Das neue internationale kapitalistische Manifest
SELTEN in der Geschichte ist ein Vertragswerk von dermaßen herrischer Arroganz geprägt gewesen, selten ist so offen das bedingungslose Recht des Stärkeren – hier der transnationalen Gesellschaften – festgeschrieben und selten sind die Völker dermaßen drakonisch in die Pflicht genommen worden wie in dem geplanten Multilateralen Abkommen über Investitionen (MAI). Selbst die Unterhändler wahren deshalb Schweigen über den in den letzten zwei Jahren innerhalb der OECD erarbeiteten Text. Der Entwurf, der den ausländischen Konzernen unbegrenzte Freiheit sowie Gleichbehandlung gegenüber inländischen Konzernen garantiert, „liest sich“, so der Entwicklungspolitiker Peter Wahl, „wie der Wunschzettel der Großkonzerne an den Weihnachtsmann“.
Von LORI M. WALLACH *
Man stelle sich einen Handelsvertrag vor, auf dessen Grundlage die multinationalen Unternehmen und Investoren die Regierungen unmittelbar verklagen können, um Entschädigungen für Gewinneinbußen zu erstreiten, die durch politische Ereignisse oder Maßnahmen der öffentlichen Hand verursacht wurden. Hier ist nicht etwa die Rede von einem Science- fiction-Roman über die totalitäre Zukunft des Kapitalismus. Hier handelt es sich lediglich um die Klauseln eines Vertrags, der kurz vor der Unterzeichnung steht, aber weitgehend unbekannt geblieben ist: des Multilateralen Abkommens über Investitionen (Multilateral Agreement on Investment – MAI). Der Generaldirektor der Welthandelsorganisation (WTO), Renato Ruggiero, hat die Tragweite dieses Abkommens ziemlich treffend gekennzeichnet: „Wir schreiben die Verfassung der vereinigten Weltwirtschaft.“
Das MAI wird seit 1995 innerhalb der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) in Paris ausgehandelt. Die 29 Mitgliedstaaten – darunter alle reichsten Länder der Welt – wollen sich erst untereinander verständigen, bevor sie den Entwicklungsländern ein Vertragswerk vorlegen, das diese dann entweder schlucken oder nicht. Die Vereinbarung sieht vor, daß das systematische Deregulierungsprogramm der WTO auch auf die wenigen bislang noch nicht erfaßten Bereiche ausgedehnt wird: auf die Allokation und die Bedingungen für Investitionen in Industrie und Dienstleistungen, auf Devisentransaktionen und andere Finanzinstrumente wie Aktien und Obligationen, auf Grundeigentum und natürliche Ressourcen.
Obgleich die Welt im Verlauf der vergangenen Jahrzehnte eine Flut globaler Kapitalbewegungen erlebte, stand weniger die Investitions- als die Handelstätigkeit im Zentrum der öffentlichen Meinung und der politischen Debatte. Für die transnationalen Unternehmen und großen Finanzinstitute stehen dagegen schon immer die Investitionen im Mittelpunkt ihrer Aufmerksamkeit. So geduldig wie entschlossen haben sie die Spielregeln in diesem Bereich auf ihre Sonderinteressen abgestimmt und sind nun damit beschäftigt, ihre Macht über die einzelnen Staaten auszuweiten und zu konsolidieren.
Diese ganzen Verhandlungen spielten sich hinter dem Rücken der jeweiligen Gesetzgeber und der Bürger ab, obwohl der 190 Seiten umfassende Text der OECD schon zu 90 Prozent unter Dach und Fach ist. Erst als US-amerikanische Bürgerinitiativen im April 1997 gegen die Art und Weise aufbegehrten, in der das fast-track-Verfahren1 ausgehandelt wurde, fielen dem Kongreß die MAI-Verhandlungen ein, die seit drei Jahren von Außen- und Finanzministerium geführt wurden.
