Der permanente Ausnahmezustand
In den USA und Großbritannien wurde die Macht der Exekutive auf Kosten der Bürgerrechte ausgebaut von Philip S. Golub
Die Kluft zwischen formaler und realer Demokratie war selten größer. Seit Jahren werden etliche „fortgeschrittene“ demokratische Staaten von einer Exekutive regiert, die nur schwach legitimiert ist und sich zunehmend von der Gesellschaft verselbstständigt hat. Dabei geht die Konzentration der Macht in den Händen der Exekutive zu Lasten der zweiten und dritten Gewalt, der Legislative und der Jurisdiktion. Damit wird – vor allem in den USA und in Großbritannien – die delikate Balance der Institutionen, auf der die klassische liberale Demokratie basiert, grundsätzlich infrage gestellt.
Dieser Prozess der Machtaneignung und -konzentration durch die Regierung hat seit 2001 mit dem „Krieg gegen den Terror“ und den damit verbundenen Ausnahmegesetzen an Tempo gewonnen. In Großbritannien hatte Margaret Thatcher in ihrer Regierungszeit (1979–1990) damit begonnen, die britischen Institutionen in Richtung eines Präsidialsystems zu entwickeln. Der Trend hat sich unter Tony Blair beschleunigt fortgesetzt. Der Labour-Premierminister höhlte die Vorrechte des Parlaments aus und setzte alles daran, die Autonomie der Gerichte einzuschränken, wie etwa durch den Criminal Justice Act von 2003. Der Prevention of Terrorism Act von 2005 erlaubt es dem Innenminister, wie Clare Dyer im Londoner Guardian schreibt, „die individuellen Freiheitsrechte einzuschränken, wenn der Verdacht einer Beteiligung an terroristischen Aktivitäten vorliegt“, wobei die richterliche Kontrolle auf ein Minimum reduziert ist. Der Inquiries Act von 2005 „beschränkt die Unabhängigkeit der Richter, die mit den Ermittlungen befasst sind, und erlaubt den Ministern zu entscheiden, welche Beweismittel in öffentlicher Sitzung präsentiert werden und welche der Öffentlichkeit vorenthalten werden können“1 . Schließlich stellen die neuen Gesetze zur Bekämpfung des Terrorismus auch den Habeas-Corpus-Grundsatz infrage, also den Schutz vor willkürlicher Festnahme – das älteste und wichtigste Instrument, um die Rechte des Einzelnen gegenüber dem Staat zu schützen.
All diese Gesetze wurden vom britischen Parlament verabschiedet. Nur die Regulatory Reform Bill, mit der die Kompetenzen der Exekutive unerhört erweitert werden sollten, ließ das Oberhaus nicht passieren. Dieses Gesetz hätte die Minister zu absolut willkürlichem Vorgehen ermächtigt: Sie hätten Gesetze in Kraft setzen können, ohne das Parlament überhaupt damit zu befassen. Das Parlament hätte sich also – formell wie substanziell – buchstäblich abgeschafft.2 Angesichts des Widerstands im Oberhaus, das nicht seiner eigenen Auflösung zustimmen wollte, musste die Regierung die Novelle – von Kritikern als „Gesetz zur Abschaffung des Parlaments“ bezeichnet – am Ende modifizieren. Obwohl die Exekutive in diesem Fall zum Rückzug gezwungen wurde, ist die Regierung Blair bei der Demontage der britischen Demokratie bereits kräftig vorangekommen.
Im Observer wurde dem Premierminister vorgeworfen, nicht nur die Verfassung schwer lädiert zu haben, sondern auch „die traditionelle Souveränität des Parlaments, die Unabhängigkeit der Justiz, die Menschenrechte und das diffizile Verhältnis zwischen Individuum und Staat“3 . All dies ist freilich keine Überraschung bei einem Premierminister, der allen Ernstes glaubt, dass Gott allein über seine Taten richten werde, und angesichts einer Regierung, die ganz offen einen „liberalen Imperialismus“ propagiert und damit offenbar die Notwendigkeit, „zu den raueren Methoden einer früheren Epoche zurückzukehren, also zu Gewalt, Täuschung und Präventivschlägen oder was immer nötig ist, um mit Leuten fertig zu werden, die immer noch im 19. Jahrhundert leben“4 .
In den USA hat der Abbau demokratischer Strukturen atemberaubende Dimensionen angenommen. Unter Berufung auf einen abstrakten Notstand ist die Regierung dabei, die verfassungsmäßige Ordnung systematisch zu demontieren. Ständig neue Enthüllungen über Folter, geheime Gefängnisse und ein umfassendes Programm der Telefonüberwachung innerhalb des Landes belegen, dass Geheimerlasse und willkürliche Schritte des Präsidenten inzwischen zur normalen Regierungspraxis geworden sind.
Hinter einem Schleier der Geheimhaltung hat die Bush-Regierung sich umfassende außergesetzliche Machtbefugnisse angeeignet: die Macht, völkerrechtliche Verträge zu brechen, internationale Konventionen zu verletzen und Präventivkriege zu beginnen; die Macht, jedwede Person, die auf Beschluss der Exekutive zum „illegalen Kombattanten“ erklärt wird, zu entführen, zu foltern und ohne gerichtliches Verfahren auf unbeschränkte Zeit festzusetzen; die Macht, ein paralleles Gerichtssystem aufzubauen, das nur der Kontrolle des Pentagon und des Weißen Hauses untersteht; kurzum: die Macht, die bestehende innere und internationale Rechtsordnung zu ignorieren.
Doch einige Institutionen widersetzen sich diesem absoluten Machtanspruch der Exekutive. Mitte Dezember 2005 brachte der US-Senat nach endlosem Hin und Her den Detainee Treatment Act auf den Weg, der die „grausame, unmenschliche und entwürdigende“ Behandlung von Gefangenen untersagt, also auf der Einhaltung der Antifolterkonvention der UNO besteht. Und im Juli 2006 bereitete der Supreme Court dem Präsidenten eine schwere Niederlage: Er befand, dass die Sondermilitärgerichte, die das Pentagon für die Häftlinge in Guantanamo Bay eingerichtet hatte, mit der Verfassung unvereinbar sind.
Doch im ersten Fall fand die Exekutive einen Ausweg, im zweiten Fall sucht sie noch danach. Der Senat beugte sich dem anhaltenden Druck des Weißen Hauses und veränderte den Wortlaut des Detainee Treatment Act derart, dass dieser nicht nur wirkungslos bleibt, sondern sogar auf eine Legalisierung von Folter hinausläuft: Künftig können Aussagen, die unter dem Einsatz von Folter erlangt wurden, vor Gericht in den USA verwertet werden.5
Am 30. Dezember, nur wenige Tage nachdem der Senat den Detainee Treatment Act gebilligt hatte, betonte Präsident Bush erneut, dass ihm seine Macht als Oberkommandierender und Chef der „einheitlichen Exekutivgewalt“6 den Spielraum lasse, „alles zu tun, was zur Verteidigung Amerikas erforderlich ist“. Der demokratische Senator Edward Kennedy kommentierte diese Anmaßung mit dem Vorwurf: „Die Exekutive maßt sich das Recht an, Foltermaßnahmen zu autorisieren, ohne eine richterliche Überprüfung befürchten zu müssen – und zwar ungeachtet der geschriebenen Gesetze des Landes und der Beschlüsse des Kongresses.“7
Die Entscheidung des Supreme Court über die Militärtribunale in Guantanamo Bay versucht das Weiße Haus durch ein neues Gesetz zu umgehen. Dieses Gesetz würde „illegale Handlungen legalisieren“, wie es die New York Times formuliert, und damit eindeutig „die verfassungsmäßige Gewaltenteilung aushöhlen“.8
Der Wille zur Macht, der in solchen Initiativen deutlich wird, war bereits vor dem 11. September 2001 entwickelt. „Auch ohne diese Angriffe“, schreibt der Politologe Christopher S. Kelley, „hätte die Bush-Administration bei jeder sich bietenden Gelegenheit unilateral agiert, um die Grenzen der Macht des Präsidenten immer mehr auszuweiten.“9 Nach den Attentaten vom 11. September ist der Präsident zu einer Art amerikanischem Cäsar geworden. Und bei der allgemeinen Mobilisierung der nationalen Gefühle brachte kaum jemand den Mut auf, sich gegen die herrschende Meinung zu stellen.
Damit waren die innenpolitischen Kontrollmechanismen beseitigt, die in einer demokratischen Gesellschaft normalerweise die willkürliche Anwendung staatlicher Zwangsgewalt beschränken oder verhindern. Ganz deutlich wurde dies im Fall der Memoranden zum Problem der Folter, die 2002 vom damaligen Präsidentenberater Alberto Gonzales verfasst wurden. Darin behauptete der heutige Justizminister, die Verfassung verleihe dem Präsidenten die Macht, in Kriegszeiten alle Maßnahmen zu ergreifen, die zur Wahrnehmung seiner Pflichten als militärischer Oberbefehlshaber nötig seien. Er könne sich dabei auch über das internationale Recht hinwegsetzen. „Nach dieser Logik“, schreibt der Jurist David Cole, „wäre der Präsident durch die Verfassung auch ermächtigt, einen Völkermord anzuordnen …“10
Damit werden die Grundprinzipien des klassischen Liberalismus verworfen: die Gewaltenteilung sowie jene verfassungsrechtliche Schutzbestimmungen, die den einzelnen Staatsbürger vor willkürlicher Gewaltausübung des Staates schützen. Dieses zweite Prinzip wird, wie schon Montesquieu, Locke und andere frühe Demokratietheoretiker geltend gemacht haben, durch das erste Prinzip gewährleistet. Denn die Gewaltenteilung beschränkt den Herrscher (ob konstitutioneller Monarch oder gewählte Exekutive) in seiner Souveränität, was die „Ruhe“ (Montesquieu), das heißt, die politische Freiheit des Individuums gewährleistet.
Theoretisch werden diese verfassungsmäßig definierten Barrieren gegen Absolutismus oder Diktatur mittels institutionalisierter Normen wirksam, von denen der Herrscher nur unter außergewöhnlichen Umständen und dann nur für einen genau begrenzten Zeitraum abweichen kann. In zeitlich begrenzten Ausnahmesituationen oder unter dem Druck der „Notwendigkeit“ – wie sie etwa ein Krieg darstellt – können die Regierungen demokratischer Staaten womöglich einzelne Gesetzesbestimmungen außer Kraft setzen, aber niemals die verfassungsmäßige Ordnung selbst. Nach der liberalen Theorie ist der Ausnahmezustand (nach Locke eine „Prärogative“ der Regierenden) eben dies: eine Ausnahme zu dem einzigen Zweck, die Norm, also die Verfassungsordnung zu retten. Bei einem permanenten Ausnahmezustand hingegen wird die Ausnahme zur Norm.
In den 1920er- und 1930er-Jahren entwickelte der reaktionäre politische Theoretiker Carl Schmitt eine systematische Theorie über Ausnahmezustand und Notstandsregierung. In seinen frühen Schriften unterschied er zwischen der „kommissarischen“ und der „souveränen“ Diktatur, wobei die Erste noch in der bestehenden Rechtsordnung verankert ist und der Erhaltung der verfassungsmäßigen Ordnung dienen soll, wohingegen die „souveräne Diktatur“ diese Ordnung zerstört.
In seinen wichtigsten Schriften „Politische Theologie“ (1922) und „Der Begriff des Politischen“ (1932) optiert Carl Schmitt für die „souveräne Diktatur“. Seine Theorie liefert damit „logisch zu Ende gedacht“ die „Grundlage für eine autoritäre ausnahmslose Ausnahme“.11 Nach Carl Schmitt findet der Staat, als höchster Ausdruck des Politischen, sein eigentliches Wesen nur im Ausnahmezustand, und zwar indem er „die Bestimmung des konkreten Feindes“ vornimmt, den es zu bekämpfen gilt. Nur im Ausnahmezustand vermag der Staat, die Gesellschaft zu transzendieren und eine Sphäre diktatorischer Autonomie zu etablieren.
Krieg als ontologische Begründung des Staates
Wenn sich der Staat auf diese Weise einmal das Monopol auf politisches Handeln und Entscheiden gesichert hat, verfügt er – in Gestalt des Diktators, der den Ausnahmezustand erklären kann und genau damit erst wahrhaft souverän wird – über unbegrenzte Befugnisse, von denen das Allerwichtigste die Macht ist, die „bestehende Rechtsordnung“ zu übergehen oder zu vernichten. In dieser Theorie wird der Krieg, als die reinste Form des Ausnahmezustands, zur ontologischen Begründung des Staates. Heute vollzieht sich der Abbau der verfassungsmäßigen Ordnung im Kontext eines „Krieges“, den die Exekutive der USA von Beginn an als ein Geschehen darstellte, das räumlich und zeitlich nicht begrenzt ist. Im Rahmen der „Nationalen Sicherheitsstrategie“ der USA von 2002 wird die „Verwundbarkeit durch den Terrorismus“ quasi als ein neuer existenzieller Zustand („a new condition of life“) beschrieben.12
Damit ist der permanente Kriegszustand zu Beginn des 21. Jahrhunderts nachgerade zum Way of Life geworden. In einem Grundsatzdokument von 2006 bezeichnet das Pentagon den „langen Krieg“, den die USA führen, als einen Kampf, den man „in Dutzenden von Ländern gleichzeitig und über weitere viele Jahre“ führen müsse.13 Und auch die „Nationale Sicherheitsstrategie“ von 2006, in der die Kernelemente der Strategie von 2002 inklusive der Präventivkriegsdoktrin bestätigt werden, geht davon aus, dass sich die USA am Beginn „eines langen Kampfs“ befinden, der große Ähnlichkeit mit dem früheren Kalten Krieg aufweise.14
Die erfolgreiche Praxis einer rechtlich nicht mehr gebundenen Staatsmacht droht sich zu einer „rechtlosen Zukunft“ zu entwickeln, die durch die „willkürlichen Entscheidungen einer Gruppe designierter Oberherrscher“ bestimmt wird, wie es die Rechtsphilosophin Judith Butler formuliert.15
Ein solcher Souverän erlangt unbegrenzte Herrschaftsgewalt, indem er Ängste schürt und nationalistische Gefühle mobilisiert oder tiefsitzende rassische und ethnisch-religiöse Vorurteile anspricht. Die Operationen einer kleinen terroristischen Organisation ohne territoriale Basis wurden nicht als die konkrete, aber begrenzte Gefahr dargestellt, die sie in Wirklichkeit sind, sondern als eine globale totalitäre Bedrohung, vergleichbar der Bedrohung durch Nazideutschland. So behauptete Bush am 16. Oktober 2005, die Extremisten wollten ein „radikal-islamisches Imperium von Spanien bis Indonesien“ errichten. Und zwei Tage danach erklärte Stephen Hadley, der Nationale Sicherheitsberater des Präsidenten, vor dem Council on Foreign Relations in New York, al-Qaida wolle „die muslimischen Massen hinter sich bringen, die gemäßigten Regierungen der Region stürzen und das islamische Kalifat wiederbegründen“.
Diese groteske Überzeichnung der Macht von al-Qaida wie auch die ominösen Sprüche aus dem Weißen Haus, die im Gefolge des 11. September vor einem „Atompilz“ warnten, könnte man als absurd abtun, wenn sie nicht dazu dienten, die autoritären Ziele des Staates zu verbergen. Denn sie sind darauf angelegt, tiefsitzende Hassgefühle zu schüren, indem sie die vielfältigen Kulturen des Islams als homogene Einheit darstellen und auf eine einzige barbarische Masse reduzieren, die „unserer“ Kultur fremd und feindlich sei. Das aber ist ein gefährliches Spiel: Der sogenannte Clash of Civilizations droht zu einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung zu werden.
Nicht viel besser sieht die ideologische Landschaft in Europa aus. Hier äußert sich der Rassismus als verbreitetes Misstrauen gegen unterschiedliche Einwanderergruppen. In Frankreich zum Beispiel wurden die aufstandsähnlichen Unruhen in den Vorstädten, die aus vielen Jahren gesellschaftlicher Diskriminierung und institutionell abgesicherter Ausgrenzung resultieren, häufig einfach als ethno-religiös motivierte Attacken auf die „nationale Identität“ gewertet und verurteilt.16 Die Regierung in Paris reagierte auf die Ausschreitungen mit einem nächtlichen Ausgehverbot und dem Rückgriff auf ein seit der Kolonialepoche nicht mehr angewandten Ausnahmerecht.
In der Geschichte des liberalen bürgerlichen Rechtsstaats wurde das Ausnahmerecht meistens zur Unterdrückung in den Kolonialgebieten eingesetzt. Die westlichen „Kulturen“ haben im Lauf ihrer Jahrhunderte dauernden „Lehrzeit kolonialer Despotie“ – um mit Hannah Arendt17 zu sprechen – Konzentrationslager erfunden und die Folter wieder eingeführt, die man unter dem Einfluss der Aufklärung abgeschafft hatte. Wobei die Praxis der Sklaverei einen wichtigen Unterschied zwischen der kolonialen Erfahrung der US-Amerikaner und der Europäer ausmacht: Während die Europäer ihr Gewaltpotenzial mittels ihrer Kolonialpolitik nach außen exportierten, kam der amerikanische Despotismus innerhalb des eigenen Landes zum Tragen.
Dass sich der „zivilisierte Westen“ neuerdings wieder für seinen Kolonialismus und Imperialismus entschuldigen musste, macht erneut deutlich, dass diese Vergangenheit niemals wirklich zu Ende war. In Frankreich zum Beispiel sind die antikolonialen Gefühle immer noch lebendig: Als das französische Parlament am 23. Februar 2005 ein Gesetz verabschiedete, das in Artikel 4 die „Leistungen“ würdigte, die Frankreich in seinen Kolonien vollbracht habe, erhob sich ein Proteststurm. Der Artikel wurde ein Jahr später per Regierungsdekret kassiert.
Aber nicht nur in Frankreich fusionieren autoritäres Denken und koloniale Mentalität in den Köpfen derer, die ein Ausnahmerecht befürworten und praktizieren. Die offizielle Begründung solcher Maßnahmen stützt sich auf die Annahme, dass wir einen autoritären Staat brauchen, um uns vor den Barbaren zu schützen. Unverblümter formuliert: Um zu überleben, müssen wir unsere Freiheiten aufgeben.
Fußnoten:
