Auf diesem Wege gibt es kein Zurück
Von NURI ALBALA *
Nachdem wir in unserer Februar-Ausgabe einen Artikel über das Multilaterale Abkommen über Investitionen veröffentlicht hatten, ist in Frankreich die Abkürzung AMI (deutsch: MAI), die vorher nur Spezialisten bekannt war, Teil des politischen Vokabulars geworden. Dieses Abkommen, laut Renato Ruggiero, Generaldirektor der Welthandelsorganisation (WTO), die „Verfassung der vereinigten Weltwirtschaft“, wurde von der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hinter verschlossenen Türen erarbeitet. Aus gutem Grund: Das MAI überträgt staatliche Regelungskompetenzen an internationale Investoren, und zwar in allen Bereichen: Kultur, Landwirtschaft, Industrie und Dienstleistungen. Dank einer breiten Mobilisierung von Gewerkschaften, Verbänden und (besonders in Frankreich) von Künstlern scheint die Ende April geplante Verabschiedung des MAI in Frage gestellt. Selbst nach Einfügung einiger Ausnahmeklauseln, besonders im Kultursektor, besiegelt die Unterzeichnung dieses Abkommens den Ausschluß der Bürger von grundlegenden Entscheidungen und die Kapitulation der nationalen Souveränität vor den Kapitaleignern.
DIE neoliberalen Bestimmungen des Multilateralen Abkommens über Investitionen (MAI) laufen auf eine besonders drakonische juristische Blockierung der Eingriffsmöglichkeiten durch Einzelstaaten hinaus. Die vorgesehenen Verfahren und Mechanismen lassen den Regierungen kaum noch Handlungsspielraum, während sie den weltweit agierenden Investoren alle Tore öffnen.
Der rechtliche Blockierungsmechanismus besteht aus mehreren Riegeln. Erster Riegel: Der vorgelegte Entwurf, der eine sehr weit gefaßte Definition von „Investition“1 enthält, hätte die zwingende Rechtskraft eines internationalen Vertrages und würde das nationale Recht demnach in fast allen Staaten brechen. Das bedeutet, daß das Parlament künftig keine Gesetze mehr verabschieden dürfte, die den Bestimmungen des MAI zuwiderlaufen. Darüber hinaus würden die national zuständigen Gerichte jedes Zuwiderhandeln ahnden, das der Gesetzgeber oder die Regierung unter Berufung auf zuvor beschlossene Gesetze vornehmen könnten. Ausnahme sind einige Sonderfälle, auf die wir am Ende zurückkommen werden.
Aufgrund des allgemeinen Charakters der Klauseln, die sich auf die Liberalisierung der Investitionstätigkeit beziehen, würde der Vertrag – falls er unterzeichnet und ratifiziert wird – als oberstes Regelwerk gelten und alle anderen bilateralen und multilateralen Verträge auf den Status von Ergänzungsbestimmungen reduzieren; dies gilt auch für diejenigen, in denen die Modalitäten regionaler Zusammenschlüsse geregelt sind, wie beispielsweise für die Europäische Union, deren 15 Mitgliedstaaten neben der Brüsseler Kommission an den Verhandlungen teilnehmen. Dabei sind nur zwei Ausnahmen vorgesehen: die Verpflichtungen, die die einzelnen Staaten durch die Unterzeichnung der Statuten des Internationalen Währungsfonds (IWF) eingegangen sind, sowie die „Leitsätze“ der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), die für die multinationalen Unternehmen allerdings nur Empfehlungscharakter besitzen und nicht zwingend sind.
Das Projekt ist so ehrgeizig, daß sich der Entwurf nicht nur auf sämtliche Wirtschafssektoren bezieht, sondern darüber hinaus Allgemeingültigkeit anstrebt: Er wird zwar nur unter den 29 Mitgliedern der OECD ausgehandelt, soll aber in Zukunft auch allen Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation sowie ihren Beitrittskandidaten (darunter Rußland und China) offenstehen.
Zweiter Riegel: Der Vertrag zwingt die Unterzeichnerstaaten, sich bei Streitfällen vorbehaltlos einem internationalen Schiedsgericht zu unterwerfen.2 Bei dieser Blankobestimmung kommt man schon ins Grübeln, haben sich doch viele Staaten – lange Zeit auch Frankreich – durchaus reserviert gezeigt, als sie in Menschenrechtsfragen auf einmal die Zuständigkeit einer internationalen Gerichtsbarkeit anerkennen sollten. Zudem kennt der Vertrag nur zwei mögliche Fälle: Streitigkeiten zwischen Unterzeichnerstaaten und Klagen von Investoren gegen Unterzeichnerstaaten. Daß ein Staat gegen einen Investor rechtliche Schritte einleiten könnte, ist nirgends vorgesehen. Das hat aber insofern seine Logik, als der Vertragstext letzteren nicht die geringsten Pflichten auferlegt.
Dritter Riegel: Ausnahmeregelungen sind nur beschränkt möglich. So sind staatliche und private Monopole zwar nicht verboten, doch dürfen sie „ausschließlich nach kommerziellen Kriterien handeln.“ Und damit auch keine Mißverständnisse auftreten, führt der Vertragsentwurf näher aus, daß ein Monopol auf geographisch unterschiedlichen Märkten nur insoweit unterschiedliche Preise festlegen darf, als „diese Unterschiede auf normalen kommerziellen Überlegungen beruhen, wie etwa der Berücksichtigung der Angebots- und Nachfragesituation“.
Diese Bestimmung, die manchen Verhandlungspartnern – mindestens – Kopfzerbrechen bereitet, ist für die Philosophie dieses Dokumentes überaus bezeichnend. In Frankreich läuft sie dem grundlegenden republikanischen Prinzip des gleichberechtigten Zugangs aller Bürger zu den Leistungen des öffentlichen Dienstes direkt zuwider. Monopole, die Aufgaben im öffentlichen Dienstleistungsbereich wahrnehmen, würden fortan daran gehindert, aus nichtkommerziellen Überlegungen heraus unterschiedliche Preise festzusetzen, wie es die französische Bahngesellschaft SNCF, die Kantinen von öffentlichen Einrichtungen und Schulen oder andere Institutionen heute noch tun.
Die Verfechter des MAI behaupten, „Ausnahmen“ und „Vorbehalte“ zum Schutz von Kultur, öffentlicher Gesundheit, Umwelt und sozialen Rechten seien jederzeit möglich, doch der Vertragsentwurf läßt in seiner derzeitigen Fassung nur eine einzige Ausnahme von allgemeinem Belang zu: in Fragen der Sicherheit und der Verteidigung. Die französische Delegation hat kürzlich vorgeschlagen (die Verhandlungen dauern wohlgemerkt schon zwei Jahre), „eine Ausnahmeklausel für Industriezweige von kultureller Bedeutung“3 einzuführen. Als „Ausnahme“ im Sinne des Vertragssentwurfs gelten jedoch nur Bereiche, die in allen Unterzeichnerländern der Investitionsfreiheit entzogen sind. Damit der französische Vorschlag Eingang in den Vertragstext findet, müßten also alle anderen 28 Verhandlungspartner zustimmen! Nach letzten Informationen würden dem Vorschlag jedoch höchstens fünf oder sechs Delegationen zustimmen.
Vierter Riegel: Die Liberalisierung ist unwiderruflich. Die sogenannten Status- quo- und Abwicklungsbestimmungen sind innerhalb des Vertragsentwurfes sicherlich die gefährlichste Neuerung. Demnach müßte jeder Staat am Tag der Unterzeichnung ein präzises, erschöpfendes und endgültiges Verzeichnis sämtlicher Regelungen vorlegen, die der völligen Investitionsfreiheit widersprächen; spätere Vertragsabweichungen könnten nicht anerkannt werden.
Der in der Diskussion befindliche Vertragstext will demnach weitestgehend einschränken, was im internationalen Recht traditionell üblich ist: Die Möglichkeit der Unterzeichnerstaaten, Vorbehalte anzumelden, um landesspezifische Rechtsbestimmungen zu wahren, die dem Vertrag widersprechen. Alle Vorbehalte sind in einem „möglichst präzisen Zusatztext“ zu beschreiben, um generelle Vorbehalte – sogenannte vorsorgliche Einwendungen – zu vermeiden. Sogar ein besonderes Formular ist für diesen Zweck vorgesehen. Das heißt mit anderen Worten: Vorbehalte sind ein für allemal anzumelden. Und der Vertragstext sieht einerseits zwar die Möglichkeit ihrer schrittweisen Einschränkung vor, andererseits aber verbietet er ausdrücklich, später neue Vorbehalte geltend zu machen.
Aus der Status-quo-Regel haben die Verfasser des Vertragstexts mit bemerkenswertem Geschick die sogenannte Abwicklungsbestimmung abgeleitet. Sie verdient es, im Wortlaut zitiert zu werden: „Abwicklung heißt der Prozeß der Liberalisierung, in dessen Verlauf die Maßnahmen, die dem MAI zuwiderlaufen, abgebaut und schließlich beseitigt werden. Dabei handelt es sich um ein dynamisches Verfahren, das am Status quo ansetzt. In Verbindung mit der Status-quo-Liste bewirkt es einen ,Sperriegel-Effekt', durch den jede neue Liberalisierungsmaßnahme ,eingeschlossen' wird und später nicht mehr aufgehoben oder für unwirksam erklärt werden kann.“
Dieser Gedankengang ist wahrhaft bewundernswert: Da jede Liberalisierungsmaßnahme und jede Widerrufung eines Vorbehaltes im Sinne des MAI einen Fortschritt darstellt, leitet man daraus ab, daß jede Rücknahme eines Vorbehalts durch einen Unterzeichnerstaat zum integralen Bestandteil des Vertragstextes wird, da dadurch ja die Vertragsbestimmungen des MAI angewendet werden. Fortan ist diese Rücknahme des Vorbehalts also dem nationalen Recht der Unterzeichnerstaaten übergeordnet, die Widerrufung kann folglich – in der Logik besagten Vertrages – nicht mehr widerrufen werden! Es ist völlig egal, ob Parlament und Bürger eine Bestimmung wieder aufheben wollen.
Diese juristische Erfindung macht die Hoffnung aller zunichte, die noch meinen, kulturelle oder andere Ausnahmen könnten von einigem Nutzen sein. Ob „Ausnahme“ oder „Vorbehalt“ – stets handelt es sich nur um einstweilige Bestimmungen, die per definitionem einer steten Erosion unterliegen und schließlich verschwinden müssen, sprich „abgewickelt“ werden. Und um die Sache vollends festzuzurren, sieht der Vertragsentwurf Verfahren vor (unter anderem periodische Verhandlungsrunden), die der „Abschaffung oder Beschränkung vertragswidriger Maßnahmen“ gewidmet sind.
Verbarrikadiert in ihren Verhandlungsräumen und gleichgültig gegenüber allen anderen Anliegen als denen der transnationalen Konzerne, haben sich die Verfasser des MAI über die vielfältigen juristischen, politischen und moralischen Verpflichtungen hinweggesetzt, die die Staaten bereits eingegangen sind und die im Widerspruch zu dem Entwurf stehen – dies gilt insbesondere für die Internationale Arbeitsorganisation (ILO), den Umweltgipfel von Rio 1992 und (das zumindest hätten sie merken müssen) die „Charta über die wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten“, die 1974 von den Vereinten Nationen verabschiedet wurde. Denn in dieser Charta ist festgelegt, daß „jede Nation das unveräußerliche Recht hat, Auslandsinvestitionen zu regeln und sein Kontrollrecht über die Investitionen auszuüben“.4
dt. Bodo Schulze
* Rechtsanwalt. Beauftragter für die internationalen Beziehungen bei der regierungsunabhängigen Organisation Droit Solidarite und Mitglied bei Observatoire de la mondialisation, Paris