Unser Kompass zeigt gen Süden
Fortschritte und Hindernisse auf dem Weg zur regionalen Integration Südamerikas von Gerhard Dilger
Die Analyse der US-Diplomaten ist erhellend: „Brasilianern kommt jede Präsenz oder Aktivität der USA in Südamerika verdächtig vor“, kabelte die Botschaft in Brasília am 25. November 2009 an das Außenministerium in Washington, und: „Brasilien hat ein fast neurotisches Bedürfnis, den USA ebenbürtig zu sein und als ebenbürtig gesehen zu werden.“ Hintergrund war die Sorge der brasilianischen Regierung über das von ihr als „problematisch“ erachtete US-kolumbianische Militärabkommen, das eine Krise zwischen Venezuela und Kolumbien ausgelöst hatte. Brasilianische Regierungsfunktionäre bedeuteten den US-Diplomaten, dass Südamerika auch in diesem Fall seine eigenen Probleme lieber im Rahmen des Staatenbunds Unasur (Union Südamerikanischer Nationen) lösen wolle.1
Noch vor zehn Jahren wäre eine solche Depesche undenkbar gewesen – die südamerikanischen Regierungen der neunziger Jahre hatten sich allesamt dem neoliberalen Credo der letzten Jahrzehnte, dem „Washington Consensus“, unterworfen. Im Prinzip waren sie bereit, sich dem US-Projekt einer Freihandelszone von Alaska bis Feuerland (Alca) anzuschließen – dass es bis zur Jahrtausendwende nicht dazu kam, lag vor allem am Protektionismus Washingtons. Die Wirtschaftspolitik in der Region wurde von IWF und Weltbank vorgegeben, die wichtigste diplomatische Arena war die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS), in der die USA den Ton angeben. Eine schwere Finanzkrise hatte den Subkontinent fest im Griff, Ende 2001 kam es zum Zusammenbruch Argentiniens.
Im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrhunderts hat sich die politische und wirtschaftliche Szenerie deutlich gewandelt: Mit der „rosaroten Welle“, die in Venezuela, Brasilien, Argentinien, Uruguay, Bolivien, Ecuador und Paraguay progressive Kandidaten an die Staatsspitze spülte und teilweise mehrfach bestätigte, kehrte das Primat des Politischen nach Südamerika zurück.
Den Rohstoffboom zwischen 2003 und 2008 nutzten die Regierungen für ambitionierte Sozialprogramme, die Armut ging zurück, die Binnenmärkte wuchsen. Gegenüber ihrem ideologischen Antipoden George W. Bush grenzten sich die fortschrittlichen Staatschefs selbstbewusster ab denn je. Und in einem nie gekannten Ausmaß setzten sie auf regionale Zusammenarbeit – auch wenn dabei die institutionellen Fortschritte nur selten mit Rhetorik und Absichtserklärungen Schritt halten konnten.
Der „Traum der Integration“, der sich bis in die Ära der Unabhängigkeitskriege gegen Spanien vor 200 Jahren zurückverfolgen lässt, habe sich nun in eine absolute Notwendigkeit verwandelt, sagt Uruguays Präsident José Mujica (seit 2010) immer wieder. „Entweder wir managen die Globalisierung – oder sie managt uns“, meint er, eine wirkliche Integration müsse aber weit über das Ökonomische hinausgehen und vor allem unter Beteiligung der Bevölkerung stattfinden.2
Ganz ähnlich argumentiert Samuel Pinheiro Guimarães, einer der strategischen Köpfe der brasilianischen Außenpolitik und seit kurzem Hoher Generalvertreter des Mercosur. Für kein Land Südamerikas, auch nicht für Brasilien, sei eine individuelle Lösung machbar, vier Herausforderungen gelte es gemeinsam zu meistern: den Abbau der Kluft zwischen Arm und Reich, die Überwindung der Außenabhängigkeiten, die nachhaltige Nutzung des „außerordentlichen natürlichen Potenzials“ Südamerikas sowie die Umwandlung formal demokratischer Systeme in wirkliche Demokratien, in denen auch die bislang Ausgegrenzten mitreden.3
In den spanischsprachigen Ländern, die in den 200-Jahr-Feiern seit 2009 markanter Ereignisse der Unabhängigkeitskriege gedenken, wird häufig ein positiver Bogen zu den Emanzipationsbestrebungen der Gegenwart geschlagen. Gerade der venezolanische Staatschef Hugo Chávez (seit 1999) sieht sich so sehr als Erbe des „Libertadors“ Simón Bolívar (1783–1830), dass er den Kämpfer für die Unabhängigkeit mythisch überhöht und ihn für sein „sozialistisches“ Projekt reklamiert.
