Die Justiz gerät zum Politikersatz
Von JEAN-PAUL JEAN *
ÜBERALL in Europa steht die Justiz im Zentrum der Debatten. In Belgien ist sie wegen ihres Vorgehens in der Dutroux-Affäre und aufgrund ihrer Unfähigkeit, Polizei und Gendarmerie unter Kontrolle zu halten, in Verruf geraten und wird auf eine Ebene mit den Politikern gestellt, die die Ernennungen und Beförderungen von Richtern säuberlich nach Proporz vornehmen.
In ihren Grundfesten erschüttert wurde sie in Großbritannien durch aufsehenerregende Justizirrtümer, die Unschuldige für Jahre ins Gefängnis gebracht hatten. Dies galt für die „Birmingham Six“, irische Aktivisten, die zu Unrecht als Urheber von Anschlägen verurteilt worden waren, wie auch für die Kleinkriminellen, die in der berühmten „Bridgewater Three“- Affäre wegen Mordes verurteilt worden waren. In beiden Fällen hatte die Polizei die Beweise selbst fabriziert. In Italien hingegen wurde die Justiz wegen ihres Kampfes gegen politische Korruption in den Himmel gehoben, desgleichen in Frankreich und Spanien; sie wurde dort aber auch wegen der Vielzahl anhängiger Verfahren kritisiert. Was die deutsche Justiz betrifft, so scheint sie unter den besten materiellen Bedingungen zu arbeiten. Die bedeutende Rolle der Polizei führt aber dazu, daß nur wenige Korruptionsaffären aufgedeckt werden.
Trotz all dieser Mängel und trotz der Probleme, mit denen sich Gerichte in einer Zeit der sozialen Krise auseinanderzusetzen haben, ist der Justizapparat in den Ländern Europas – insbesondere in Frankreich – ein hervorragendes Exportprodukt für alle die Länder, in denen Richter unterbezahlt und bisweilen bestechlich sind und den Gerichten für ihre Arbeit nur lächerlich geringe Mittel zur Verfügung stehen.
Nach zahlreichen Berichten und Kritiken hat der französische Staatspräsident einen Ausschuß zur Frage des Status der Staatsanwaltschaft und zum Umgang mit der Unschuldsvermutung eingesetzt. In allen Ländern Europas werden Pläne für ein besseres Funktionieren der Justizapparate erörtert und ausgearbeitet, um die Rechte der Bürger und die Unabhängigkeit der Richter besser zu gewährleisten; außerdem soll die Effizienz des Justizapparats verbessert werden, da dieser von der zunehmenden Prozeßfreudigkeit der Menschen in unserer Gesellschaft überfordert wird.
Die beiden wichtigsten Rechtssysteme, das römische und das angelsächsische Recht, entlehnen Elemente voneinander. In den letzten Jahren hat Großbritannien eine Staatsanwaltschaft eingeführt, deren Rolle sich darauf beschränkt, im Vorfeld eines Verfahrens über die Befassung der Gerichte zu entscheiden. Auch über die Einrichtung der Funktion des Untersuchungsrichters wird nachgedacht. Umgekehrt hat Italien sein Strafrechtssystem radikal verändert, indem es die Untersuchungsrichter abschaffte und ein Anklageverfahren einrichtete, in dem einer unabhängigen Staatsanwaltschaft eine wesentliche Rolle zukommt. Aufgrund dieser gegenläufigen Tendenzen läßt sich bislang kein Modell einer idealen demokratischen Justiz erstellen. In strafrechtlicher Hinsicht zeichnet sich jedoch der deutliche Trend ab, die Strafverfolgungsorgane nach und nach stärker von den Rechtsprechungsorganen zu trennen und den Grundsätzen der Europäischen Menschenrechtskonvention besser zu entsprechen. In Frankreich verschrieb sich 1990 ein Ausschuß unter der Leitung von Mireille Delmas-Marty diesem Ziel. Seine ersten Errungenschaften waren Vorschriften für das Abhören von Telefonen und das Recht auf anwaltlichen Beistand in der Phase des Polizeigewahrsams. Die Diskussion um ein Modell, das die Strafgerichtsbarkeit der verschiedenen Länder der Union in Einklang miteinander bringen könnte, dauert an1 .
