Musketiere des Südens
Indien, Brasilien und Südafrika verteidigen ihre Interessen gemeinsam von François Danglin
Auf den großen Welthandelskonferenzen in den 1990er Jahren haben die Länder des Südens bewiesen, dass sie im Kampf gegen die Liberalisierung des Agrarhandels gemeinsamen Druck ausüben können. Besonders aktiv waren Argentinien, China, Indien, Brasilien und Südafrika. Um ihre Verhandlungsmacht in internationalen Gremien zu stärken, gründeten drei dieser Länder eine Art G 3 namens IBSA (Indien, Brasilien, Südafrika).
Im Juni 2003 kam es in Brasília zu einem ersten Ministertreffen. Die offizielle Gründung des IBSA-Bündnisses erfolgte im September 2003 in Anwesenheit der Staats- und Regierungschefs Atal Bihari Vajpayee, Lula da Silva und Thabo Mbeki am Rande der 58. UN-Vollversammlung in New York. Zweck des Zusammenschlusses war die Vertretung von gemeinsamen Positionen im Rahmen der UN, des Internationalen Währungsfonds (IWF) und vor allem der Welthandelsorganisation (WTO).
Ein besonders vitales Interesse an dem Bündnis, das sich als Avantgarde der Schwellenländer sah, hatte Südafrika. Der damalige Handels- und Industrieminister fürchtete die Isolierung seines Landes angesichts einer Globalisierung, die den Abstand zwischen den entwickelten und weniger fortgeschrittenen Ländern immer weiter vergrößerte. Er hatte dabei besonders China, Brasilien und Indien im Auge, die sich damals durch tiefgreifende Wirtschaftsreformen für internationale Investoren attraktiv machen wollten.
Die IBSA-Gruppe pflegt einen informellen Multilateralismus, der etwa ohne ein ständiges Sekretariat auskommt. Sie steht damit für drei Tendenzen, die sich neuerdings in den internationale Beziehungen herausbilden: erstens zugunsten transkontinentaler Institutionen, zweitens zugunsten einer begrenzten Zahl von Akteuren – im Sinne eines „Minilateralismus“, der die diplomatische und ökonomische Zusammenarbeit effizienter macht, und drittens zur bewussten Vertiefung der bilateralen Beziehungen zwischen Staaten, um die Schwächen multilateraler Wirtschaftsvereinigungen zu kompensieren.
Es ist nicht das erste Mal, dass sich eine solche Gruppierung konstituiert. Aber zwei Dinge sind bei den IBSA-Staaten neu: Alle drei sind Demokratien und gehören nicht zur westlichen Welt. Nicht nur, dass die Gruppe keiner Führungsmacht zu Diensten ist, die ihre Interessen im Rahmen anderer internationaler Instanzen durchsetzen will; sie stärkt vielmehr den Status jedes Mitgliedsland in seiner Region und steht zugleich für Kooperation.
Wegen der gemeinsamen Werte wurde zunächst ein Land wie Argentinien auf die Wartebank gesetzt. In Pretoria hat man die guten Beziehungen der Militärregierung (1976 bis 1983) zum früheren Apartheidsregime ebenso wenig vergessen wie die „unkritische“ Haltung der Regierung Menem (1989 bis 1999) zu den USA. Aber das könnte sich bald ändern, wenn nach Brasilien sich noch weitere Mercosur-Staaten1 der Gruppe anschließe sollten.
Auch die Volksrepublik China kam bislang aufgrund ihres autoritären Regimes als Partner nicht infrage. Zudem haben die anderen Länder Angst vor den chinesischen Supermachtambitionen. Trotz dieser unterschwelligen Animositäten wurde allerdings der letzte Gipfel der IBSA-Staats- und Regierungschefs vom 15. April 2010 in Brasília parallel zu dem BRIC-Gipfel (Brasilien, Russland, Indien, China) abgehalten. Die Frage ist nur, ob es sich lediglich um ein punktuelles Zusammentreffen oder bereits um ein dauerhaftes Aneinanderrücken gehandelt hat, aus dem eine neue Gruppierung hervorgehen könnte.
Auf einigen internationalen Foren konnte ist eine solche Viererkooperation schon sichtbar geworden. Zum Beispiel im April 2010 beim Vorbereitungstreffen für den Klimagipfel in Cancún, als die sogenannte BASIC-Gruppe (Brasilien, Südafrika, Indien, China) ihr gemeinsames Eintreten für die Kopenhagener Beschlüsse von 2009 bekundete. Dieser demonstrative Auftritt zeigte sichtbare Wirkung. So bemühte sich US-Präsident Barack Obama bereits in Kopenhagen um Gespräche mit den BASIC-Staaten, weil von ihnen die einzige Chance für ein Abkommen in letzter Minute abhing.
Tatsächlich äußerte sich die BASIC-Gruppe bereits zu Expertenvorlagen und erarbeitete Vorschläge für die nach 2012 zu beschließenden Fortschreibung des Kioto-Protokolls (etwa bezüglich der von den Industrieländern geforderten Reduktion der Treibhausgase). Die Allianz hat sich zulasten der europäischen Länder gefestigt, die von den Entwicklungs- und Schwellenländern für das Scheitern des Weltklimagipfels verantwortlich gemacht wurden; sie kann sich aber genauso gut gegen die Vereinigten Staaten richten.
Unbedingt zu vermeiden: das Image der Hegemonialmacht
Die Konvergenz der Strategien und Zielvorstellungen der IBSA-Staaten hat bereits stabile Kooperationsformen erzeugt und das Gewicht der Allianz erhöht wie ihre Dynamik verstärkt. Zwar hat sich noch keine Metaregierung herausgebildet, wohl aber eine Art Neoregionalismus in Gestalt einer dichten Kooperation auf Regierungsebene (mit bereits 17 Gesprächs- und Arbeitsgruppen zu so verschiedenen Bereichen wie zum Beispiel Landwirtschaft, Entwicklungshilfe, Verteidigung, Umwelt und Klimawandel, Steuern und Finanzen oder Informationsgesellschaft). Auf diese Weise will man vermeiden, dass die multilateraler Strukturen durch zu viele Akteure gelähmt werden.
Die IBSA-Staaten streben außerdem jeder für sich einen ständigen Sitz im Weltsicherheitsrat an. Indien und Brasilien tun dies ganz offen. Südafrika dagegen muss sich in dieser Frage zurückhalten, denn Pretoria ist an eine Resolution gebunden, die 1997 auf dem Gipfeltreffen der Afrikanischen Union (AU) in Harare verabschiedet wurde. Danach tritt die AU dafür ein, den Sicherheitsrat um fünf afrikanische Länder zu erweitern. Deren Mandat soll für vier Jahre gelten, ohne die Möglichkeit der Verlängerung. Ein ständiger Sitz, der ein Vetorecht beinhaltet, ist also für ein afrikanisches Land nicht vorgesehen. Damit scheidet Südafrika aus der Gruppe der Hauptbewerber für eine ständige Mitgliedschaft im Sicherheitsrat aus.
Die IBSA-Gruppe muss allerdings darauf achten, dass sie nicht die Länder brüskiert, die auf UN-Ebene ähnliche Ambitionen hegen, also etwa Argentinien, Mexiko, Nigeria, Algerien, Ägypten oder auch Pakistan und Indonesien. Und auch China, das schon zu den fünf ständigen Mitgliedern im Sicherheitsrat gehört, wäre natürlich von der Aufnahme Indiens nicht begeistert.
Hier zeigt sich, dass der Wunsch jedes IBSA-Staats, „seinen“ Kontinent auf der Weltbühne zu repräsentieren und als „die“ Stimme Südamerikas, Afrikas oder Asiens zu gelten, nicht ganz unproblematisch ist. Zweifellos sind alle drei Länder regionale Giganten, aber sie müssen eine gewisse Bescheidenheit an den Tag legen, wenn sie nicht andere Schwellenländer gegen sich aufbringen wollen. Denn das könnte zur Herausbildung einer Koalition der „Kleinen“ gegen eine vermeintliche Hegemonialmacht führen.
Laut dem Kommuniqué nach dem IBSA-Gipfel von 2008 in Neu-Delhi setzt sich die Gruppe dafür ein, dass die Global-Governance-Strukturen „demokratischer, repräsentativer und legitimer werden, indem man die Beteiligungsrechte der Entwicklungsländer in den Entscheidungsgremien multilateraler Institutionen erweitert“.2 Dafür stimmen sich die Staats- und Regierungschefs von Indien, Brasilien und Südafrika regelmäßig miteinander ab, etwa am Rande der UN-Vollversammlung und anderer internationaler Gremien wie WTO oder UN-Menschenrechtsrat.
Solche Gelegenheiten werden genutzt, um sich besser kennen und verstehen zu lernen, gemeinsame Positionen zu entwickeln oder das Bündnis durch gezielte Kooperationsvorhaben zu festigen. Solche zwischenstaatlichen Gespräche erfahren keine große Publizität, führen aber oft zu sehr konkreten Ergebnissen. Zum Beispiel haben die Verteidigungsminister nach ihrem Treffen in Pretoria im Februar 2004 die Entwicklung einer neuen Generation von Luft-Luft-Raketen auf Basis des brasilianisch-südafrikanischen Abkommens von 2005 beschlossen und im Mai 2008 gemeinsame Seemanöver vor der südafrikanischen Küste veranstaltet.
In vielen weltpolitischen Fragen haben die IBSA-Partner gemeinsame Positionen erarbeitet. Die auf ihrem vierten Gipfeltreffen im April 2010 verabschiedete Abschlusserklärung umfasste nicht weniger als vierzig Punkte. Die bezogen sich auf so unterschiedliche Themen wie Abrüstungspolitik und Nichtverbreitung von Atomwaffen, Terrorismusbekämpfung, UN-Friedensmissionen, die Haltung zum Iran und zu Afghanistan, die Durchsetzung des Ouagadougou-Abkommens in der Republik Guinea3 oder die Verfassungskrise in Madagaskar.
Die IBSA-Allianz ist ein politisches Projekt, das von den Regierungswechseln in den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt wird. Weder der Regierungswechsel von 2004 in Indien – als die Regierung von Atal Bihari Vajpayee und der hinduistisch-nationalistischen Bharatiya Janata Party (BJP) durch Manmohan Singh und die Kongresspartei abgelöst wurde – noch die Ablösung des südafrikanischen Präsidenten Thabo Mbeki durch Jacob Zuma im Mai 2009 konnten ein Bündnis gefährden, das auf einer gemeinsamen geoökonomischen Vision beruht.
Ein weiteres Ziel der IBSA-Staaten ist der Aufbau einer Freihandelszone im Sinne eines regionalen Wirtschaftsabkommens, wie es Artikel 24 des Gatt vorsieht. Diese riesige Zone soll die Mercosur-Länder über die südafrikanische Zollunion (Sacu) mit dem indischen Subkontinent verbinden.
Das ist ein ehrgeiziges Projekt. 2008 erreichte der Handelsaustausch zwischen den drei Staaten ein Volumen von 10 Milliarden Dollar. Das entspricht zwar einer Steigerung von 156 Prozent innerhalb von sieben Jahren, ist aber weniger eindrucksvoll, wenn man zum Vergleich etwa das chinesisch-brasilianische Handelsvolumen betrachtet: Das belief sich im selben Jahr auf 43 Milliarden Dollar. Das Problem sind hier nicht nur die langen Transportwege, die im Handelsverkehr zwischen Indien und Brasilien die Waren um 12 Prozent und im Verkehr zwischen Südafrika und Indien um 10 Prozent verteuern. Auch der Ruf der Produkte bei den Verbrauchern ist nicht immer der beste; in Brasilien etwa gelten viele indische Erzeugnisse als minderwertig.
Aus diesem Grund bringen die Staats- und Regierungschefs zu jedem ihrer Gipfeltreffen einen ganzen Tross von Unternehmern mit. Man will damit den Konzernchefs vor Augen führen, dass sich aus der politischen Allianz ein für sie interessantes ökonomisches Projekt entwickeln kann. Allerdings muss noch viel in die Imagepflege investiert werden, denn die meisten Unternehmer haben von der IBSA entweder noch nie etwas gehört oder halten sie für ein ausschließlich geopolitisches Konstrukt.
Das 2007 in Neu-Delhi verabschiedete Aktionsprogramm sollte demonstrieren, dass die IBSA keineswegs lediglich eine propagandistische Plattform ist, um die Neuformierung erwachender „subimperialistischer Mächte“ zu verkünden. Sondern vielmehr ein Forum zur Entwicklung politischer Strategien, wirtschaftlicher Synergieeffekte (etwa durch Harmonisierung der Zoll- und Hafenabfertigungsverfahren, Senkung von Transaktions- und Transportkosten) und technologischer Zusammenarbeit (etwa in Sachen Malaria- und Aids-Forschung, Biokraftstoffe, Nanotechnologien, Ozeanografie). Solche Projekte und ihre mediale Inszenierung sollen natürlich auch das internationale Image der drei Protagonisten aufpolieren. Für die verschiedensten Themen wurden Arbeitsgruppen gebildet, die sich über Prinzipien von Good Governance austauschen und Synergiepotenziale erkunden sollen (etwa für die Bereiche Verwaltung, Landwirtschaft, Wirtschaft und Investitionspolitik, Steuern, Gesundheit, Wissenschaft und Technologie, Verkehr oder Tourismus). Aus diesen Arbeitsgruppen sind bereits zwölf dreiseitige Kooperationsabkommen hervorgegangen (etwa über Zivilluftfahrt, alternative Energien und Gleichstellung der Frauen). An fünf weiteren Vereinbarungen, insbesondere zum Seefrachtverkehr, wird noch gearbeitet.
Die IBSA-Allianz hat auch eine symbolische Dimension. Mit ihrem interregionalen Charakter soll sie demonstrieren, wie die Kooperation in sehr vielfältigen Bereichen künftig funktionieren und wie eine gemeinsame Kultur der Zusammenarbeit entstehen kann. Sie ist auch dem Prinzip der Solidarität und der Verständigung zwischen den Völkern verpflichtet. So haben die drei Staaten gemeinsame Dialogforen für Unternehmer, Frauen, Parlamentarier oder Verfassungsräte organisiert und die verschiedensten Kulturveranstaltungen gefördert. Und dem UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) wurde ein gemeinsamer Hilfsfonds für humanitäre Projekte in Haiti, Laos, Burundi, Kap Verde und Guinea-Bissau zur Verfügung gestellt.
Ein ganz neues Modell der Süd-Süd-Kooperation
Die IBSA-Allianz ist derzeit noch weniger präsent und einflussreich als jedes einzelne ihrer Mitgliedsländer und kann noch nicht als wichtiger internationaler Akteur gelten. Aber sie bietet bereits ein gemeinsames Dach für vielfältige Initiativen und eröffnet daher die Chance, die Interessen der beteiligten Staaten und einen intensiveren Austausch auf zivilgesellschaftlicher Basis miteinander zu verknüpfen. Vielleicht entsteht hier sogar ein neues Modell der Süd-Süd-Kooperation.
Die Notwendigkeit internationaler Regierungskooperationen ist kaum umstritten. Doch ein konzertiertes Vorgehen der drei Führungsmächte und die Fragmentierung der regionaler Einrichtungen ist ein Problem für die „Kleinen“, die am Katzentisch sitzen, und für alle politischen Kräfte, die auf einen institutionellen und globalen Ansatz bei der Lösung der Weltprobleme setzen. Deshalb bemühen sich Indien und Brasilien, neben ihrem Engagement in der IBSA, weiterhin auch um engere Beziehungen zu allen anderen afrikanischen Regierungen und ihren regionalen Organisationen, etwa der NEPAD oder der SADC.4
Dafür gibt es viele Beispiele: der indisch-afrikanische Regierungsgipfel von Neu-Delhi im April 2008, der brasilianisch-afrikanische Gipfel in Fortaleza im Juni 2003 und der Dialog zum Problem der Ernährungssicherheit im Mai 2010. Dazu zählen auch die Afrika-Südamerika-Gipfel von Abuja (November 2006) und Merida (September 2009), zu deren Initiatoren Brasiliens Präsident Lula da Silva gehörte. Damit wird Südafrika immer mehr zur Brücke zwischen Südamerika und dem indischen Subkontinent. Das kommt dem internationalen Ansehen Südafrikas wie seiner Volkswirtschaft zugute – und vor allem den Häfen von Durban und Kapstadt.
Dass die IBSA-Gruppe ganz neue geopolitische Verbindungslinien aufbauen kann, verdankt sie zum einen der strategischen Lage Südafrikas und zum anderen der aktiven Rolle von Lula da Silva. Der hat in seinen zwei Amtszeiten als Präsident Brasiliens fünfmal den afrikanischen Kontinent besucht und dabei zwanzig Länder bereist. Er hat bereits 2004 Verhandlungen zwischen dem Mercosur und Ägypten und Marokko angestoßen und im August 2010 in Caracas zusammen mit dem venezolanischen Präsidenten Hugo Chávez die erste südamerikanisch-afrikanische Außenministerkonferenz eröffnet.
Neue transnationale Institutionen wie die IBSA-Gruppe werden allerdings nicht überdauern, wenn sie von der Führerrolle nur weniger Akteure abhängig sind. Eine dauerhafte Existenz werden sie nur haben, wenn sie sich auf globaler Ebene bewähren und den Erwartungen der ökonomischen Akteure gerecht werden. Die Erfahrungen der IBSA-Staaten zeigen überdies, dass Länder von vergleichbarer Größe und Bedeutung, die einer transkontinentalen Gruppierung beitreten wollen, darüber hinaus eine eigene Strategie gegenüber anderen transregionalen Instanzen und eine aktive bilaterale Diplomatie entwickeln müssen.