Diese Mauer des Schweigens existiert nicht nur in den Vereinigten Staaten. In Frankreich erklärte Jack Lang, der Vorsitzende des (wohl vorrangig zuständigen) Auswärtigen Ausschusses der Nationalversammlung, im Dezember 1997: „Wir wissen nicht, wer was in wessen Namen verhandelt.“2 Die US-amerikanischen Vertreter haben die Existenz eines solchen Textes geleugnet, bis einer internationalen Bürgerinitiative eine Kopie in die Hände fiel. Seither kann man den Text im Internet lesen.3
Wie die meisten internationalen Verträge schreibt das MAI eine Reihe von Rechten und Pflichten fest. Es unterscheidet sich allerdings insofern von allen anderen Abkommen, als die internationalen Unternehmen und Investoren in den Besitz von Rechten gelangen, während alle Pflichten bei den Regierungen liegen. Eine beispiellose Neuerung ist ebenfalls, daß die Staaten sich mit ihrem Beitritt zum MAI auf zwanzig Jahre festlegen. Eine Bestimmung verbietet ihnen, ein Austrittsbegehren vor Ablauf von fünf Jahren zu stellen, und auch danach bleiben sie für weitere fünfzehn Jahre obligatorische Mitglieder.
Entscheidende Bedeutung hat das Kapitel mit der Überschrift „Rechte der Investoren“. Es behandelt das absolute Recht auf Investitionen, sprich den Erwerb von Ländereien, natürlichen Ressourcen, Telekommunikations- oder anderen Dienstleistungen sowie Devisen. Dieser Erwerb hat zu den vertraglich vorgesehenen Deregulierungskonditionen – also vorbehaltslos – zu erfolgen. Die Regierungen sind ihrerseits verpflichtet, das „volle Nutzungsrecht“ an diesen Investitionen zu garantieren. Zahlreiche Klauseln sprechen Investoren und Unternehmen Entschädigungen zu, falls sich Maßnahmen der Regierung gewinnmindernd auswirken sollten, insbesondere wenn diese „einer Enteignung gleichkommen, und sei es nur indirekt“. Der Wortlaut der Vereinbarung sieht vor, daß „der Verlust einer Profitmöglichkeit aus Investitionen einen Schaden darstellt, welcher einen Anspruch auf Entschädigung des Investors ausreichend begründet“.
Die Bestimmungen des MAI, die sich auf Enteignung und Entschädigung beziehen, sind die gefährlichsten. Sie verleihen jedem Unternehmen und jedem ausländischen Investor das Recht, nahezu jegliche Politik oder Regierungstätigkeit – egal ob es um steuerliche oder Umweltbestimmungen, um arbeitsrechtliche oder Verbraucherschutz-Verordnungen geht – als potentielle Bedrohung seiner Profitchancen anzufechten. Ausgerechnet jetzt, da die Staaten allenthalben zu harschen Einschnitten bei ihren Sozialausgaben gezwungen sind, sollen sie ein Programm zur weltweiten Unterstützung transnationaler Unternehmen absegnen.
Ein warnendes Beispiel ist der Fall „Ethyl“. Diese Firma mit Sitz in den Vereinigten Staaten beruft sich auf die im Vergleich zum MAI wesentlich ungünstigeren Bedingungen des nordamerikanischen Freihandelsabkommens (Nafta), um von der kanadischen Regierung 251 Millionen Dollar zu fordern. Ottawa hat nämlich im April 1997 einen Treibstoffzusatz namens MMT verboten, ein suspektes Neurotoxin, welches die Katalysatoren von Kraftfahrzeugen schädigt. Ethyl als alleiniger Hersteller strengte daraufhin einen Prozeß gegen die kanadische Regierung an. Die Firma machte geltend, ein Verbot von MMT käme einer Enteignung des Gesellschaftsvermögens gleich. So unglaublich es auch sein mag: Die Angelegenheit wird wirklich vor einem Gericht ausgetragen werden. Gewinnt Ethyl, muß der kanadische Steuerhaushalt 251 Millionen Dollar an ein Privatunternehmen entrichten. Es liegt auf der Hand, daß auf diese Weise in Zukunft jede Initiative einzelner Regierungen zum Schutz der Umwelt und der natürlichen Ressourcen, aber auch zugunsten sicherer und angemessener Arbeitsbedingungen oder einer am Gemeinwohl orientierten Investitionslenkung im Keim erstickt würde.
