige“ Dienstleistungen nannte. Das Abkommen bezieht sich auf sämtliche Dienstleistungen, mit Ausnahme der staatlichen Hoheitsaufgaben wie Militär, Polizei, Justiz und Geldemission. Damit schreibt nun eine internationale Rechtsregelung den WTO-Staaten verbindlich vor, den Markt für Dienstleistungen zu „liberalisieren“ und freien Wettbewerb zu schaffen, wobei auch die Dienstleistungen der öffentlichen Hand keine Sonderrolle mehr haben.
Liberalisierung bedeutet allgemeine Konkurrenz. Theoretisch schreibt das Gats zwar ebenso wenig wie die ebenfalls auf Liberalisierung zielenden EU-Richtlinien die Privatisierung staatseigener Unternehmen vor. In der Praxis aber bleibt kaum ein anderer Weg, weil zumindest in potenziell rentablen Sektoren mit zahlungskräftiger Kundschaft sämtliche öffentlichen Subventionen untersagt sind. Nicht das Gemeinwesen darf entscheiden, welche Bereiche den Marktgesetzen zumindest partiell entzogen sein sollen – etwa um allen Bürgern gleichen Zugang zu bestimmten Leistungen zu sichern –, sondern der Markt selbst wird entscheiden, welchen Personenkreis er zu bedienen gedenkt. Der öffentliche Sektor soll sich nur noch um Bereiche kümmern, die für den Markt uninteressant, weil nicht rentabel sind.
Die Einbeziehung der öffentlichen Dienstleistungen springt allerdings nicht sofort ins Auge. Das Abkommen nutzt alle juristischen Tricks, um das Thema zu kaschieren: Einige Punkte sind bis ins kleinste Detail geregelt, andere sind so schwammig formuliert, dass sie einen großen Interpretationsspielraum eröffnen. Sodann gibt es scheinbar neutrale Begriffe, hinter denen sich konkrete Sachverhalte verbergen. Und was die grandiosen Grundsatzerklärungen betrifft, die dem Vertrag zunächst politische Akzeptanz verschaffen, so werden diese in der Folge durch „technische“ Präzisierungen inhaltlich ausgehöhlt. Ein Beispiel: Laut Artikel I-3b bezieht sich das Gats nicht auf Dienstleistungen, „die in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbracht werden“, doch bereits der folgende Absatz I-3c definiert diese Dienstleistungen so, dass praktisch keine einzige mehr ausgenommen ist.
In dem zentralen Artikel VI-4 heißt es beispielsweise, dass innerstaatlichen Regelungen „keine unnötigen Hemmnisse für den Handel mit Dienstleistungen“ darstellen dürfen. Wer aber bestimmt, was unter dem schwammigen Begriff „unnötig“ zu verstehen ist? Diese Aufgabe obliegt einem Gremium der WTO. Die mit internationalen „Sachverständigen“ besetzten Ausschüsse können gegen Staaten, die derartige „Hemmnisse“ aufbauen, Sanktionen2 verhängen. Artikel VI-2a schreibt dann vor, dass die Unterzeichnerstaaten gerichtliche Instanzen einrichten müssen, die die Verwaltungsentscheidungen auf ihre Konformität mit dem Gats hin überprüfen und „in begründeten Fällen mit geeigneten Maßnahmen Abhilfe gewährleisten“.
Wesentliche Elemente des Gats hat die EU bereits vorweggenommen. So hat sie Richtlinien zur Liberalisierung von Bereichen verabschiedet, die vormals ganz oder teilweise dem Staat vorbehalten waren: Banken- und Versicherungswirtschaft, Telekommunikation, Post, Schienen-, Luft- und Seetransport3 , Energieversorgung. Deshalb geht es den USA wie der EU bei den laufenden WTO-Verhandlungen vor allem darum, diese und einige weitere Sektoren (Großhandel, Landwirtschaft) in den Entwicklungsländern für Unternehmen aus den Industriestaaten zu öffnen.
Dennoch wird das Gats auch für Europa nicht folgenlos bleiben und die EU-internen Sozialstandards absenken. Wenn eine Kommune die Auftragsvergabe für den Schulbusverkehr oder die Müllabfuhr von der Erfüllung bestimmter Sozial-, Gesundheits- oder Umweltnormen abhängig macht, könnte das Ausschreibungsverfahren in Zukunft per Gericht für ungültig erklärt werden.4
Auch Dienstleistungen, für die Brüssel bei der WTO noch keine Verhandlungsbefugnis hat – Bildung, Gesundheit, Kultur, audiovisuelle Medien, Sozialdienstleistungen5 – könnten klammheimlich Aufnahme finden. Als Beispiel sei der Bereich des E-Learning genannt, dem die USA höchste Priorität beimisst.
EU-Kommissar Peter Mandelson ließ verlauten, das Liberalisierungsangebot der Industrieländer biete in mindestens 139 Dienstleistungssektoren (85 Prozent der insgesamt 163 Untersektoren) „neue und ernsthafte Öffnungschancen“. Dafür sollten die Entwicklungsländer als Gegenleistung eine substanzielle Liberalisierung in mindestens 93 Untersektoren (also nur zwei Dritteln der 139) anbieten.6 Der Deal mag großzügig erscheinen, ist es aber nicht, denn 120 der 139 Untersektoren führt die Union schon heute im liberalisierten „Angebot“, was bei den 93 Sektoren, die die Entwicklungsländer liberalisieren sollen, nicht der Fall ist.
Das Gats unterteilt die Dienstleistungen nach vier verschiedenen Erbringungsmodi.7 Bei zweien hat die EU-Kommission bereits beunruhigende Liberalisierungsangebote unterbreitet, die wie immer mit entsprechenden Liberalisierungsforderungen einhergehen. Was Modus 3 betrifft (die Handelsniederlassung eines Unternehmens aus einem WTO-Staat in einem anderen WTO-Staat) übernimmt die Kommission diverse Bestimmungen aus dem gescheiterten Multilateralen Investitionsabkommen (MAI), um diese den Entwicklungsländern aufzuzwingen.8
Beim Modus 4 (der befristeten Entsendung von Arbeitskräften)9 signalisierte die Kommission schon weitreichenden Zugeständnisse, zumindest was Dienstleistungen für Unternehmen sowie von Freiberuflern anbelangt. Sie reagierte damit auf Forderungen von Ländern wie Indien, Pakistan, Bangladesch und Thailand, die im Rahmen des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs (zumindest vorübergehend) qualifizierte Arbeitskräfte entsenden möchten.
Die derzeitige Liberalisierungspolitik ist stets als Einbahnstraße konzipiert: Sowohl die EU-Regeln also auch die Bestimmungen des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens (Nafta) schließen eine Rückkehr zum Status quo ante aus. Das gilt auch für das Gats und alle anderen WTO-Abkommen. Artikel XXI-2 (Absatz a und b) läuft faktisch auf die Irreversibilität des Liberalisierungsprozesses hinaus, denn ein Staat, der eine „Änderung oder Rücknahme“ seiner einmal eingegangenen Verpflichtungen plant, müsste sich zu Verhandlungen über „notwendige Ausgleichsmaßnahmen“ bereit finden.