In Wirklichkeit ist das Erbe jener Epoche durchaus ambivalent, verbesserte sich doch das Los der indigenen und schwarzen Bevölkerungsmehrheit keineswegs. Die Ideale der Französischen Revolution blieben uneingelöst, aber immerhin waren sie nun dauerhaft in der Agenda Lateinamerikas verankert.4 Die politische Unabhängigkeit des 19. Jahrhunderts, so lautet der Konsens der Linken von Caracas bis Buenos Aires heute, müsse im 21. Jahrhundert durch ökonomische Eigenständigkeit mit sozialem Ausgleich erweitert werden, die „zweite“ Unabhängigkeit.
Angeführt werden die Bemühungen um eine regionale Integration unter sozialen Vorzeichen von Brasilien, das rund die Hälfte der Fläche, Bevölkerung und Wirtschaftsleistung Südamerikas stellt. Exemplarisch verkörperte Präsident Luiz Inácio Lula da Silva (2003–2010) die Führungsrolle seines Landes, die mittlerweile selbst von den rechten Präsidenten Chiles und Kolumbiens anerkannt wird. Dass Brasilien auf dem Parkett der Weltpolitik selbstbewusster denn je die Rolle einer Macht spielt, die sich entgegen dem Status quo in multilateralen Gremien für die Interessen des „Südens“ einsetzt,5 kommt auch seinen Nachbarn zugute. Für Kontinuität in dieser von der brasilianischen Rechten heftig attackierten Südausrichtung der Außenpolitik steht Lulas Nachfolgerin Dilma Rousseff (seit 2011). Innenpolitisch setzt sie jenen Kurs fort, den Marco Aurélio Garcia, seit 2003 außenpolitischer Chefberater im Präsidentenpalast, die „Sozialdemokratie des Südens“ nennt.6
Zentral für die regionale Kooperation ist die Achse Brasília–Buenos Aires, ebenso für die seit 1991 bestehende Zollunion Mercosur mit den Vollmitgliedern Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay. Geschichte und Vorgeschichte des Mercosur zeigen aber auch, wie langsam das Projekt der Integration vorangeht. Zwar hat die jahrzehntelange Rivalität zwischen Brasilien und Argentinien mit dem Ende der Militärdiktaturen 1985 allmählich einer „strategischen Partnerschaft“ Platz gemacht, doch zugleich ist die politische und wirtschaftliche Übermacht Brasiliens immer weiter gewachsen.
Die kleineren Partner Paraguay und Uruguay haben noch mehr Grund, die „Asymmetrien“ des Mercosur zu beklagen, zu deren Milderung der – bescheiden ausgestattete – Regionalfonds Focem gegründet wurde. Die konservative Mehrheit im paraguayischen Kongress sträubt sich noch immer dagegen, den Ende 2006 beschlossenen Beitritt Venezuelas zu ratifizieren.
Die Andengemeinschaft (Comunidad Andina de Naciones, CAN) hingegen, der um 2006 die zehn Staaten Südamerikas angehörten oder assoziiert waren, wurde zweifach geschwächt: zunächst durch den Austritt Venezuelas 2006 und anschließend durch den Druck der EU. Auf den Widerstand Boliviens und Ecuadors gegen ein klassisches Freihandelsabkommen reagierte Brüssel, indem es separate Abkommen mit Peru und Kolumbien aushandelte, die 2010 unterzeichnet wurden.
Die historische Weichenstellung hin zur selbstbestimmten Integration Südamerikas fand im November 2005 auf dem Gipfel der Amerikas im argentinischen Mar del Plata statt. Unter der Führung von Lula da Silva und Néstor Kirchner (2003–2007) wurde das neoliberale Alca-Projekt begraben, von dem in erster Linie nordamerikanische Konzerne profitiert hätten. So war der Weg frei für die Unasur, die schließlich im Mai 2008 in Brasília gegründet wurde.
Erste Feuerprobe für den neuen Staatenbund
Wenige Monate später bestand der neue Staatenbund seine erste Feuerprobe: Einmütig stärkten die Präsidenten angesichts schwerer Unruhen in Ostbolivien auf einer Sondersitzung ihrem Kollegen Evo Morales (Präsident seit 2006) den Rücken und entschärften dadurch die Krise. Ähnlich schnell agierten sie im September 2010 angesichts des Putschversuchs gegen Rafael Correa (Präsident seit 2007) in Ecuador. Staatsstreiche in Lateinamerika, auch solche in anderer Form als im 20. Jahrhundert, sollen der Vergangenheit angehören.7
Nach dem völkerrechtswidrigen Luftangriff Kolumbiens auf ein Lager der Farc-Guerilla auf ecuadorianischem Territorium im März 2008 trieb Brasilien die Gründung des Südamerikanischen Verteidigungsrats (CDS) voran, was zunächst in Bogotá auf wenig Gegenliebe stieß.8 Mittlerweile jedoch löst sich der neue kolumbianische Präsident Juan Manuel Santos (seit 2010) von der fast ausschließlichen Fixierung auf die USA und bekundet demonstrativ Interesse an regionalen Initiativen.
Die brasilianische Regierung unterstellt vor allem den USA, aber auch europäischen Ländern, die natürlichen Ressourcen Südamerikas ausbeuten zu wollen. Es geht dabei um Amazonien, das riesige unterirdische Wasserreservoir Guaraní oder die jüngst entdeckten Erdölvorkommen vor der brasilianischen Atlantikküste. In diesem Zusammenhang registrierte Brasília die Reaktivierung der 4. US-Flotte für den Südatlantik 2008 mit großem Misstrauen.
Man lehne den Vorstoß der USA ab, die Trennung von Nord- und Südatlantik aufzuheben, betonte Verteidigungsminister Nelson Jobim im November 2010. Die USA hätten die UN-Konvention zum Seerecht nicht unterzeichnet und redeten von „geteilter Souveränität“: „Was uns fragen lässt: Welche Souveränität wollen die USA teilen, ihre oder unsere?“ Die Europäer wies er auf deren Abhängigkeit von den USA in Sicherheitsfragen hin, der man definitiv nicht nacheifern wolle: „Keine südamerikanische Nation ist Teil eines regionalen Verteidigungsbündnisses, das sich anmaßt, auf der Basis unterschiedlichster Vorwände in irgendeinem Teil der Welt intervenieren zu können.“9
Über den Verteidigungsrat wollen die Südamerikaner eine gemeinsame Sicherheitsarchitektur entwickeln und auch in der Rüstungsindustrie stärker zusammenarbeiten.10 Daneben gibt es innerhalb der Unasur Räte zu Energie- und Gesundheitsfragen, Wirtschaft und Finanzen sowie zum Kampf gegen den Drogenhandel. Das Generalsekretariat wird im ecuadorianischen Quito gebaut, das Parlament im bolivianischen Cochabamba.
Unasur ist sicher der vielversprechendste regionale Zusammenschluss, doch nicht der einzige. Über Südamerika hinaus reicht die im Februar 2010 gebildete Gemeinschaft der lateinamerikanischen und karibischen Staaten – bislang vor allem ein Zeichen dafür, dass man gern auch ohne die USA und Kanada agieren möchte. Die Gründung ist ein weiterer Baustein für eine multilaterale Weltordnung, „Teil einer globalen und kontinentalen Wende, geprägt vom Niedergang der US-Hegemonie und dem Aufstieg einer Gruppe von Regionalblöcken, die dabei sind, ein neues globales Gleichgewicht zu bilden“.11 Prominentes Mitglied ist Kuba, das auf Betreiben Washingtons 1962 aus der OAS ausgeschlossen worden war. Die OAS büßt immer mehr an Bedeutung ein, ebenso der seit 1991 auf Betreiben Spaniens jährlich ausgerichtete Iberoamerikanische Gipfel. Die Handelsströme verschieben sich dramatisch in Richtung China.
