Moskau und die Macht der Provinzen
BORIS Jelzins Gesundheitszustand ist nicht dazu angetan, die Spekulationen über mögliche Nachfolger verstummen zu lassen. Als Kandidaten gelten vor allem General Alexander Lebed und Juri Luschkow, der Moskauer Bürgermeister. Seit Lebed im Oktober seinen Posten als Sekretär des Nationalen Sicherheitsrates einbüßte, sind seine Auftritte in den russischen Medien seltener geworden. Um so mehr bemüht er sich um die Unterstützung des Westens; seinen Wahlkampf scheint er vornehmlich in Europa und den USA zu führen. Aber Jelzin muß nicht nur mit Lebed, sondern auch mit regionalen Führern rechnen, die ihre Position bei den Wahlen in den letzten Monaten deutlich gefestigt haben.
Von unserem Korrespondenten JEAN RADVANYI *
Seit dem 1. September 1996 wird in der Mehrzahl der russischen Territorialeinheiten eine neue Führung gewählt: 48 Gouverneure von Regionen (kraja), Autonomen Gebieten (oblasti) und Autonomen Bezirken (okrugi) sowie 6 Präsidenten von Republiken (darunter auch der tschetschenischen). Hinzu kommen 25 neu zu wählende Territorialparlamente.1
Während die russischen Medien diesen Wahlkampf Woche um Woche mit brennendem Interesse verfolgen, wird er in den westlichen Medien von einem anderen Thema verdrängt: dem Gesundheitszustand des Präsidenten Boris Jelzin. Nur die Wahl des tschetschenischen Präsidenten hat die Aufmerksamkeit der internationalen Öffentlichkeit erregt, obgleich diese Republik in vielerlei Hinsicht eine Ausnahme darstellt (siehe Kasten).
Die häufig sehr leidenschaftlichen Wahlkämpfe werden von der Öffentlichkeit genau verfolgt, die Wahlbeteiligung ist hoch. Der eine oder andere ehemalige Amtsinhaber hat versucht, das Wahlergebnis zu annullieren, um seinen Posten zu behalten; ein Verlierer wollte sogar den Ausnahmezustand verhängen, zwei Wahlergebnisse wurden wegen Verfahrensfehlern annulliert. Doch trotz solcher Zwischenfälle gewöhnen sich Öffentlichkeit wie Politiker allmählich an die Regeln der Demokratie.
Freilich muß auch erwähnt werden, daß der Kreml alles unternommen hat, um diesen Urnengang so lange wie möglich hinauszuzögern. Während die Präsidenten der Republiken in ihrer Mehrheit bereits 1991-1993 vom Volk gewählt wurden, hat es Boris Jelzin zweimal geschafft – während des Putsches im August 1991 und nach dem Sturm auf das Parlament im Oktober 1993 – sich das Recht zu sichern, die Gouverneure in den anderen Verwaltungseinheiten selbst zu ernennen bzw. abzusetzen. Damit sicherte er sich eine direkte Kontrolle der regionalen Verwaltungen in einer Zeit, da die großen Privatisierungsprogramme beschlossen wurden und neue Machtstrukturen aufgrund der neuen Verfassung von 1993 entstanden.
Auch die Entscheidung über den Zeitpunkt und die Form der regionalen Wahlen folgt dieser Logik. Daß man sie erst nach den Präsidentschaftswahlen im Juni und Juli 1996 und zeitlich gestaffelt abhielt, statt gleichzeitig in allen Provinzen, machte es der Regierung und der präsidialen Verwaltung möglich, ihre Schützlinge (zumeist die bisherigen, vom Präsidenten ernannten Amtsinhaber) zu unterstützen und so eine Niederlage zu vermeiden, wie man sie bei den Parlamentswahlen am 17. Dezember 1995 erlitten hatte.
Zwar wird in ein paar Regionen noch gewählt, doch die wichtigsten Ergebnisse sind inzwischen bekannt und lassen die großen Linien erkennen. Obwohl zumeist die bisherigen Amtsinhaber unterlagen, beansprucht paradoxerweise sowohl die Duma-Mehrheit wie die Opposition den Sieg für sich. Erstere zeigt sich befriedigt, einige Gouverneure gehalten zu haben, deren Wiederwahl nach den Ergebnissen der föderalen Wahlen gefährdet schien (etwa in Saratow, Astrachan und Uljanowsk). Die Opposition hingegen verweist auf die vielen Kopf-an-Kopf-Rennen, die sie für sich entscheiden konnte, was zugleich die Existenz eines ländlichen „roten Gürtels“ im Süden bestätigte (Brjansk, Woronesch, Kursk, Wolgograd, Stawropol und Krasnodar).
Aber diese Ergebnisse erfordern eine noch genauere Interpretation. In Zeiten anhaltender Rezession und am Ende eines Wahlkampfs, der sich hauptsächlich um nicht ausbezahlte Löhne und Renten drehte, bekannten sich nur wenige Kandidaten offen zu einer der Parteien, die Präsident Jelzin unterstützen – im übrigen ist keine dieser Parteien in allen Regionen des Landes präsent. Einer der gewählten Gouverneure war explizit von Wladimir Schirinowskis Partei unterstützt worden (in Pskow), zwei andere stehen General Lebed nahe, eine Reihe von Gouverneuren gehören der Kommunistischen Partei an. Doch die meisten Kandidaten präsentierten sich als parteilos; es handelt sich um Lokalpolitiker oder Unternehmenschefs, die sich in ihrer Umgebung den Ruf erworben haben, daß sie konkrete Probleme anzufassen wissen. Und eine Reihe von ihnen wurden sowohl von der Jelzin- Regierung als auch von der Opposition unterstützt.
Im übrigen vermerkte die Regierungspresse mit Genugtuung, daß die Mehrzahl der Gewählten – einschließlich des hitzigen Generals Alexander Ruzkoi, der in Kursk gewählt wurde – öffentlich den Wunsch bekundete, mit dem Zentrum gute Beziehungen zu unterhalten. Was angesichts der Zuschüsse und Transferleistungen, die die Regionen aus dem Haushalt der Föderation beziehen, auch kaum anders denkbar ist. Während der Durchschnitt in Gesamtrußland bei 22,5 Prozent liegt, beträgt die Finanzspritze aus der Zentrale für die meisten ländlichen Gebieten und „armen“ Republiken zwischen 30 und 40 Prozent des regionalen Haushalts, im Nordkaukasus, einigen Republiken im Wolgagebiet und in Sibirien sogar bis zu 70 Prozent.
Allerdings wird diese Abhängigkeit dadurch ein wenig relativiert, daß der russische Staat eine notorisch schlechte Zahlungsmoral hat. So wagt letztendlich niemand zu prophezeien, welche Position die Gouverneure bezüglich der brennenden Themen einnehmen werden und wie sie sich entscheiden würden, wenn es in Moskau zu einer ernstlichen Krise käme.
Zumindest in einem Punkt stimmen jedoch alle Beobachter überein: Die Bestimmung der Gouverneure durch allgemeine Wahl ist in der Geschichte Rußlands noch nie dagewesen. Nie zuvor verfügten regionale Politiker über solche Machtbefugnisse und ein vergleichbares Maß an Unabhängigkeit. Ihre Vorgänger waren als Beamte vom Zaren ernannt, innerhalb der sowjetischen Nomenklatura „gewählt“ und später von Präsident Jelzin ernannt worden; sie unterstanden also stets der Zentralgewalt und verfügten nur über eine höchst eingeschränkte Unabhängigkeit.
Die jetzigen Gouverneure und Republikpräsidenten hingegen genießen eine ganze Reihe von Vorrechten: Sie können einen bedeutenden Teil der regionalen und lokalen Beamten ernennen; ihnen obliegt die Umsetzung der föderalen politischen Entscheidungen; in ihrer Hand liegen Kontrolle und Verwaltung der Haushaltsmittel und ganz allgemein die Überwachung und Durchführung sämtlicher Entscheidungen, die nach der Dezentralisierung zu den Kompetenzen der Gebietskörperschaften gehören. Alexander Kasakow, der zweite Mann im Apparat des Präsidenten, befürchtet, daß diese neugewählten Volksvertreter versucht sein könnten, die Macht der Zentralgewalt in Frage zu stellen, nachdem sie durch die allgemeine Wahl über eine unbestreitbar stärkere Legitimation verfügen. Er meint, Jelzin habe die Sache überstürzt und die Durchführung der Wahlen in den Provinzen sei ein Fehler gewesen.2
In einem Artikel mit dem Titel „Und der Moskauer König ist nackt!“ stellt ein Kommentator diese Stimmungslage innerhalb eines Teils der föderalen Verwaltung so dar: „Ein gewählter Gouverneur ist kein Beamter mehr, sondern ein Politiker [...] mit eigenen Ansichten und Überzeugungen.“3
Auf dem Weg zu einem echten Föderalismus
FRÜHER, da habe das Zentrum seine regionalen Eliten mit einer, wie die russische Redewendung heißt, „Politik der Knute und des Pfefferkuchens“ kontrollieren können. Nun aber sei die Knute kaum noch wirksam einzusetzen (ein Gouverneur kann nur abgesetzt werden, wenn er gesetzwidrig handelt und daraufhin ein Verfahren gegen ihn eingeleitet wird), und angesichts der ständigen staatlichen Defizite gebe es auch keinen Pfefferkuchen mehr ...
Diese Sicht der Dinge ist nicht nach dem Geschmack des Präsidenten. Boris Jelzin hielt es lieber mit der Ansicht, daß diese Wahlen einen entscheidenden Schritt in Richtung einer Demokratisierung der Beziehungen zwischen Zentrum und Provinzen gebracht hätten. Er meinte, daß „die Volksvertreter nicht eingeteilt werden dürfen in ,die unsrigen‘ und ,die anderen‘. Der föderale Apparat und die regionalen Politiker egal welcher Couleur müssen zusammenarbeiten, um die Probleme unseres Landes zu überwinden.“4
Dieser vorsichtige Optimismus beruht auf einer Analyse der Ergebnisse, die die seit 1994 gegenüber den Regionen angewandte Strategie erbracht haben.
Damals, im Februar 1994, wurde zwischen den Regierungen der Föderation und der Republik Tartastan ein „Abkommen über die Aufteilung der Kompetenzen“ unterzeichnet, mit dem der Präsident den Beziehungen zwischen Moskau und den Provinzen eine unerwartete Wendung gab. Die Zentralmacht optierte für bilaterale Lösungen und unterzeichnete immer mehr Einzelabkommen mit Territorialeinheiten, wobei jeweils spezifische Modalitäten festgelegt wurden, um der Situation der jeweiligen Region Rechnung zu tragen. Damit schien sie sich über die Verfassung von 1993 hinwegzusetzen, die die Rechtsgleichheit der 89 „Subjekte der Föderation“ feststellt. Zwar haben die kommunistische und die nationalistische Opposition dieses Vorgehen heftig kritisiert und als Übergang von einer konstitutionellen zu einer „vertragsartigen“ Föderation interpretiert, mithin als Vorstufe zu einer amorphen Konföderation; doch hat sich diese Strategie bislang recht gut ausgezahlt.
Durch ein Wechselspiel von fallweise gewährten Beihilfen und Freiheiten gelang es dem Zentrum, die zentrifugalen Tendenzen, die in einigen Gebieten Sibiriens recht ausgeprägt waren, zwar noch nicht gänzlich auszuschalten, aber doch merklich abzuschwächen. So wurden einige punktuelle Gefahren entschärft, wie zum Beispiel der drohende Zerfall von Republiken mit ethnisch gemischter Bevölkerung5 oder die Loslösung der nordsibirischen Autonomen Bezirke von den Verwaltungseinheiten, denen sie eingegliedert waren6 . Auch ließen sich mehrere reiche Republiken, die – wie Tartastan oder Baschkortostan – bis 1993/1994 Steuervorteile genossen hatten, die viele ihrer Nachbarn als überzogen ansahen, wieder eingliedern und tragen nun entsprechend ihrer Finanzkraft zum föderalen Haushalt bei, der ohnehin defizitär ist. Desgleichen wurde eine 1993 entstandene Bewegung gestoppt, die auf die Umwandlung gewisser Regionen in Republiken zielte. Schließlich verhinderte die Zentralregierung, daß sich eine Einheitsfront aus „russischen“ Regionen bildete, die sich gegenüber den „nationalen“ Republiken benachteiligt fühlten.
Was ist nach der Amtsübernahme einer Reihe gewählter Gouverneure zu erwarten, die zwar von den Medien als „pragmatische Politiker“ eingestuft werden, aber wild entschlossen sind, die Interessen ihrer Territorialeinheit zu verteidigen? Gewiß wird das Leben der föderalen Verwaltungsfunktionäre nicht leichter werden, denn die hatten sich daran gewöhnt, ihre Befehle über jene „Vertikale der Macht“ umzusetzen, die sich über die Jahrhunderte herausgebildet hat. Das Außenministerium etwa lehnt jene „Abkommen über die Aufteilung der Kompetenzen“ unverhohlen ab, die es den Politikern in der Provinz erlauben, direkte Beziehungen zum Ausland aufzunehmen. Zahlreiche Beobachter verweisen zu Recht darauf, daß es an kompetenten Fachkräften mangelt, daß die Bestechung zunimmt und mafiöse Gruppen unter dem Schutz skrupelloser Gouverneure ihren Einfluß ausdehnen könnten. Dennoch braucht ein so großes Land wie Rußland zweifellos eine weitgehende Dezentralisierung. Die Wahl der Gouverneure ist eine Etappe auf diesem Weg, auch wenn es noch einige Zeit dauern wird, bis es integre Verwaltungsbeamte gibt, die sowohl die Interessen des Staates als auch die ihrer Provinz im Auge haben.
Die Wahlen könnten noch den zweiten, eher unerwarteten Nebeneffekt haben, daß das Gleichgewicht der Institutionen erneut ins Wanken gerät. Laut Verfassung wird jeder der Gewählten – die Chefs der jeweiligen Exekutive (der Gouverneur einer Region bzw. der Präsident einer Republik) wie die Chefs der Territorialparlamente (der Präsident der regionalen Duma) – zum Mitglied des Föderationsrates (des russischen Oberhauses). Dies könnte der Opposition bei bestimmten entscheidenden Themen in der zweiten Kammer des Parlaments eine breite Mehrheit sichern, die auch zu Verfassungsänderungen ausreicht.
Ohne die letzten Ergebnisse abzuwarten, sorgte der amtierende Präsident des Föderationsrates, Igor Strojew, bereits für Unruhe, indem er eine ganze Reihe Verfassungsänderungen vorschlug.7 Zunächst in strategischer Hinsicht: Während er beteuert, Tschetschenien sei und bleibe integraler Bestandteil Rußlands, zieht er zugleich die Lehren aus den dortigen Wahlergebnissen: Sie unterstrichen „eine politische Tatsache, nämlich die Selbstbestimmung des [tschetschenischen] Volkes“, und eröffneten endlich einen „Raum, um zu einer Übereinkunft zu finden“. Seiner Ansicht nach muß die Verfassung so geändert werden, daß ein militärisches Eingreifen in Zukunft nicht nur für Auslandseinsätze der ausdrücklichen Einwilligung des Oberhauses bedarf.
Zugleich gibt es Kräfte, die mit Nachdruck darauf drängen, daß die Regelungen des russischen Föderalismus in zwei entscheidenden Bereichen abgeändert werden: bei der Aufteilung der Kompetenzen zwischen der Zentralverwaltung und den Regionen sowie bei der Feststellung der regionalen Haushalte, die nach Auffassung der Politiker in den Provinzen zu stark von den Entscheidungen des Finanzministeriums und dem föderalen Haushalt abhängen. Zwar ist eine Allianz zwischen der kommunistischen Opposition und bestimmten kritischen Reformern bei unmittelbar politischen Fragen (wie einer etwaigen Beschneidung der präsidialen Machtbefugnisse) oder in der Wirtschaftsstrategie (Änderungen bei den Wirtschaftsreformen) eher unwahrscheinlich, doch in der Frage der Beziehungen von Zentralmacht und Peripherie sieht es ganz anders aus.
Seit zwei Jahren sind etliche mächtige „regionalistische“ Lobbys im Entstehen begriffen, die fest entschlossen sind, der Regierung Konzessionen abzutrotzen. So hat sich um den Moskauer Bürgermeister Juri Luschkow eine Art „Club der reichen Provinzen“ versammelt. Dieser setzt sich aus den etwa zehn Territorialeinheiten zusammen, deren Steuerleistungen seit 1992 das Gros des Staatshaushalts ausmachen. Neben der Stadt und dem Gebiet Moskau sind dies St. Petersburg, die Gebiete Nischni Nowgorod und Tjumen (mit den Autonomen Bezirken der Chanten und Mansen und der Jamal-Nenzen) sowie die Gebiete Samara, Swerdlowsk, Perm, Tscheljabinsk und die Region Krasnojarsk. Fast alle Gouverneure dieser Gruppe der „Geber“, wie man sie auf russisch nennt, wurden wiedergewählt. Und in den acht Regionalverbänden, in denen alle „Subjekte der Föderation“ (mit Ausnahme Tschetscheniens) vertreten sind, bilden die reichen Provinzen eine Pressure-group.
Die meisten dieser regionalen Spitzenfunktionäre stehen der Zentralregierung sehr kritisch gegenüber. Sie klagen über den Bürokratismus, das schleppende Tempo der Entscheidungsfindung, die Blindheit gegenüber den konkreten Problemen in den Provinzen, und selbstverständlich über die Allmacht des Apparates. Dabei findet der Unmut der lokalen Führungseliten ein offenes Ohr bei der Bevölkerung, die sich im Stich gelassen fühlt und dafür Moskau verantwortlich macht. Dies gilt insbesondere für den Fernen Osten. Die dortigen Gouverneure fordern eine grundlegende Umgestaltung des gesamten Preis- und Steuersystems (bezüglich Energie und Transport, Import und Export), um die großen Entfernungen ihrer Regionen vom europäischen Teil Rußlands zu kompensieren.
„Die Regionalpolitiker wollen Rußland nicht zerstückeln“, schreibt Jegor Strojew, „aber sie sehnen sich zutiefst nach einem echten Föderalismus [...], bei dem die Rechte der Bürger der Föderation mehr zählen als heute, wo das föderale Zentrum wie in alten Zeiten über alle entscheidenden Hebel der Verwaltung in den Regionen verfügt. Nach den Wahlen wird der Föderationsrat fordernder und selbstbewußter auftreten.“
dt. Eveline Passet
* Professor am Institut national des langues et civilisations orientales, Verfasser von „La Nouvelle Russie“, Paris (Armand Collin) 1996.