Ein weiterer Rechtsanspruch auf Entschädigung entsteht den Investoren aus der Klausel über den „Schutz vor Unruhen“. Danach sind die Regierungen gegenüber den Investoren für „Unruhen der Bevölkerung“ verantwortlich, und erst recht für „Revolutionen, Notstände oder vergleichbare Ereignisse“. Dies bedeutet die Verpflichtung, ausländische Investitionen gegen jeglichen möglicherweise rentabilitätsmindernden Störfall – Protestbewegungen, Boykott, Streik – abzusichern. Es wäre nicht verwunderlich, wenn sich die Regierungen künftig unter Berufung auf das MAI zu einer Beschneidung der gesellschaftlichen Freiheiten aufgerufen fühlen sollten.
Für die Investoren sieht das MAI dagegen weder Pflichten noch eine Haftung vor. Den Regierungen ist es verboten, ausländische und inländische Investoren unterschiedlich zu behandeln. Und nach dem derzeitigen Vertragsentwurf zählen bei allem nur die konkreten Folgen einer politischen Maßnahme – Absicht und Wortlaut der Gesetzestexte sind unbedeutend. Demzufolge müßten in Zukunft Gesetze, die von ihrer Intention her neutral sind, abgeschafft werden, wenn bewiesen werden kann, daß sie unbeabsichtigt eine das ausländische Kapital diskriminierende Wirkung besitzen. Auf diese Weise könnte man etwa Gesetze, welche die Entwicklung der extraktiven Industrien einschränken – sei es in puncto Rohstoffabbau, sei es in puncto Forstwirtschaft –, fortan problemlos zurückweisen, indem man argumentiert, daß ausländische Investoren gegenüber inländischen Investoren, denen diese Ressourcen bislang alleine offenstanden, benachteiligt seien.
Die Sozialklausel – ein Zuckerguß
AUCH die allseits praktizierte Förderung von Kleinunternehmen oder die Präferenzbehandlung einer bestimmten Kategorie von Investitionen und Investoren könnten so in die Schußlinie geraten. Das gilt beispielsweise für den EU- Entwicklungsfonds, der speziell rückständige Regionen fördern soll. Das gleiche gilt für die Programme zur Umverteilung von Ackerflächen an Bauern in den Entwicklungsländern. Um zur Nafta, dem Vorbild des MAI, zugelassen zu werden, mußte Mexiko aus seiner Verfassung etliche Regelungen zur Bodenreform streichen, die man nach der Revolution eingeführt hatte; damit können jetzt US-amerikanische und kanadische Investoren die bislang mexikanischen Bürgern vorbehaltenen Ländereien kaufen. Die Bilanz nach vier Jahren Vertragsanwendung zeigt, daß unter den einheimischen Kleinbauern sehr viele Existenzen vernichtet wurden, während gleichzeitig riesige Bodenflächen von den Multis der Nahrungsmittelindustrie aufgekauft wurden.
Die Regeln der „Gleichbehandlung ausländischer Investoren“ gelten auch für Privatisierungen. Wenn also eine französische Kommunalverwaltung beschließt, die Wasserversorgung zu privatisieren – was übrigens meistenorts schon erfolgt ist –, müssen für Bewerber aus aller Welt die gleichen Konditionen gelten wie für französische Investoren. Selbst wenn es sich um eine gemischte Rechtsform unter demokratischer Kontrolle handelt. Wann steht also die Privatisierung des Erziehungs- und Gesundheitswesens an?
