Das Lomé-Abkommen in der Abschiedsrunde
DAS seit 1975 dreimal verlängerte Lomé-Abkommen stand bislang für das europäische Bestreben, mit den Ländern des Südens Beziehungen aufzubauen, die nicht allein wirtschaftlichen Interessen folgen. Trotz seiner eher mäßigen Erfolgsbilanz wirkt dieser Vertrag wie eines der letzten Bollwerke, das die armen Länder vor dem ungezügelten Zugriff der Globalisierung schützt. Aber nicht mehr lange. Denn während die 15 EU-Mitglieder sich daranmachen, das fünfte Abkommen auszuhandeln, fordern die internationaln Finanz- und Handelsorganisationen die Angleichung des Abkommens an die neue Weltwirtschaftsordnung.
■ Von ANNE-MARIE MOURADIAN *
Das Lomé-Abkommen ist die umfassendste und ehrgeizigste aller Nord-Süd- Vereinbarungen: Die Europäische Union bietet den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifik (AKP) nicht nur eine finanzielle Entwicklungshilfe, sondern auch einen begünstigten Zugang zu ihrem Markt.1 Da das vierte Lomé-Abkommen zum Februar des Jahres 2000 ausläuft, werden vom kommenden Oktober an Verhandlungen zwischen den 15 EU-Mitgliedern und den AKP-Staaten aufgenommen, um einen neuen Kooperationsvertrag abzuschließen.
Die Zeit „nach Lomé“ wird sich stärker an den Maßstäben der neuen Weltwirtschaftsordnung orientieren müssen, die seit dem Gatt-Abkommen des Jahres 1993 und der Schaffung der Welthandelsorganisation (WTO) gesetzt sind. Dazu gehört auch die Abschaffung solcher Handelsbeziehungen mit Meistbegünstigung, wie sie bislang Grundlage der europäischen Abkommen mit den AKP-Staaten waren. Afrika hat sich gewandelt, und auch für Europa wird der Beginn der Verhandlungen über die Osterweiterung und die Einführung des Euro zum 1. Januar 1999 einen Wendepunkt bedeuten. In bezug auf Afrika sind zudem in Europa dieselben französisch-deutschen Differenzen festzustellen wie vor vierzig Jahren, als die Beziehungen Frankreichs zu seinen überseeischen Besitzungen zur Debatte standen.
Da sich die französische Afrikapolitik zunehmend in den europäischen Rahmen einfügen muß, geht es für Paris bei „Lomé 5“ um weitreichende Fragen. „In Zeiten großer regionaler Zusammenschlüsse hätte ein Ensemble aus Europa und Afrika beträchtliches Gewicht in der Welt von morgen, auch als Gegenmacht zu einer monolithischen Vorherrschaft der Vereinigten Staaten“, betont Michel Rocard, der derzeitige Vorsitzende des Entwicklungsausschusses des Europäischen Parlaments. Andere Mitgliedstaaten zeigen wenig Sympathie für diesen großen Plan und vermuten gar, daß Paris „die Rechnung für sein ,neues Modell' der Kooperation mit Afrika von Europa begleichen lassen will“, wie es ein niederländischer Diplomat formuliert hat. Großbritannien hatte 1995 seinen Finanzbeitrag zum Lomé-Abkommen drastisch gekürzt, aber die neue Labour-Regierung scheint in dieser Frage wieder milder gestimmt. Die Ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit, Clare Short, tritt jedenfalls als Bannerträgerin im Kampf gegen die Armut und für Entwicklungshilfe auf. Der Geschäftswelt der Londoner City wiederum steckt die Asienkrise noch in den Gliedern: Sie bekunden wachsendes Interesse an den Schwellenländern im südlichen Afrika.
In Deutschland hingegen kreisen die Gedanken nur um Osthandel und Osterweiterung. Dort, wie auch in den skandinavischen Staaten, die niemals Kolonien besessen haben und dafür eintreten, daß Europa eine „globale“ Politik der wirtschaftlichen Zusammenarbeit verfolgt, findet die Idee einer Vorzugsbehandlung der afrikanischen Partner weniger Zustimmung denn je. Diese Haltung ist offenbar weder durch den augenblicklichen Afro- Optimismus zu erschüttern noch durch die Aussicht, daß sich die südlichen Länder Afrikas in den kommenden Jahren zu rasch expandierenden Märkten entwickeln könnten. Für die deutschen Unternehmen, selbst für jene, die Interesse am afrikanischen Süden zeigen, bleibt die Liberalisierung des Welthandels die beste Garantie für gute Geschäfte. Sie sind allerdings auch kaum in den Genuß der saftigen Gewinne aus Projektverträgen gekommen, die der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) in Afrika finanziert hat, und dies, obwohl Bonn – nach Paris – der zweitgrößte Geldgeber des Fonds ist. Mit einem Viertel der Abschlüsse fällt der Löwenanteil der EEF-Aufträge an französische Unternehmen, dann folgen italienische Firmen.
