Hundert Jahre Vergeblichkeit
Drogen lassen sich nicht verbieten von François Polet
Der Krieg gegen die Drogen ist gescheitert.“ Dieses Fazit einer Studie der University of British Columbia (Kanada)1 lässt keinen Raum für Zweifel: Prohibition – wie sie etwa US-Präsident Richard Nixon 1971 als probates Mittel gegen den „Staatsfeind Nr. 1“ propagierte – hat die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfüllt. Opiate und Kokain sind dadurch keineswegs teurer oder schwerer zugänglich geworden: Zwischen 1990 und 2010 ist der Preis dieser Drogen sogar um 74 beziehungsweise 51 Prozent gefallen, wenn man Inflation und höhere Produktreinheit in die Rechnung einbezieht. Könnte vor diesem Hintergrund die teilweise Legalisierung von Marihuana, wie sie jetzt in Uruguay und in den US-Bundesstaaten Washington und Colorado praktiziert wird, ein gangbarer Weg sein?
Dies zu hoffen oder zu befürworten bedeutet keineswegs, das Problem kleinzureden. Mit inzwischen mehr als 200 Millionen Abnehmern in aller Welt erreicht der Drogenhandel geschätzte Jahresumsätze von 300 Milliarden US-Dollar, was ungefähr dem Bruttoinlandsprodukt von Dänemark entspricht.
Schon seit Langem bedienen die drei Andenstaaten Bolivien, Kolumbien und Peru fast die gesamte weltweite Nachfrage nach Kokain. Afghanistan produziert seit Jahrzehnten 80 Prozent aller in der Welt verkauften Opiate. Ein immer größerer Anteil der für Europa bestimmten Produkte werden durch den afrikanischen Kontinent geschleust. Lokale Institutionen und Wirtschaftsgefüge geraten dadurch ins Wanken.2
Wie auch in anderen Sektoren des Welthandels sorgen vor allem die Schwellenländer für eine steigende Nachfrage. Während der Drogenkonsum in den USA seit 2006 stetig zurückgeht, ist Brasilien in den vergangenen Jahren zum zweitgrößten Markt für Kokain aufgestiegen. In China und im südöstlichen Asien ist vor allem Heroin gefragt. Der steigende Konsum in diesem Teil der Welt gleicht den Rückgang in Westeuropa aus. Zwar liegen die wichtigsten Absatzmärkte immer noch im globalen Norden (einschließlich Russland), doch der Schwerpunkt verschiebt sich zunehmend in Richtung Süden. In gar nicht so ferner Zukunft könnte der Drogenhandel überwiegend unter den Ländern des Südens stattfinden.
Nur wenige haben die Aufforderung der Weltbank, die „enormen Chancen der wirtschaftlichen Globalisierung wahrzunehmen“, so rigoros in die Tat umgesetzt wie die Akteure des internationalen Drogenhandels. Sie nutzten nicht nur die explosionsartige Zunahme der interkontinentalen See- und Luftfahrt, sondern auch die unter dem Diktat des Freihandels überall zurückgenommenen Zollkontrollen. Nach einem Bericht des Internationalen Suchtstoffkontrollrats (INCB) „bedienen sich Drogenkartelle außerdem hochqualifizierter Informatiker, um der polizeilichen Verfolgung zu entgehen, Lieferungen zu koordinieren und Geld zu waschen“.3 Die Deregulierung der Finanzwirtschaft und das Anwachsen mehr oder weniger legaler Geldströme zu und von diversen Steueroasen bieten praktisch unbegrenzte Möglichkeiten, Drogengewinne in den regulären Geldkreislauf einzuschleusen.
Die mafiösen Netzwerke profitieren auch von der massiven Verarmung unter den Verlierern der Globalisierung, die ein unerschöpfliches Reservoir von Handlangern für Produktion und Transport illegaler Drogen darstellen. Wie eine böse Karikatur imitiert die politische Ökonomie des Drogenmarkts die Ungleichheiten internationaler Wertschöpfungsketten etwa im Agrobusiness oder in der Textilindustrie. So kamen im Jahr 2008 nur 1,5 Prozent der Gewinne aus dem Verkauf von Kokain in den Vereinigten Staaten bei den Kokaproduzenten der Andenstaaten an, während 70 Prozent in den Vertriebsnetzen innerhalb der USA verblieben4 und in die üblichen Geldwäsche-Branchen (Immobilien, Kasinos, Tourismus) umgeleitet wurden.
Die internationale Zusammenarbeit im Kampf gegen Drogen begann bereits 1909. Kurz zuvor hatten die Vereinigten Staaten den Spaniern die Philippinen „abgekauft“ und versammelten Vertreter einer Handvoll Staaten in Schanghai, um sie für ein gemeinsames Vorgehen gegen die Geißel Opium in Fernost zu gewinnen. Dabei ging es allerdings weniger um moralische Pflichten als um eine Gelegenheit, das britische Opiummonopol zu brechen und das Wohlwollen der chinesischen Führung zu gewinnen. Schon damals bildeten sich die zentralen Merkmale einer internationalen Drogenpolitik heraus, die sich in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts endgültig durchsetzen sollte: ein prohibitionistische Ansatz, der Druck auf die Produzenten und die Führungsrolle der Vereinigten Staaten.
Heute sind drei UN-Organisationen mit Sitz in Wien dafür zuständig: In der Suchtstoffkommission (CND), wo die drei wichtigsten internationalen Abkommen zur Drogenbekämpfung5 ausgearbeitet wurden, sind 53 Mitgliedsländer für jeweils vier Jahre vertreten. Der Internationale Suchtstoffkontrollrat, bestehend aus 13 Experten, überwacht die Einhaltung dieser Abkommen in den mehr als 180 Unterzeichnerstaaten. Beide Organisationen werden logistisch und administrativ vom Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) unterstützt, das Staaten fachliche Hilfe im Kampf gegen die Drogen anbietet – aktuell beispielsweise durch ein Programm zur Überprüfung von Frachtcontainern in einem Dutzend lateinamerikanischer Länder.
Es sind in erster Linie die Produzentenländer des Südens, die für das internationale Drogenproblem verantwortlich gemacht werden – und ihnen wird auch die Kontrolle aufgebürdet. Die Drogenpolitik der Vereinten Nationen erfreut sich jedoch einer Unterstützung, wie sie nur wenige internationale Institutionen vorweisen können. Das hat viel mit der außenpolitischen Militanz der USA zu tun, die in einem unilateralen Prozess anderen Länder bescheinigen, inwieweit sie „ihre Verpflichtungen aus den internationalen Abkommen zur Drogenbekämpfung“ erfüllen. Allerdings wurde dieser Eifer oft genug von den geopolitischen Zielen der eigenen Regierung unterlaufen: Ob in Birma, in Sizilien oder in Nicaragua – immer wieder sahen sich US-Geheimdienste in den vergangenen Jahrzehnten veranlasst, den Drogenhandel zu dulden oder sogar zu fördern, um den Kampf gegen die „kommunistische Bedrohung“ zu finanzieren.
Erst mit der Invasion in Panama und der Festnahme des faktischen Machthabers und berüchtigten Drogenhändlers Manuel Noriega durch die US-Marines im Dezember 1989 erlangte der „Kampf gegen die Drogen“ eine eigene geostrategische Bedeutung; er füllte eine ideologische Leere, die das Ende des Kalten Krieges hinterlassen hatte. Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 wurde er zu einer der Fronten im noch umfassenderen „Krieg gegen den Terror“. US-amerikanische Sicherheitskräfte bekämpften in Afghanistan wie in Kolumbien vor allem solche Drogennetze, die „Terroristen“ finanzierten. Drogenbarone im Umfeld verbündeter Machthaber wurden dagegen nur selten behelligt.6
Die internationale Allianz der Prohibition zeigt nun Risse. Da es nach übereinstimmenden Erkenntnissen mit der bislang praktizierten Repression nicht gelang, die Zahl der Drogenkonsumenten zu senken, wurden die Kollateralschäden dieses Vorgehens immer schwieriger hinnehmbar. So ist die Entscheidung Uruguays, als erstes Land der Welt den Konsum von Cannabis für nichtmedizinische Zwecke zu legalisieren, zwar ein einsamer Vorstoß, aber eben kein Donnerschlag aus heiterem Himmel (siehe nebenstehenden Artikel von Johann Hari).
Ein erster Widerspruch entstand schon mit dem Grundsatz der „Risikominimierung“, der sozialmedizinische Belange höher bewertet als die Reduzierung des Konsums. Folge war etwa die Verteilung steriler Spritzbestecke, die Einrichtung von „Druckräumen“ und Qualitätstests der Drogen. All das ist in etlichen europäischen Ländern bereits üblich. In den Beschlüssen der UN-Kommission ist davon jedoch keine Rede, weil die Prohibitionisten – allen voran Russland und die Vereinigten Staaten – erbitterten Widerstand leisten.
So viel Starrsinn führt, so glaubt der britische Kulturwissenschaftler David Bewley-Taylor, zu einem Prozess der „schleichenden Abtrünnigkeit“7 : Mehrere Staaten, wie Deutschland, die Niederlande, Spanien, Großbritannien, Portugal und Brasilien, „distanzieren sich vom Prohibitionsdogma und nutzen die Spielräume im Rahmen bestehender Verträge, wobei sie ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen formal einhalten“. Auch innerhalb der UNO gibt es zunehmend Konflikte zwischen dem Suchtstoffkontrollrat und den Zielsetzungen der Anti-Aids-Programme von UN-Aids.
Den Besitz kleiner Mengen Cannabis nicht mehr unter Strafe zu stellen, ist eine Möglichkeit, internationale Verträge und das darin festgeschriebene Legalisierungsverbot formal einzuhalten, sich aber vom Geist dieser Gesetze zu entfernen. Nicht wenige Staaten in Europa und Lateinamerika haben sich aus teils praktischen, teils grundsätzlichen Erwägungen für diesen Kompromiss entschieden: Der Aufwand bei der Verfolgung von Konsumenten sinkt, und der Konsum leichter Drogen wird der freien Entscheidung jedes Einzelnen überlassen.
Die Niederlande mit ihrem System der Coffeeshops, in denen der Verkauf von Cannabis nicht strafbar ist, bildeten hier einst die Vorhut. Seit dem 1. Januar sind nun auch Uruguay und die US-Bundesstaaten Colorado und Washington (bald vielleicht auch der Staat New York) mit von der Partie. INCB-Direktor Raymond Yams hat die Regierung in Montevideo bereits davor gewarnt, „das Gesamtsystem der Verträge“ infrage zu stellen. Von Präsident Obama verlangt Yams, die Ergebnisse der Volksabstimmungen in den genannten US-Bundesstaaten auf Basis der Gesetzeslage im Bund zu annullieren.
Widerstand gegen die alten Rezepte der Drogenpolitik kommt seit 2012 auch und gerade aus jener Region, in der der Kampf gegen die Drogen mithilfe der USA geführt wurde. Diese Initiative – mit den Präsidenten von Kolumbien und Guatemala an der Spitze und unterstützt durch Mexikos Staatschef Peña Nieto – will den Ausstieg aus einem aussichtslosen Krieg, der nur Kriminalität und Korruption genährt hat und die Justiz der betroffenen Länder überfordert.
Bei ihrem Treffen in der honduranischen Hauptstadt Tegucigalpa unterstützten die zentralamerikanischen Präsidenten in Anwesenheit von US-Vizepräsident Joe Biden den Antrag Guatemalas, andere Mittel gegen den Drogenhandel in Betracht zu ziehen. Ausdrücklich erwähnt wurde eine mögliche Straffreiheit des Kokaintransports in die Vereinigten Staaten. Dieser Vorstoß war für Washington umso verblüffender, als er von konservativen Politikern ausging.
Die Prohibition als wichtigstes Mittel in der Drogenpolitik wird also zunehmend infrage gestellt – auch innerhalb der öffentlichen Auseinandersetzung in den USA. Doch mittelfristig ist die Entwicklung bei den internationalen Kontrollmechanismen schwer vorherzusagen. Ob die Bestimmungen gelockert werden, ob noch mehr Länder schleichend abtrünnig werden oder wie Uruguay den offenen Bruch mit der internationalen Drogenpolitik wagen – darüber werden letztlich die diplomatischen Kräfteverhältnisse entscheiden.