Das MAI verbietet zudem die in vielen Ländern üblichen Maßnahmen zur Investitionslenkung im Interesse des Gemeinwohls, zum Beispiel durch die Auflage, ortsansässige Arbeitskräfte oder bestimmte Personengruppen (etwa Behinderte) zu beschäftigen. Auch viele Gesetze und Normen zum Schutz der Umwelt könnten angefochten werden. Das MAI kann insbesondere die in zahlreichen US-Staaten durchgesetzten Bestimmungen zu Fall bringen, die bei Glas- oder Plastikverpackungen ein Minimum an Recyclingmaterial vorschreiben und für umweltfreundlich erzeugte Werkstoffe gewisse Steuerpräferenzen erlauben.
Auch die Gesetzgebung in einigen Ländern der südlichen Hemisphäre ist bedroht, sofern diese im Interesse einer Förderung der einheimischen Wirtschaft von ausländischen Investoren vielfach fordert, daß sie sich ein örtliches Unternehmen zum Partner nehmen beziehungsweise inländische Führungskräfte einstellen und weiterbilden.
Das Abkommen schreibt darüber hinaus die „Meistbegünstigungsklausel“ fest, die eine gleiche Behandlung aller ausländischen Investoren fordert. Den Regierungen ist es künftig untersagt, ausländische Investoren abzuweisen, die bestimmte Kriterien nicht erfüllen, etwa im Hinblick auf die Respektierung der Menschenrechte oder die Ausgestaltung des Arbeitsrechts in ihrem Herkunftsland. Auch die Präferenzbehandlung, welche die EU den AKP-Ländern, also den ehemaligen Kolonien in Afrika, in der Karibik und im Pazifik gewährte, wird künftig nicht mehr gestattet sein. Und wenn das MAI schon in den achtziger Jahren in Kraft gewesen wäre, säße Nelson Mandela immer noch im Gefängnis: Das Abkommen verbietet den Boykott oder die Beschränkung von Investitionen – wie sie zur Zeit der Apartheid gegenüber Südafrika praktiziert wurden –, es sei denn, es handele sich um „fundamentale Sicherheitserwägungen“.
Letztendlich wird das MAI die Machtverhältnisse in der Welt grundlegend verändern, insofern ein Großteil der bislang von den Staaten wahrgenommenen Aufgabenbereiche den Direktiven der Multis unterworfen werden. Das gilt auch für die Umsetzung internationaler Verträge: Was die Anwendung der Klauseln solcher Verträge betrifft, so gewährt das MAI den Unternehmen und Privatinvestoren dieselben Rechte und denselben Status wie den Regierungen. Insbesondere können Unternehmen eine Regierung bei dem Gericht ihrer Wahl verklagen. Sie könnten also auch vor das Schiedsgericht der Internationalen Handelskammer gehen, wo die Richter derart parteiisch sind, daß die Investoren ganz sicher die eingeklagten Entschädigungszahlungen zugesprochen bekommen, im Falle daß ihnen ein Teil des vertraglich in Aussicht gestellten Gewinns entgangen ist.
Der MAI-Text zwingt die Staaten, „Streitfälle bedingungslos vor einem internationalen Gericht auszutragen“, eine Verpflichtung, der sie bislang aufgrund ihres Souveränitätsrechtes nicht unterlagen. Verfahren dieser Art können von Unternehmen und Investoren, nicht aber von Bürgern oder Verbänden angestrengt werden. Außerdem sieht das Abkommen die Lösung zwischenstaatlicher Konflikte durch internationale richterliche Gremien nach dem Muster der in der WTO praktizierten Rechtsprechung vor: ein undurchsichtiges Verfahren ohne die üblichen rechtsstaatlichen Garantien.
Fragt man die Sprecher aus Regierung und Wirtschaft nach dem MAI-Vertragsentwurf, bekommt man ausweichende Antworten, wie etwa: „Machen Sie sich keine Sorgen, der Vertrag enthält nichts Neues. Es geht nur darum, bestehende Praktiken zu rationalisieren.“ Der MAI- Text ist eine Art politische Dracula-Figur, die es nicht verträgt, ans Licht gezerrt zu werden. Als man in Kanada plötzlich von seiner Existenz erfuhr, war die Entrüstung größer als zehn Jahre zuvor, zur Zeit des Freihandelsvertrags mit den USA. Als der Text in Neuseeland bekannt wurde, zerriß das Parlament die Regierung in der Luft, und auch in den Vereinigten Staaten wurde der Entwurf vom Kongreß aufs heftigste angegriffen.
Die Gewerkschaftsbewegung hingegen, die in der OECD durch internationale Gewerkschaftsverbände vertreten ist und eigentlich als erste Stellung beziehen müßte, stellte das Abkommen nicht etwa von Grund auf in Frage, sondern beschränkte sich seltsamerweise auf den – natürlich folgenlosen – Vorschlag, man solle den MAI-Text durch eine „Sozialklausel“ ergänzen. Diese Reaktion wird nicht nur von den Verbraucherverbänden und den Menschenrechts- und Umweltvereinigungen zurückgewiesen, sondern neuerdings auch von immer mehr Einzelgewerkschaften, für die der Vorschlag dem Versuch gleicht, einen vergifteten Kuchen mit Zuckerguß zu überziehen.
Weder die Regierungsvertreter noch die Exponenten der Wirtschaft haben die Absicht, Bestimmungen in das MAI aufzunehmen, die sie zur Rücksicht auf Umwelt, Arbeitsbedingungen oder Menschenrechte verpflichten.4 Ihre Taktik besteht darin, viele einzelne Ausnahmen und Vorbehaltsregelungen anzuregen – was letztlich das Ausmaß der Bedrohung nur um so deutlicher macht. Wie sollte es uns auch zuversichtlich stimmen, wenn jemand uns verspricht, er werde unsere Wertsachen in Papier einschlagen, während er zugleich unser brennendes Eigenheim mit Benzin übergießt? Und während die kanadische und die französische Regierung bemüht sind, „kulturelle Ausnahmen“ herauszuhandeln, beziehen die US- amerikanischen Unterhändler ihre Anweisungen direkt aus Hollywood, wo man fest entschlossen ist, mit Hilfe des MAI eine ungeteilte Hegemonie über alle Kulturindustrien auszuüben.
Die Erfahrungen aus der Zeit der Gatt- und später der WTO-Verhandlungen belegen hinlänglich, was sich auch bei anderen internationalen Handelsverträgen gezeigt hat: Ausnahmeregelungen bieten nur in den seltensten Fällen eine Sicherheit. So mußten die karibischen Bananenpflanzer feststellen, daß die im Lomé-Abkommen enthaltenen Vorzugsklauseln für den Zugang zum europäischen Markt der US- amerikanischen Offensive nicht standzuhalten vermochten. In letzter Instanz entschied das Gericht zu Ungunsten der EU. Das MAI enthält Bestimmungen, die jede Intervention der Staaten in die von ihm abgedeckten Bereiche unterbinden, und darüber hinaus die Verpflichtung, prinzipiell alle Gesetze abzuschaffen, die diesen Bestimmungen entgegenstehen.
Welche Kräfte sind daran interessiert, die Deregulierung und Entpflichtung der Staaten just in dem Augenblick weiter voranzutreiben, da sich die Konsequenzen der Globalisierung als katastrophal erweisen? Schon heute sieht sich jede Regierung, die versucht, die öffentlich eingeforderten Lösungen für die großen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Probleme zu erarbeiten, mit einer internationalen Lage konfrontiert, die sich durch ein instabiles internationales Währungssystem, durch Spekulationen sowie massive, unkoordinierte Kapitalbewegungen auszeichnet. Dieser Zustand wird auf Dauer unhaltbar – außer für die kleine Minderheit, die ein Interesse daran hat, die Lage zu verschlimmern.
dt. Margrethe Schmeer
* Leiter des Public Citizen‘s Global Watch, Washington.