Dennoch haben Deutschland und die meisten europäischen Staaten ein gemeinsames Ziel: den Einwanderungsstopp. Eine europäische Zusammenarbeit, die zur Verbesserung der Lebensbedingungen im Süden Afrikas beiträgt, gilt allgemein als probates Mittel, die Abwanderungsströme aus den dortigen Ländern zu verringern. Obwohl von den vier Millionen Einwanderern auf deutschem Boden – zumeist Türken, Iraker, Iraner, Exjugoslawen – nur 2 bis 3 Prozent aus Afrika stammen, besteht die Bundesrepublik darauf, daß das neue europäische Abkommen mit den AKP-Ländern einen speziellen Abschnitt über die Bekämpfung der illegalen Einwanderung enthält, inklusive einer Klausel, welche die afrikanischen Staaten verpflichtet, den eigenen Landsleuten die Rückkehr in die Heimat zu erleichtern.
Zwischen Protektion und globaler Öffnung
VON der Einwanderung aus Westafrika ist in erster Linie Frankreich betroffen. Dort spricht man von einer „Entwicklungszusammenarbeit“, gestützt auf Mittel aus dem EU-Fonds, mit denen eine europäische Politik der Ausbildungshilfe finanziert und die Wiedereingliederung von Einwanderern aus AKP-Staaten in ihre Herkunftsländer unterstützt werden sollen.2 Dieses und viele andere „heiße Eisen“ wird man bei den kommenden Verhandlungen anpacken müssen.
Trug das Lomé-Abkommen von 1975 visionäre Züge, so sind die gegenwärtigen Vorschläge eher pragmatischer Natur. Die EU hält sich an die Grundsätze der Globalisierung: Die afrikanischen Länder sollen zukünftig den Wettbewerb und die Marktgesetze akzeptieren und sich in die Weltwirtschaft integrieren. Die „Besonderheit“ des europäischen Ansatzes liegt allenfalls darin, daß man in Maßen an der sozialen und politischen Komponente festhält – man will die Armut bekämpfen und die Demokratisierung sowie die Achtung der Menschenrechte fördern und dem Umweltschutz besondere Aufmerksamkeit schenken.
Die 15 EU-Mitglieder formulieren also keine Alternativen zur Globalisierung, sondern sie machen Anpassungsvorschläge, die die schlimmsten Auswirkungen der Globalisierung korrigieren und die Erfordernisse des Marktes mit menschlichen Werten in Einklang bringen sollen. Die EU maßt sich nicht an, mit den Institutionen von Bretton Woods in Konkurrenz zu treten, sie will lediglich deren Monopolstellung aufbrechen, insbesondere durch eine Zusammenarbeit mit der Weltbank. Seit Sommer 1996 kommen Experten beider Institutionen auf höchster Ebene zu Gesprächen zusammen, um das gemeinsame Vorhaben in einigen afrikanischen Ländern voranzutreiben.
Bei den AKP-Ländern, die sich lange auf die Verteidigung einmal errungener Vorteile versteift hatten, ist Bewegung in die offiziellen Haltungen gekommen. Zahlreiche afrikanische Regierungen scheinen sich wohl oder übel der Globalisierungsdoktrin anzuschließen. „Afrika wird nur dann vorankommen“, sagt man dort, „wenn es imstande ist, mit der übrigen Welt von gleich zu gleich Handel zu treiben“. Auch die dortigen Vertreter des privaten Sektors beharren nicht mehr auf der (im Lomé-Abkommen festgeschriebenen) Meistbegünstigung, die zwar den freien Export nahezu aller AKP-Produkte nach Europa gestattet, aber mit der allgemeinen Senkung der Zolleinfuhrgebühren in die EU rapide an Bedeutung verloren hat.
Das Ergebnis ist, daß mehr als 60 Prozent der AKP-Exporte nach Europa keinerlei Vorteil mehr gegenüber der asiatischen und lateinamerikanischen Konkurrenz genießen. Nur noch 7 Prozent profitieren von einer nennenswerten Begünstigungsmarge. Dies gilt vor allem für Bananen, Rum, Zucker und Rindfleisch; festgesetzte Mengen dieser Erzeugnisse verkaufen die AKP-Länder weiterhin zu denselben garantierten Preisen an die Union wie die europäischen Agrarproduzenten. Diese Überbleibsel der Bindungen Europas an seine Überseeterritorien sind jedoch zunehmend bedroht durch die von der Welthandelsorganisation (WTO) geforderte Liberalisierung des Handels. Der erste Schlag erfolgte zu Jahresbeginn. Aufgrund einer Klage der USA gemeinsam mit vier lateinamerikanischen Ländern verurteilte die WTO die europäische Verordnung über den Bananenimport, die europäische und AKP-Importe begünstigte, als wettbewerbsverzerrend – ein Sieg für die großen multinationalen Konzerne Chiquita und Dole, die riesige Plantagen in Südamerika besitzen.
Europa sitzt von nun an zwischen den Stühlen. Einerseits ist man entschlossen, die Anordnungen der WTO zu respektieren3 ; andererseits besteht die Verpflichtung gegenüber den AKP-Ländern, sich für neue Begünstigungsregelungen einzusetzen. Um Zeit zu gewinnen, hat die Brüsseler Kommission nunmehr vorgeschlagen, den Status-quo weitere fünf Jahre festzuschreiben.
Die europäische Entwicklungshilfe plant, statt auf Projektfinanzierung zunehmend auf eine Intervention im makroökonomischen Bereich zu setzen und hierzu direkte Interventionen in die Staatshaushalte afrikanischer Länder zu tätigen. Die Übergangsphase würde genutzt, um die AKP-Länder bei der Diversifizierung ihrer Produktion und der Steigerung ihrer Wettbewerbsfähigkeit zu unterstützen und ihre regionale Integration – als wichtige Vorstufe zu ihrer Eingliederung in die Weltwirtschaft – voranzutreiben.
Nach dieser Gnadenfrist projektiert Brüssel ein Szenario mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten. Anstelle einer globalen Regelung würde die EU zu Beginn des nächsten Jahrhunderts getrennte Vereinbarungen mit den verschiedenen afrikanischen Regionalblöcken aushandeln: mit der Westafrikanischen Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA), mit der South African Development Community (SADC) und mit der Karibik- und Pazifikzone. Brüssel regt außerdem an, der wachsenden Differenzierung im Entwicklungsniveau der AKP-Länder Rechnung zu tragen. Die 41 „am geringsten entwickelten Länder“ (LLDC – least developed countries) würden weiterhin Schutz erhalten und so auch bevorzugt europäische Entwicklungsgelder erhalten, denn der Kampf gegen die Armut gehört nch wie vor zu den vorrangigen Zielen der Brüsseler Kommission.
Die bislang an die Regierungen gezahlte europäische Hilfe würde sich auf eine wachsende Zahl von öffentlichen und privaten Partnern verteilen, wobei auch lokale Initiativen oder sogar Formen der Subsistenzwirtschaft gefördert werden könnten. Abzuwarten bleibt, wie hoch der Betrag ist, den die 15 EU-Staaten auszugeben bereit sind. Die Diskussionen um diese Frage dürften härter geführt werden als je zuvor. Schon 1995 mußte sich Frankreich mit bestimmten europäischen Partnern anlegen und schließlich seinen eigenen Beitragssatz erhöhen, um eine Reduzierung der Mittel zur Finanzierung des Lomé-Abkommens zu verhindern.4 Außerdem wird die bevorstehende Osterweiterung das EU-Budget belasten.
Im Gegensatz zu den LLDC hätten die wirtschaftlich „weiter fortgeschrittenen“ AKP-Staaten kein Anrecht mehr auf Meistbegünstigung. Ländern wie Gabun, Mauritius, Botswana oder Elfenbeinküste würde man Freihandelsabkommen anbieten und im Gegenzug eine fortschreitende Öffnung ihrer Grenzen für europäische Importe fordern.
Dieser Vorschlag würde das Ende jenes Systems bedeuten, das es den AKP- Ländern seit 25 Jahren ermöglicht, ungehindert auf die europäischen Märkte zu exportieren, aber ihrerseits auf EU-Produkte Zölle zu erheben. Die Dachorganisation der ungefähr 900 in Afrika tätigen europäischen regierungsunabhängigen Organisationen warnt allerdings vor katastrophalen Auswirkungen: „Globalisierung macht nur Sinn zwischen Ländern mit mehr oder minder gleichem Wirtschaftsstandard. Wie soll der afrikanische Agrar- und Industriesektor die europäische Konkurrenz ohne Schutzmaßnahmen verkraften? Die Meistbegünstigung müßte mindestens bis zum Jahre 2010 aufrechterhalten werden.“
Die betroffenen AKP-Länder selbst fordern durchaus keine Schutzmaßnahmen für alle Ewigkeit. Sie möchten jedoch die Zeit haben, ihre noch kaum in Gang gekommene Wirtschaftsentwicklung zu konsolidieren, zumal sie sich den harten Vorgaben der internationalen Finanzinstitutionen beispielhaft gefügt haben. „Die afrikanischen Völker haben schon die ganze Härte der vom IWF verordneten Roßkur und das Absinken ihres Lebensstandards auszuhalten. Wir können uns keinesfalls der Globalisierung aussetzen, ohne zuvor die Strukturanpassungsprogramme zum Abschluß gebracht zu haben“, erklären die AKP-Länder. Sonst nämlich drohen soziale Zeitbomben hochzugehen, deren Zündung man bislang hat verhindern können.
Auch wenn Europa der bevorzugte Partner bleibt, setzt Afrika vermehrt auf das neuerwachte Interesse der USA.5 Alpha Oumar Konaré, Staatspräsident von Mali, hat eine afrikanisch-US-amerikanische Gipfelkonferenz für das Jahr 1999 angeregt: In Brüssel begrüßt man Clintons Afrikatournee und die zahlreichen Stippvisiten amerikanischer Geschäftsleute in den Staaten des südlichen Afrika. Dennoch können die Entwicklungspolitiker in der Brüsseler Kommission sich den Hinweis nicht verkneifen, daß die öffentlichen Hilfsleistungen aus Europa fünfmal so hoch sind wie die aus Washington, daß die EU – anders als die Vereinigten Staaten – ihren Markt schon seit langem für afrikanische Produkte geöffnet hat und daß die größten ausländischen Investitionen in Afrika von europäischen Unternehmen getätigt werden.
Während die Amerikaner auch ihre unbedeutendsten Initiativen medienwirksam darzustellen wissen, fehlt Europa das positive Image: Die europäischen Bemühungen werden oft von der afrikanischen Bevölkerung nicht recht beachtet oder bleiben gar völlig unbekannt – kein Wunder, wenn man bedenkt, wie kafkaesk die europäische Entwicklungsarbeit strukturiert ist (das Lomé-Abkommen etwa hat 369 Artikel). Daß man ein einfacheres und transparenteres Konzept braucht, weiß auch die Europäische Kommission. Sie hat beschlossen, an der Diskussion über die Nach-Lomé-Zeit eine ganze Reihe von nichtstaatlichen Gesprächspartnern aus Europa und den AKP-Ländern zu beteiligen: Unternehmer, Gewerkschaften, regierungsunabhängige Organisationen und Universitäten.
Ein Nachteil für die EU ist auch das Fehlen einer gemeinsamen Außenpolitik, neuerlich belegt durch die Dissonanzen unter den 15 Mitgliedern bezüglich der Lage in Zentralafrika. Die von der Weltbank und Washington im vergangenen Dezember nach Brüssel einberufene Konferenz der „Freunde des Kongo“, die dazu gedacht war, die Freigabe von Geldmitteln für Kinshasa zu erreichen, sorgte für aufgebrachte Kommentare: „Es ist nicht Sache Europas, Zahlungen zugunsten amerikanischer Interessen im Kongo zu leisten“, wetterte ein hoher Beamter der Europäischen Kommission. Die Gefahr, daß Washington die Front der 15 EU-Mitglieder spaltet, ist nicht von der Hand zu weisen.
Jedenfalls sind jetzt die afrikanischen Staaten gefordert, sich gemeinsam die Frage zu stellen, welche Beziehungen sie fortan mit ihren Partnern pflegen wollen. Was die Beziehungen zu Europa angeht, haben sie bislang bei jeder Neuverhandlung des Lomé-Abkommens den Europäern freie Hand gelassen. Der Blick auf die Nach-Lomé-Zeit hat nun erstmals zu zahlreichen Diskussionen unter den AKP- Staaten sowohl auf regionaler wie auf nationaler Ebene und zu einem Treffen der Staatschefs im November letzten Jahres in Libreville geführt, allerdings ohne daß konkrete Vorschläge formuliert worden wären. Europäer wie Afrikaner sind indes gewillt, ihrer bislang auf Wirtschaft und Entwicklungshilfe begrenzten Kooperation eine politische Dimension zu verleihen. Mit Unterstützung Frankreichs hat Portugal eine Gipfelkonferenz der afrikanischen und der EU-Staatschefs angeregt, eine große Premiere, die spätestens zu Beginn des Jahres 2000 stattfinden dürfte.
dt. Margrethe Schmeer
* Journalistin, Brüssel.