Als antikapitalistischer Zusammenschluss versteht sich die 2004 von Kuba und Venezuela gegründete „Bolivarianische Allianz für die Völker unseres Amerika/Handelsvertrag der Völker“ (Alba-TCP), der sich seither Bolivien, Ecuador, Nicaragua und die karibischen Inselstaaten Antigua und Barbuda, Dominica und St. Vincent und die Grenadinen angeschlossen haben; Honduras trat nach dem Putsch 2009 wieder aus. Alphabetisierungs- und Gesundheitsprogramme spielen eine wichtige Rolle, doch der zentrale Faktor, der das Bündnis wirtschaftlich zusammenhält und „solidarischen“ Handel ermöglicht, sind Venezuelas subventionierte Ölexporte. Albas Erfolg hängt von der Stabilität der venezolanischen Wirtschaft ab12 – und die schwächelt. Ebenso wie Argentinien und Brasilien weiten die Alba-Staaten ihren Handel langsam unter Umgehung des US-Dollar aus, und zwar über die noch virtuelle Alba-Währung Sucre.
Immer noch auf dem Papier steht die zwischen 2007 und 2009 gegründete „Bank des Südens“ (Banco del Sur), und zwar weniger aus technischen als aus politischen Gründen. Die Mitglieder Argentinien, Bolivien, Brasilien, Ecuador, Paraguay, Uruguay und Venezuela haben sich noch nicht auf das Profil der Entwicklungsbank verständigt. Die Ratifizierung durch die nationalen Parlamente steht noch aus, ebenso wenig sind die angekündigten 20 Milliarden Dollar Startkapital in Sicht.
Die brasilianische Entwicklungsbank BNDES hingegen vervierfachte seit 2005 ihr Kreditvolumen, allein 2010 zahlte sie umgerechnet 96 Milliarden Dollar aus. Ihr Geld kommt vor allem brasilianischen Multis zugute, die damit auch in Nachbarländern unökologische Großprojekte umsetzen, etwa den Bau einer Fernstraße durch einen bolivianischen Nationalpark oder sechs Wasserkraftwerke im peruanischen Amazonasgebiet, deren Strom nach Brasilien exportiert werden soll.13
Gerade im Hinblick auf die „physische Integration“ Südamerikas durch Infrastrukturprojekte sind die Kontinuitäten zur neoliberalen Ära größer, als die Rhetorik der fortschrittlichen Regierungen vermuten lässt. Es war Lulas Vorgänger Fernando Henrique Cardoso (1995–2002), der im August 2000 zum ersten Südamerika-Gipfeltreffen überhaupt nach Brasília lud, um die Initiative für die Integration der regionalen Infrastruktur Südamerikas (IIRSA) auf den Weg zu bringen. Bislang voneinander auf dem Landweg isolierte Teile des Subkontinents sollen durch zehn Verkehrsachsen verbunden werden.
Zu den größten Profiteuren gehören brasilianische Baufirmen sowie das Agrobusiness und Bergbaumultis, die dadurch Transportkosten für ihre Produkte, vor allem im Handel mit China, senken wollen. Im letzten Jahrzehnt hat sich der Anteil der unverarbeiteten Produkte in der Exportbilanz sogar drastisch erhöht, in Brasilien von 26,3 Prozent (2001) auf 44,6 Prozent (2010). Der Neoliberalismus ist nicht von binnenzentrierten oder gar ökosozialen Entwicklungskonzepten, sondern von einem „Neoextraktivismus“ abgelöst worden. Der Staat spielt dabei eine deutliche größere Rolle als früher, und so wird der Rohstoffexport nun mit einem progressiven Diskurs gerechtfertigt.14
Den Brasilianern hat ihre übermächtige ökonomische Präsenz – ein weiteres Beispiel sind die brasilianischen Sojafarmen in Bolivien, Paraguay oder Uruguay – in den Nachbarländern den Ruf „neuer Imperialisten“ eingebracht. Und das, obwohl sich Brasília seit 2003 vermittelnd bei Konflikten zwischen den Multis und den Ansprüchen der Nachbarregierungen einschaltet, etwa als es um höhere Anteile an den Einkünften bei Erdöl- oder Erdgasprojekten in Ecuador und Bolivien ging; ebenso kam die brasilianische Regierung Paraguay entgegen, das für seinen überschüssigen Strom aus dem binationalen Itaipú-Wasserkraftwerk einen höheren Preis möchte. Doch insgesamt stockt die viel beschworene Energie-Integration; das Megaprojekt einer Gasleitung von Venezuela nach Argentinien wurde ad acta gelegt.
Trotz der massiven Förderung brasilianischer Kapitalinteressen weht der Regierung stets der Gegenwind einheimischer Unternehmer ins Gesicht. Der Politologe und Verbandsfunktionär Christian Lohbauer bedauert in schöner Offenheit das Fehlen eines „subimperialistischen“ Projekts, über das die Nachbarländer gezielt von brasilianischen Produkten und Dienstleistungen abhängig gemacht werden sollten.15
Wie sozial also ist die Integration in der Praxis und inwiefern erreicht sie die breite Bevölkerung? Ohne die starke Mobilisierung sozialer Bewegungen in den neunziger und frühen nuller Jahren wären die meisten linken Staatschefs wohl gar nicht im Amt. Massenproteste trugen erheblich zum Zusammenbruch der alten Regime in Venezuela, vor allem aber in Bolivien und Ecuador bei. Ungleich stabiler ist die Lage der traditionellen Oligarchien in Brasilien, Paraguay oder Uruguay. Überall gehen die Präsidenten – sei es aus machtpolitischem Pragmatismus, sei es aus Überzeugung – Allianzen oder Kompromisse mit zumindest Teilen der wirtschaftlich Mächtigen ein, strukturelle Reformen zur Umverteilung des Reichtums oder gar „Sozialismus“ stehen nicht auf der Tagesordnung.
Basisgruppen, Bewegungen, Gewerkschaften und NGOs, die Protagonisten der Welt- und anderer Sozialforen, haben sich zur „Zivilgesellschaft“ vernetzt. Ihre Beziehungen zu den fortschrittlichen Regierungen sind kompliziert: Sie reichen von diversen Formen der Kooptierung, besonders in Brasilien und Argentinien, über kritische Solidarität bis hin zum offenen Bruch wie zwischen den ecuadorianischen Indigenen-Organisationen und Präsident Correa. Der geballten Staatsmacht können sie in keinem Land wirklich etwas entgegensetzen, in den Medien fristen sie ein Nischendasein.
Bindungen durch Migration, Fußball und Kultur
Oft greifen die Regierungen die Diskurse der Globalisierungskritiker auf, vor allem in Bolivien. Besonders gut ließ sich das auf dem alternativen Klimagipfel in Cochabamba im April 2010 beobachten, wo es den Aktivisten gelang, einige ihrer marktkritischen Positionen in der Abschlusserklärung unterzubringen. Doch die Kluft zu den Wachstumsaposteln in der Regierung war offensichtlich: So mussten die indigenen Kritiker der IIRSA-Infrastrukturprogramme und der extraktivistischen Großprojekte am Rande des offiziellen Programms tagen.16 Auch die häufigen „Dialoge“ zwischen Regierungsvertretern und Zivilgesellschaft bei solchen Großveranstaltungen oder bei manchen Präsidentengipfeln sind eine recht einseitige Angelegenheit, kontroverse Debatten sind nicht erwünscht.
Integration an der Basis findet durch die Migrationsbewegungen statt. Bolivianer und Paraguayer arbeiten zu Hunderttausenden in São Paulo oder Buenos Aires, Kolumbianer sind aus wirtschaftlichen Gründen oder wegen des Bürgerkriegs nach Venezuela oder Ecuador ausgewandert, Peruaner zieht es nach Chile. Millionen Brasilianer sind unter Lula in die Mittelschicht aufgestiegen, der Tourismus in die Nachbarstaaten boomt. Über den Spitzensport Fußball findet ein gewisser Austausch statt, und im Hinblick auf die Olympiade 2016 in Rio betrifft das immer mehr Breitensportarten. Dazu kommen Initiativen auf universitärer Ebene, die Förderung des Spanischen an brasilianischen Schulen, mehr Übersetzungen von spanischsprachigen Büchern ins brasilianische Portugiesisch und umkehrt, die größere regionale Verbreitung lateinamerikanischer Filme und Musik. Und der Mehrstaatensender Telesur mit Sitz in Caracas hat den berühmten Ausspruch des uruguayischen Künstlers Joaquín Torres García (1874–1949) zum Motto erkoren: „Nuestro Norte es el Sur“ (etwa: „Unser Kompass zeigt gen Süden“).
Das alles sind kleine Schritte hin zu einer regionalen Identität, die nach jahrhundertelanger kolonialer und neokolonialer Dominanz nur langsam entwickelt werden kann. Zumal die Gegenkräfte immer noch übermächtig scheinen: Samuel Pinheiro Guimarães konstatiert in seinem Buch eine weitverbreitete „ideologische Verwundbarkeit“ und ein „kolonisiertes Bewusstsein“, das mit einer „breiten und wachsenden kulturellen Hegemonie des Auslands“ einhergehe.17
Eine Zwischenbilanz der Integrationsbemühungen in Südamerika fällt daher notgedrungen gemischt aus. Einen auch institutionell gefestigten Regionalblock wie die EU oder gar die USA wird es auf absehbare Zeit nicht geben – das verhindert schon der fehlende Konsens zwischen dem progressiv-linksnationalistischen Lager und den nach wie vor an den USA und Europa ausgerichteten Liberalen und Konservativen. Diese Kluft zieht sich durch alle südamerikanischen Eliten, gerade auch in den „Führungsmächten“ Argentinien und Brasilien. Hinzu kommt das breite ideologische Spektrum, das von den linken Regierungen Venezuelas oder Boliviens bis zu den eindeutig neoliberal ausgerichteten in Chile, Peru und Kolumbien reicht. Eine kulturelle Sonderstellung nehmen die drei Guayanas ein: das englischsprachige Guyana, Surinam und die Kolonialenklave Französisch-Guayana.
Der frühere Unctad-Chef Rubens Ricupero vermisst „gemeinsame Werte und Ziele“, auf denen jede weitreichende Integration gründen müsse. Durch die politische Entwicklung der letzten Jahre sei die lange gültige „Option für die USA“ ebenso hinfällig geworden wie der Konsens darüber, wie die Gesellschaften zu organisieren seien, nämlich nach dem Vorbild westlicher Marktwirtschaften. Er folgert, zum gegenwärtigen Zeitpunkt sei nur eine flexible, oberflächliche Integration möglich.18 Was kein Manko sein muss, wie Brasiliens Verteidigungsminister Jobim in Rio betonte: Im Vergleich zur EU seien die südamerikanischen Integrationsprojekte weniger ehrgeizig, meint er, „doch deshalb sind sie nicht weniger erfolgreich bei der Aufrechterhaltung einer Atmosphäre des Friedens und der Zusammenarbeit“. Dafür steht eine Entscheidung der Unasur am 10. März 2011: Die Nachfolge des verstorbenen Unasur-Generalsekretärs Néstor Kirchner teilen sich zwei erfahrene Diplomaten aus Kolumbien und Venezuela: Ein Jahr amtiert die frühere kolumbianische Außenministerin María Emma Mejía, auf sie wird Alí Rodríguez folgen, derzeit noch Energieminister in Caracas.
Die Integrationsbemühungen würden fortgesetzt, auch im Verteidigungsbereich, sagt Jobim, allerdings „ohne Souveränität an transnationale Organisationen abzutreten“. Historisch gesehen ist ein solches Beharren auf Eigenständigkeit – vor allem nach außen hin – ein großer Fortschritt.
Fußnoten: