Gemeinsamer Markt für Südamerika
Die Zukunft des Mercosur liegt in der Zusammenarbeit zwischen Argentinien und Brasilien von Alberto J. Sosa
Seit dem Finanzkollaps Argentiniens im Winter 2001/2002 und dem Aufstieg national-progressiver Regierungen ganz unterschiedlichen Charakters in den meisten südamerikanischen Ländern hat das alte Mercosur-Projekt neuen Auftrieb bekommen und eine neue Gestalt angenommen. Der Gemeinsame Markt von Südamerika basierte zunächst auf der Partnerschaft zwischen Argentinien und Brasilien, die inzwischen – nach den höchst wechselvollen Beziehungen in den 1990er Jahren – sehr verlässlich geworden ist.
Diese interne Annäherung wurde zunehmend ergänzt durch Kontakte zu extrakontinentalen Akteuren, was den Spielraum für regionale Abkommen deutlich erweiterte. Besonders bei politischen Themen – einschließlich Fragen von Sicherheit und Frieden – gab es deutliche Fortschritte. Brasilien spielte dabei eine entscheidende Rolle.
Dagegen sind ähnliche Fortschritte und Annäherungen bei der Wirtschafts- und Handelspolitik ausgeblieben, unter anderem weil Brasilien, zuvor vor allem Exporteur von tropischen Früchten, mit Agrarprodukten der gemäßigten Klimazonen auf den Markt drängte und damit teilweise in Konkurrenz zu Argentinien trat. Brasilien verfügt über die bedeutendste Industrie Lateinamerikas: Das Land produziert um ein Vielfaches mehr als das an zweiter Stelle liegende Argentinien.1
Die immer engeren Beziehungen der Mercosur-Staaten zu China entwickeln sich – mutatis mutandis – nach dem Muster der Beziehungen zu Großbritannien im 19. und teilweise noch im 20. Jahrhundert; sie haben das Gesamtbild des Mercosur auf recht widersprüchliche Weise verändert. Der asiatische Gigant ist ein riesiger Absatzmarkt für Mineralien, Nahrungsmittel und Energie und zugleich Produzent und Exporteur von konkurrenzfähigen Industrieprodukten.
In offenem Widerspruch zur Monroe-Doktrin2 der USA, die Lateinamerika als Hinterhof der USA definierte und jede äußere Einmischung in inneramerikanische Angelegenheiten als feindlichen Akt und Anschlag auf die Souveränität wertete, sehen die südamerikanischen Regierungen die Präsenz Chinas und anderer neuer Mächte in der Region als Chance, ihre Beziehungen zu diversifizieren. Nach dem Prinzip des „lachenden Dritten“3 machen sich einige Staaten den immer schärferen Konkurrenzkampf zwischen China und den USA um die Rohstoffe und Märkte der Welt zunutze, und zwar sowohl auf der Ebene des internationaler Handelsaustauschs als auch für die eigene binnenwirtschaftliche Entwicklung.
Die Mehrheit der Länder Südamerikas ist von der Ausbeutung ihrer natürlichen Ressourcen abhängig. Sie exportieren also vor allem primäre Rohstoffe, was mit geringer Wertschöpfung verbunden ist. Mit Ausnahme Brasiliens sind sie erst dabei, eine industrielle und technologische Basis aufzubauen. Aufgrund der hohen Konzentration des Reichtums und Einkommens in den Händen einiger weniger zählt Südamerika zu den Regionen mit der geringsten Verteilungsgerechtigkeit weltweit.4
China wird daher für etliche südamerikanische Länder immer mehr zum Absatzmarkt für ihre primären Rohstoffe und zum Lieferanten billiger Industriegüter. Für einige von ihnen ist Peking mittlerweile der wichtigste oder zweitwichtigste Handelspartner. Allerdings wird dieser Trend für die noch schwachen Industrien Südamerikas allmählich zu einer Bedrohung, was selbst für die größten Volkswirtschaften Brasilien und Argentinien gilt.
Die Allianz Argentinien/Brasilien reagiert auf diese Entwicklung unterschiedlich und wechselhaft. Noch auf dem vierten Amerikagipfel von 2005 standen beide Länder in vorderster Front bei der Ablehnung des von den USA angestrebten kontinentalen Freihandelsabkommen Alca (Englisch: FTAA). Heute verhandelt der Mercosur als Ganzes mit der Europäischen Union. Mit China dagegen wollen Argentinien und Brasilien jeweils separate Abkommen aushandeln, wobei es beiden in erster Linie um den Zutritt ihrer Exportgüter zum chinesischen Markt geht. Damit verletzen Brasilien wie Argentinien ein bilaterales Abkommen, das die Industrie und die technologische Entwicklung in beiden Ländern schützen soll.
Nachdem Brasilien 1999 den Real abgewertet hatte, war der Mercosur allenthalben heftig in die Kritik geraten: Der Warenaustausch und der Integrationsprozess stagnierten; die Zollunion war unvollständig, weil die vereinbarten Zölle nicht auf alle Produktarten erhoben wurden; es gab keine Mechanismen für die Abschöpfung und Verteilung der Gelder, sodass es sogar zu doppelter Verzollung kam. Vor allem aber fehlte jeglicher politischer Wille, diese Probleme zu überwinden.
Dann aber kam es im August dieses Jahre auf dem Gipfel von San Juan zu dem entscheidenden qualitativen Sprung: Die Mercosur-Staaten beschlossen eine einheitliche Zollregelung wie auch die Abschaffung der doppelten Verzollung und einigten sich über die Verteilung der Zolleinnahmen.5 Das war auch für das Binnenland Paraguay, das bei den Zolleinkünften automatisch im Nachteil ist, eine zufriedenstellende Lösung. Der gemeinsame Zoll wird nur auf Importgüter erhoben, nicht aber auf Exportwaren, deren Verzollung jedem einzelnen Staat überlassen bleibt. Diese Fortschritte sind auch politisch bedeutsam, da der Mercosur im Grunde das Rückgrat der Union Südamerikanischer Staaten (Unasur) ist.6
In der Frage von bilateralen Freihandelsabkommen mit den USA (TLC), ist Lateinamerika insgesamt gespalten. Chile, Peru und Kolumbien haben solche TLC bereits unterzeichnet. Diese ermöglichen die Teilhabe an der Globalisierung in Form von Rohstoffexporten auf den asiatischen Markt, der wiederum Industriegüter liefert. Damit bleiben allerdings Forschung, Technologie und Innovation in wenigen entwickelten Ländern konzentriert.
Eine andere Vision der wirtschaftlichen Integration, die sich in San Juan teilweise durchsetzen konnte, geht davon aus, dass Entwicklung und Wohlstand in der Region nicht von der Willkür des Weltmarkts oder den Investitionsstrategien der transnationalen Konzerne abhängen dürfen. Vielmehr müssten die größten und am meisten entwickelten Länder des Kontinents nachhaltige Entwicklungsprogramme auflegen, die den kleineren Ländern bei der Finanzierung ihrer Fortschritte helfen und so die wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Ungleichheit innerhalb der Region verringern.
Im Sinne dieser Perspektive müsste ein regionales Zukunftsprogramm folgende Schwerpunkte setzen:
a) Priorität für Dialog und politischen Ausgleich als Beitrag zur Konfliktlösung und als Garantie für die demokratische Stabilität Südamerikas;
b) stärkere Integration von Handel und Wirtschaft zwischen Argentinien und Brasilien, die ihre Industrien in strategischen Bereichen vernetzen7 und dafür die neue Zollregelung nutzen sollten;
c) Gründung einer Entwicklungsbank (Banco del Sur)8 und Ausbau des Abkommens über Kredite und wechselseitige Zahlungen der Lateinamerikanischen Integrationsvereinigung (Aladi), damit die Handelsbeziehungen ohne Dollars abgewickelt werden können;
d) Integration der Transport-, Energie- und Kommunikationsinfrastrukturen nicht nur zwischen Atlantik und Pazifikküste und damit Richtung Weltmarkt, sondern auch in vertikaler Richtung über eine Achse Buenos Aires–Brasília–Caracas9 , damit ein Markt kontinentaler Dimension entstehen kann.
Südamerika hat eine Fläche von 18 Millionen Quadratkilometern, eine Bevölkerung von 400 Millionen Menschen und bedeutende Vorkommen aller wichtigen Rohstoffe sowie enorme Süßwasser-, Mineral- und Energiereserven. Seine Wirtschaftskraft (ausgedrückt im BIP) übersteigt die von Deutschland. Um die regionale Integration dieses Raumes voranzutreiben, ist der Mercosur als Achse und Motor unentbehrlich.
Aus dem Spanischen von Ralf Leonhard
Alberto J. Sosa ist Spezialist für Integrationspolitik und Gründungsmitglied des unabhängigen argentinischen Instituts für Integration und Entwicklung in Südamerika, AmerSur.
© Le Monde diplomatique, edicíon Cono Sur