Ein bisher eher vernachlässigtes Thema ist die Anbindung der Beamten der Kriminalpolizei und des Finanzministeriums an die Staatsanwaltschaft, wie in Italien bereits praktiziert. Diese ist jedoch eine wesentliche Voraussetzung für die Möglichkeit der Justiz, ihre Untersuchungen unabhängig vom Wohlwollen eines Ministers durchzuführen. Diese Notwendigkeit wurde erst jüngst in Frankreich im Fall eines Chefs der Kriminalpolizei deutlich, der sich dagegen sperrte, daß seine Untergebenen den Anordnungen des Untersuchungsrichters Folge leisteten und die Wohnung des Bürgermeisters von Paris durchsuchten. Besagter Polizeichef wurde zwar gerügt, ist aber immer noch im Amt.
Es gibt noch ein anderes, weniger bekanntes, aber sehr einflußreiches Gericht, dessen Tätigkeit allein der Entstehung des europäischen Binnenmarkts dient. Die Richter des Europäischen Gerichtshofes in Luxemburg spielen innerhalb des europäischen Raums eine immer einflußreichere Rolle und zwingen die Staaten, die wirtschaftlichen und sozialen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts im liberalen Sinne anzuwenden. Darüber hinaus wird allerdings auch auf die Schutzklauseln verwiesen, die den freien Personenverkehr, die Gleichstellung der Geschlechter, den Schutz der Ausländer oder die Arbeitnehmerrechte bei Unternehmensumstrukturierungen betreffen2 .
Auswirkungen der sozialen Krise
ABGESEHEN von diesen institutionellen Fragen ist die Realität der Justiz im Alltag oft sehr weit von ihren hehren Grundsätzen entfernt, denn in der sozialen Krise mit ihren Repressionsmaßnahmen und dem rapiden Anstieg der Zahl der Gefängnisinsassen kommt ihr eine wachsende Bedeutung zu.3 . Die Repression nimmt überall zu in Europa, und Sicherheit ist zu einem Hauptthema der politischen Auseinandersetzung geworden. Der scheidende britische Innenminister Michael Howard hat eine Theorie entwickelt, wonach „der Strafvollzug gut läuft“. Deren jüngstes Ergebnis war der spektakuläre Kauf (für 4 Millionen Pfund) eines „Gefängnisschiffs“ mit fünfhundert Plätzen, das die Stadt New York ausrangiert hatte. In Tony Blairs Programm wird eine „zügigere Reaktion der Strafgerichtsbarkeit auf Jugendkriminalität“ befürwortet und leidenschaftlich über die Einführung einer nächtlichen Ausgangssperre für Jugendliche diskutiert.
Daß es zunehmend als Sache der Justiz angesehen wird, Antworten auf die Probleme der Jugendlichen zu finden, ist ein beunruhigendes Zeichen für die Zukunft unserer urbanen Gesellschaften. Die traditionellen Regulierungsmechanismen in Familie, Schule und Nachbarschaft sind immer weniger in der Lage, Konflikte zu bewältigen. Die Richter haben es in erster Linie mit Jugendlichen zu tun, die sie an Verbote der allergrundsätzlichsten Art erinnern müssen, welche ihnen bis dahin offenbar niemand beizubringen vermocht hatte.
Bezüglich der wachsenden Dimension der sozialen Frage gehört Frankreich zu den Ländern, deren Justiz sich seit Beginn der achtziger Jahre am meisten geöffnet hat. Schlichtungsversuche, die Eröffnung von Rechtsberatungsbüros und Strafen in Form gemeinnütziger Arbeiten haben zu einer größeren Vielfalt der Antworten auf die Kleinkriminalität geführt. Dadurch konnte jedoch nicht verhindert werden, daß sich kleinere Vergehen und Kleinstkriminalität (Sachbeschädigung, Ruhestörung, Diebstahl und verschiedene Arten des „Organisierens“) häuften, die ebenfalls Verstöße gegen die Regeln des Lebens in einer Gemeinschaft darstellen. Die Verstöße selbst, etwa Diebstahl in geringerem Umfang, werden von der Polizei immer seltener aufgeklärt bzw. gleich gar nicht angezeigt, weil die Hoffnung, die Täter ausfindig machen zu können, gering ist. Die Machtlosigkeit des Staates führt zum verstärkten Übergang zu Verfahren mit sofortiger Vorladung, längeren Haftstrafen, der Gründung privater Wach- und Schließgesellschaften sowie zur Forderung nach härteren Strafen und – auf politischer Ebene – zu Wahlerfolgen für die Nationale Front.
Man kann sich nur wundern über die Kluft zwischen den beschwörenden Reden über die Wahrung der Menschenrechte im Strafprozeß und der Tatsache, daß – um beim Beispiel Frankreich zu bleiben – jedes Jahr mehr als vierhunderttausend Urteile von Strafkammern ergehen und mehr als achtzigtausend Menschen ins Gefängnis kommen, 80 Prozent davon in Untersuchungshaft, deren durchschnittliche Dauer von 2,9 Monaten 1980 auf 4,1 Monate 1995 gestiegen ist. Es sind vor allem Arme und Einwanderer, die mit Hilfe dieser Schnellverfahren, bei denen es im wesentlichen um Vergehen in der Öffentlichkeit geht, abgeurteilt werden.
Folglich behandelt die Strafgerichtsbarkeit viele kleine Rechtssachen eilig und oberflächlich, während zahlreiche umfänglichere Verfahren unannehmbar lange Wartezeiten haben. Der Grundsatz der „angemessenen Wartezeit“ scheint immer schwerer einzuhalten zu sein. Wie kann man schließlich von einem „gerechten Prozeß“ und von „Unschuldsvermutung“ sprechen – auch sie europäische Schutzklauseln –, wenn täglich in der Presse die Namen von Angeklagten zu lesen sind, wobei das System gänzlich ad absurdum geführt wird, wenn im Zusammenhang mit schwerwiegenderen Vorwürfen von „mutmaßlichen Schuldigen“ die Rede ist.
Die französische Strafgerichtsbarkeit braucht wahrscheinlich mehr Europa, damit die Grundsätze zum Schutz der Freiheiten, die der Europäische Menschenrechtsgerichtshof verkündet hat, Eingang in die Praxis der Justiz finden. Eigentlich hätte man erwarten dürfen, daß die Verwicklung bekannter Persönlichkeiten in Polit- und Finanzaffären dazu beitragen würde, das System in diesem Sinne weiterzuentwickeln, da diese dessen Härte am eigenen Leibe zu spüren bekamen.
In den letzten Jahren haben italienische, spanische und französische Richter das Gesetz mit Billigung der Öffentlichkeit gegenüber angeklagten Politikern oder Unternehmern sehr streng angewandt4 und so einen echten kulturellen Bruch im Verhältnis zwischen Justiz und Politik herbeigeführt. Traditionell steht in Frankreich die Politik im Vordergrund, und die „ordentliche Gerichtsbarkeit“, wie sie in der Verfassung von 1958 heißt, ist zweitrangig. Die Schwächung der politischen Legitimität, die Infragestellung der Rolle des Staates durch die Abtretung von Kompetenzen und die generell erhöhte Prozeßfreudigkeit lassen dieses Verhältnis in einem anderen Licht erscheinen.
Der Vorrang der Politik kam dadurch zum Ausdruck, daß sich die Richter ihr unterwerfen mußten, da ihre Karriere davon abhing – wobei der Schein der Unabhängigkeit gewahrt bleiben mußte –, und der Polizeiapparat unter der Weisung des Innenministeriums alle heiklen Fälle in der Hand behielt. So glänzte die Justiz durch Abwesenheit, als im Oktober 1961 Hunderte Algerier in die Seine geworfen wurden (die achtzehn Ermittlungsverfahren wurden sämtlich eingestellt), und man denke an die Erklärung des damaligen Premierministers Georges Pompidou im Mai 1968: „Ich habe die inhaftierten Demonstranten auf freien Fuß setzen lassen.“
Die Zulassungsprüfungen zu Beginn des Jurastudiums und die dadurch bedingte größere Vielfalt in der sozialen Herkunft, die Ausbildung aller künftigen Richter an der Elitehochschule Ecole nationale de la magistrature und die von der Richtergewerkschaft in Gang gesetzten Diskussionen brachten in den siebziger Jahren eine neue Generation weniger „vorsichtiger“ Richter hervor, die sich mehr Gedanken über ihr gesellschaftliches Umfeld und die Tragweite ihrer Entscheidungen machten. In jenen Jahren kamen allerdings nur wenige Affären aus Politik und Finanzwelt ans Licht, und es mußte erst die Linke an die Macht kommen, bis eine Reihe tüchtiger Untersuchungsrichter und Polizisten mit der Urba-Affäre einen wahren Sturm auslöste. Damals wurde ein Tabu gebrochen: das der verdeckten Parteienfinanzierung und der Straflosigkeit der Eliten. Der beispielhafte Umgang der Justiz mit den Affären um die Politiker Noir, Médecin, Carignon und Tapie tat ein übriges. Die Bürger erwarten nun, daß die Justiz nicht nachgibt und von den Beamten der Finanzpolizei unterstützt wird, die eine entscheidende Rolle spielen.
Überall werden spektakuläre Affären aufgedeckt: sei es, weil angewiderte Beamte, Unternehmer, die vom Markt der öffentlichen Aufträge verdrängt wurden, oder couragierte Bürger ihr Schweigen brechen, sei es durch Wachablösungen in der Politik, durch schärfere Kontrollen der regionalen Rechnungshöfe oder durch unbestechliche Abgeordnete. Nun muß die Justiz in die Lage versetzt werden, ihren Kampf gegen die Korruption zu Ende zu führen. Es ist erstaunlich, wie sehr man in Frankreich noch immer versucht, den Begriff Interessenkonflikt zu ignorieren. Dabei kann ein solcher Konflikt durch Ämterhäufung, den Einstieg von Verwaltungsspitzenkräften in die Politik bzw. den privaten oder halbprivaten Sektor sowie durch die Seilschaften, die zu diesem Netzwerk gehören, ohne weiteres entstehen.
Die Bekämpfung der Korruption erfordert neue Maßnahmen. Italien hat Maßstäbe für eine effiziente Organisation der Staatsanwaltschaft gesetzt: Diese wird von Teams aus Beamten unterschiedlicher Behörden unterstützt. Geradezu befremdlich wirken dagegen die Zersplitterung und das dilettantische Vorgehen der französischen Justiz bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Allgemein zu beklagen ist das Fehlen einer europäischen Justizstruktur als Entsprechung zu Europol im Polizeibereich.
Der „Aufruf von Genf“, 1996 von Richtern aus mehreren europäischen Ländern veröffentlicht, steht für ein neues Bewußtsein. Es wäre jedoch bedauerlich, wenn die einzige Folge daraus in einer Vereinfachung der direkten Weiterleitung von Rechtshilfeersuchen zwischen Untersuchungsrichtern bestünde. Die Zusammenarbeit der fünfzehn Mitgliedsstaaten im Bereich des Rechts bildet die „dritte Säule“ des Vertrags von Maastricht. Der Europäische Rat von Dublin hatte dem Wunsch Ausdruck verliehen, daß zum Ende der niederländischen Präsidentschaft im Juni 1997 der Entwurf eines revidierten Vertrages erstellt werde und insbesondere im Justizbereich von den Staaten, die dies wünschen, ein rechtliches Instrumentarium ausgearbeitet werde, mit dessen Hilfe eine verstärkte Zusammenarbeit möglich wäre, ohne daß auf die zögerlicheren Länder gewartet werden müsse.
Wachsende Prozessierwut der Bürger
KURZFRISTIG sollten überall dort, wo dies möglich ist, Pools eingerichtet werden, die gerichtliche Zuständigkeiten bündeln und Untersuchungen über die großen Netzwerke der Kriminalität durchführen können. Die Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft im Wege eines Übereinkommens bzw. langfristig einer europäischen Gerichtsbarkeit, die sich nicht nur mit Verstößen gegen EU-interne Belange zu befassen hätte (wie etwa Steuerhinterziehung), sondern auch mit der organisierten grenzüberschreitenden Großkriminalität, wäre eine Möglichkeit, auf der Ebene des Rechts eine Antwort auf die Bedrohungen zu finden, denen Europa ausgesetzt ist.
Die Bedeutung der Justiz für die Regulierung der westlichen Gesellschaften wächst unaufhörlich. Die Gesellschaft wird immer weniger vom Staat verwaltet; sie wird immer justizbezogener und richtet sich wie beim angelsächsischen Modell stärker auf die Wahrung der Rechte des einzelnen.
Der legitime Schutz der Personenrechte wird nicht beeinträchtigt. Doch die neue Art der sozialen Beziehungen zwischen Bürgern und Institutionen bzw. zwischen den Bürgern untereinander schafft ein echtes strafrechtliches Problem5 . So gibt es wenige Konfliktbereiche, die nicht vor der Justiz enden. Der Generalstaatsanwalt des Kassationsgerichts in Paris erläuterte im März 1997 in der Rechtssache zu den aidsverseuchten Blutkonserven in seinem Antrag auf Einstellung des Verfahrens vor dem Obersten Gerichtshof, daß mehr als 13000 Rechtsvorschriften strafrechtliche Bestimmungen enthielten. Er bedauerte, daß die Strafgerichtsbarkeit „zu dem gangbarsten Weg geworden ist, die eigenen Nöte, Ängste und Sorgen zum Ausdruck zu bringen..., vielleicht sogar zu einem Mittel der Demokratie, wenn berufliche, soziale oder politische Verantwortung anders nicht mehr durchgesetzt werden kann.“
So gibt es inzwischen innerhalb der Institutionen eine Debatte über das Verhältnis zwischen Justiz und Politik. Gesellschaftliche Entscheidungen einem Richter, womöglich gar einem Strafrichter, zu übertragen, heißt auch, sie zu entpolitisieren. Welche Legitimität und welche realen sachlichen Garantien – außer der Einhaltung der Verfahrensregeln (vor allem dem Grundsatz der Anhörung beider Seiten) – könnten zu der Annahme verleiten, daß die Justiz das Interesse der Allgemeinheit besser versteht bzw. progressiver ist als in der Öffentlichkeit diskutierte politische Maßnahmen?
Zwar muß die Justiz im demokratischen Leben eine wesentliche Rolle spielen, indem sie die Freiheiten schützt, die Korruption bekämpft und die Rechte der Ärmsten vertritt. Jedoch darf sie nicht die Funktionen übernehmen, für die die politischen Entscheidungsträger von ihren Wählern ein Mandat bekommen haben. Unsere Gesellschaften brauchen mehr Justiz, aber nicht als Ersatz für Demokratie.
dt. Sabine Scheidemann
* Richter. Cercle Condorcet, Paris.