Die Europäische Union und ihr Cordon sanitaire
AUS Furcht vor unkontrollierbaren Migrationswellen verwandelt sich die EU zunehmend in eine Festung. Die Mitgliedstaaten haben an ihren Grenzen einen Cordon sanitaire geschaffen und dabei die Staaten Mittel- und Osteuropas ebenso wie die Türkei in Pufferstaaten verwandelt. Längst ist diesen Staaten die Aufgabe zugewachsen, die Flüchtlinge aufzuhalten und die EU-Politik durchzusetzen. Die Länder der Union versuchen sich kollektiv aus der Verantwortung zu stehlen gegenüber Menschen, denen in ihren Herkunftsländern nicht einmal die elementaren Menschenrechte gewährt werden.
Von JELLE VAN BUUREN *
Die kurdischen Asylbewerber, die im vergangenen Winter von Fischerbooten in Italien abgesetzt wurden, sorgten für Panik in den Justizministerien. Deutschland, die Niederlande und Österreich versetzten ihre Grenzkontrollbeamten in höchste Alarmbereitschaft und drohten ihre Grenzen zu schließen. Italien, das dem Schengen-Abkommen erst kurz zuvor beigetreten war1 , erfuhr strenge Kritik wegen seiner schlechten Grenzüberwachung. Dabei ging die ganze Aufregung damals um gerade einmal zweitausend Personen, die vor dem Bürgerkrieg im Nordirak und im Südosten der Türkei geflohen waren. Dennoch wurden daraufhin eine Reihe von Maßnahmen verabschiedet, die im wesentlichen die bereits geltenden Vorkehrungen erweiterten und vor allem gegen die Schleuser gerichtet waren, die den kurdischen Asylbewerbern den Grenzübertritt ermöglichen: eine verstärkte Zusammenarbeit der Grenzbehörden, der Polizei und der Europol sowie eine Verbesserung der Informationssysteme.
Die Europäische Union startete damals auch eine weniger beachtete, aber wesentlich ehrgeizigere Initiative, indem sie versuchte, mit der Türkei einen Dialog über die Möglichkeiten einer „regionalen Lösung“ des Kurdenkonflikts zu beginnen.2 Ein vertraulicher Bericht über Treffen hochrangiger europäischer und türkischer Vertreter läßt den Typ der angestrebten „Lösung“ erkennen3 : Die EU bietet der Türkei ihre Hilfe bei der Verbesserung der Grenzüberwachung und der Echtheitsüberprüfung von Personalpapieren an; sie unterstützt sie bei der Rücknahme von illegal eingereisten Emigranten und beim Kampf gegen den Menschenhandel; schließlich bietet sie technische und finanzielle Unterstützung bei der Errichtung von Auffanglagern für Menschen, die bereits illegal in die Türkei eingewandert sind. Mit Nachdruck betonten die türkischen Vertreter, daß sie jede Beteiligung des Hochkommissariats für Flüchtlinge der Vereinten Nationen (UNHCR) in dieser Angelegenheit strikt ablehnen: „Die türkischen Stellen sind der Auffassung, daß das Eingreifen des HCR im Falle der Auffanglager nicht gerechtfertigt sei, da in diesen Lagern ausschließlich illegale Immigranten festgehalten werden sollen. Ganz allgemein sehen diese Stellen eine engere Zusammenarbeit mit dem HCR in dieser Frage nicht gern.“4
Das mag im ersten Moment logisch klingen, wirft aber eine heikle Frage auf. Bekanntlich lautet die Schlüsselfrage in Sachen Asylrecht, ob man es mit einem „illegalen Immigranten“ oder aber mit einem „echten“ Flüchtling zu tun hat. Im Fall der Türkei ist dies keineswegs nur eine theoretische Fragestellung: Das UNHCR wie amnesty international haben Ankara unzählige Male dafür kritisiert, daß Asylanträge im Schnellverfahren geprüft und Menschen aus nichteuropäischen Ländern erst gar nicht als Antragsteller zugelassen werden, daß man also Jahr für Jahr Tausende von Flüchtlingen ohne jede Prüfung in ihre Herkunftsländer zurückschickt.5
Die Türkei scheint nicht unbedingt ein Staat zu sein, der eine besondere Qualifikation für die Interpretation des Asylrechts nachweisen könnte: Kurden und linke Organisationen sind der Verfolgung ausgesetzt, das Land wird immer wieder der Verletzung von Menschenrechten beschuldigt. Deshalb ist es zwar nicht verwunderlich, daß sich Ankara die Einmischung des UNHCR in seine Angelegenheiten verbittet, aber erstaunlich bleibt die Tatsache, daß die Europäische Union darin kein Hindernis für eine Kooperation in Flüchtlingsfragen sieht. So heißt es in dem Bericht: „Der Präsident und die Kommission verweisen darauf, daß bei diesem Projekt die Erfahrungen und die finanziellen Mittel der EU von Nutzen sein könnten.“
Dabei verurteilt die Union immer wieder die Türkei wegen ihrer Menschenrechtsverletzungen, die sie sogar als offiziellen Grund nennt, der eine EU-Mitgliedschaft bis auf weiteres verhindere. Doch kaum geht es darum, Asylbewerber festzunehmen und ins Gefängnis zu sperren, haben die EU-Staaten ihre Einwände offenbar vergessen.
Hier geht es um wichtige europäische Interessen, ist die Türkei doch das Haupttransitland von Asylbewerbern und anderen Migranten, die sich nach Europa aufmachen. Die „Balkanroute“ bevorzugen neben den Kurden auch Iraker, Iraner, Afghanen, Tamilen und Pakistaner. Auch Osteuropa „produziert“ seit rund zehn Jahren wieder Flüchtlinge; das gilt vor allem für Exjugoslawien und die gesamte Balkanregion. Insgesamt soll es gegenwärtig etwa 6,5 Millionen Flüchtlinge aus Osteuropa geben, und die EU-Regierungen haben 1996 mehr als 12 Milliarden Dollar aufgewendet, um ihre Asylgesuche zu behandeln. Mit einer Reihe von gesetzgeberischen und praktischen Maßnahmen versucht die EU, die Einreise neuer Antragsteller zu verhindern. Die Parlamentarische Versammlung des Europarats und das UNHCR geben allerdings zu bedenken, daß die Zunahme dieser restriktiven Maßnahmen die Grenzen zwischen Flüchtlingen und illegalen Migranten verwischt. Damit sei das Asylrecht gefährdet, das die europäischen Regierungen in der „großherzigen“ Stimmung nach dem Zweiten Weltkrieg unterschrieben haben.6
Am 30. November 1991 einigten sich die für Einwanderungsfragen zuständigen EU-Minister auf die Klausel von „sicheren Drittländern“. Sie besagt, daß Asylbewerber, die von als sicher geltenden Nicht-EU-Staaten EU-Territorium zu erreichen versuchen, ohne Prüfung ihres Einzelfalles in diese Länder zurückgeschickt werden. Für sicher erklärt wurden dabei auch die Länder Mittel- und Osteuropas. Auf diese Weise hat sich die Europäische Union entlang ihrer Ostgrenze einen „Cordon sanitaire“ zugelegt. „Wenn Sie Schutz brauchen, wenden Sie sich an diese Staaten“, lautet im Kern der Satz, mit dem die abgewiesenen Flüchtlinge abgespeist werden. „Warum sollten wir Schutz gewähren, wenn es andere ebensogut können?“ Diese Regelung, wendet das UNHCR ein, sei nur dann akzeptabel, wenn sichergestellt sei, daß es für die Asylbewerber in den „sicheren“ Staaten tatsächlich ein Verfahren gibt, in dem sie ihre Rechte geltend machen können. Doch die Länder Mittel- und Osteuropas haben die Genfer Konvention7 erst vor kurzem unterzeichnet und können die daraus erwachsenden Verpflichtungen noch nicht umfassend erfüllen.
Vornehmlich Deutschland beruft sich zur Zeit auf die Klausel von den „sicheren Drittländern“, so daß es für einen Asylbewerber unmöglich ist, auf dem Landweg die Grenze zu überschreiten. Die EU versucht aber mit denselben Methoden, auch ihre südlichen Grenzen abzuriegeln. Das ist ein weiterer Schritt in der Umsetzung des bevorzugten Modells der Rückführung von Flüchtlingen in ihre Herkunftsregionen. Die Vorschläge der zwischenstaatlichen Beratungsgruppe zur Asyl-, Flüchtlings- und Migrationspolitik (eine informelle Arbeitsgruppe der fünfzehn wichtigsten Beitragszahler des UNHCR8 ) laufen auf die Regelung hinaus, die Asylbewerber in Zentren unterzubringen, die möglichst nahe an deren Herkunftsländern liegen. In diesen „geschützten internationalen Zonen“ würden sie die zeitlich befristete Protektion9 des UNHCR, der USA oder der EU genießen.
Zwei Studien dieser Arbeitsgruppe10 unterstreichen die Vorteile, die man sich von diesem System erwartet: „Im Prinzip müßten (...) plötzlich auftauchende Asylbewerber in diese internationalen Schutzzonen überstellt werden können.“ Darüber hinaus „dürfte eine regionale Aufnahme in Form einer temporären Zuflucht in internationalen Zonen abschreckend wirken, denn sie würde Immigranten, die nicht wirklich Protektion, sondern eher einen höheren Lebensstandard suchen, daran hindern, die Schutzinstrumentarien zu mißbrauchen“.
Aber selbst die Verfasser dieser Studie müssen einräumen, daß dieses System auch seine Nachteile hat. Ziel der Operation ist ein temporärer Schutz – aber was heißt „temporär“? Könnte die Schaffung dieser internationalen Schutzzonen nicht zu einem bequemen Ausweg für die internationale Staatengemeinschaft werden, insofern sie die Flüchtlinge dort auf unbestimmte Zeit „parken“ könnte? Besteht nicht die Gefahr, daß bestimmte Länder zu institutionalisierten Herbergsstaaten werden, die für die Aufnahme von Flüchtlingen zuständig sind? Das UNHCR steht zwar kritisch zu diesen Plänen, aber die fünfzehn Hauptgeberstaaten haben doch einiges Gewicht, das sie bei einer Entscheidung geltend machen werden.
Die EU-Regierungen haben einen weiteren Begriff ins Spiel gebracht: Sie sprechen von „sicheren Regionen innerhalb eines Landes“, was insbesondere die türkischen Kurden betrifft. Demnach sei es Sache des Flüchtlings, sich innerhalb seines Landes eine Schutzzone zu suchen, etwa einen sicheren Ort jenseits des Kampfgebiets. Indem die EU aktiv mithilft, die kurdischen Flüchtlinge in Regionen der Türkei unterzubringen, fördert sie eine Politik der vollendeten Tatsachen, wobei jedes Abkommen einen weiteren Schritt in Richtung eines Systems bedeutet, das sie selbst umgesetzt sehen möchte – weil sie davon ausgeht, daß die Immigranten- und Flüchtlingsströme ein strukturelles Phänomen von langer Dauer und weitreichender Bedeutung sind.
Mit der Genfer Konvention, die das Asylrecht festschreibt, sind die Anforderungen der neuen Weltordnung nicht zu bewältigen. Die Konvention wurde in einer Zeit verabschiedet, als der Kalte Krieg eine relativ stabile Weltordnung garantierte und es nur begrenzt möglich war, von einem Land ins andere zu gelangen. Unter diesen Bedingungen gab es zum einen relativ wenige Asylbewerber, zum anderen waren sie eher „politische Flüchtlinge“ im klassischen Sinne: in der Regel männliche Dissidenten, Intellektuelle oder Schriftsteller, die dem kommunistischen Terrorsystem in Richtung „freie Welt“ entkommen waren. Nach dem Ende des Kalten Krieges hat jetzt eine neue Ära begonnen, die sich dadurch auszeichnet, daß sich in vielen Ländern und Regionen große politische und wirtschaftliche Unsicherheit ausbreitet. Die dramatische Zunahme sozialer, religiöser und ethnischer Spannungen, die sich in Bürgerkriegen entladen, führt zum Zusammenbruch von Staaten und zu einem hoffnungslosen gesellschaftlichen Zerfall.
Ein Schutzwall konzentrischer Kreise
DIE Menschen, die vor diesen Konflikten flüchten, wenden sich an ein Europa, das von der Armut in großen Teilen der Welt nichts wissen will. Sie mahnen die Europäer auch an die Pflichten, die sich aus der Genfer Konvention ergeben. Doch die Antwort der Europäischen Union beschränkt sich auf ein Wort: Kontrolle. Die EU versucht ihre Verantwortung gegenüber den Asylbewerbern auf benachbarte oder auch fernere Drittländer abzuwälzen, denen die notwendigen Mittel zur Aufnahme von Flüchtlingen fehlen. Gleichzeitig möchte sie jedoch die Möglichkeit behalten, hinreichend flexible ausländische Arbeitskräfte zu beschäftigen, die Staaten mit überalterter Bevölkerungssstruktur nun einmal nötig haben.
Im Rahmen dieser Strategie fällt den Ländern Ost- und Südeuropas eine doppelte Funktion zu. Zum einen fordert man sie auf, mit technischer und finanzieller Hilfe der EU ihre Grenzüberwachung zu verbessern und so die Immigration zu unterbinden. Sie werden zu „Pufferstaaten“, die für die Aufnahme der Asylbewerber zuständig sind; deshalb werden sie auch massiv bedrängt, sich per Abkommen zur Wiederaufnahme illegaler Einwanderer zu verpflichten. Zum anderen werden diese Länder auf der Grundlage anderer EU-Vereinbarungen zu einem Reservoir billiger Zeitarbeitskräfte. Hier zeichnet sich also vor unseren Augen ein Europa ab, dessen innerer geschützter Kern von einem Kordon assoziierter Staaten umgeben ist, die ihre Grenzen immer hermetischer abriegeln und als Gegenleistung für ihre Produkte und Arbeitskräfte einen leichteren Zugang zum europäischen Binnenmarkt erhalten.
Ein Bericht, der im Auftrag der österreichischen EU-Präsidentschaft entstanden ist, macht die künftigen Perspektiven deutlich.11 Darin wird angeregt, die Genfer Konvention zu „verändern, zu vervollständigen oder zu ersetzen“, und die Frage aufgeworfen, ob man nicht zu den Anfängen des Asylrechts zurückkehren sollte, als der gewährte Schutz noch nicht Individualrecht war, sondern als ein politisches Angebot der Aufnahmeländer galt. Das würde, so das Papier, den Aufnahme- und Zufluchtsländern die Möglichkeit bieten, ihr Angebot den jeweiligen Bedingungen ensprechend schneller und angemessener zu formulieren.
Darüber hinaus schlägt die österreichische Ratspräsidentschaft vor, die Wirtschafts- und Entwicklungshilfe auf die europäischen Einwanderungsziele abzustimmen. In diesem Sinne legt sie ein Schema aus konzentrischen Kreisen vor: der erste umfaßt die Länder des Schengen- Raumes, der zweite Kreis die EU-Kandidatenländer sowie die Mittelmeer-Anrainerstaaten; letztere hätten ihre Einwanderungspolitik den Schengener Kriterien anzupassen – insbesondere hinsichtlich Visapolitik, Grenzkontrollen und Rückführungsregelungen. Der dritte Kreis umfaßt die Staaten der ehemaligen Sowjetunion, die Türkei und Nordafrika und sollte sich auf eine Kontrolle des Transitverkehrs und eine Unterbindung der Schlepperdienste konzentrieren, wofür man ihnen als Gegenleistung eine erweiterte wirtschaftliche Zusammenarbeit anbieten würde. Die Länder des vierten Kreises (Naher Osten, China, Schwarzafrika) hätten schließlich die Aufgabe, alle emigrationsfördernden Faktoren zu bekämpfen und auszuschalten.
Das Problem der Migration offenbart einen Hauptwiderspruch des neoliberalen Diskurses, der für Deregulierung, Flexibilität und Privatisierung wirbt und den schlanken Staat sowie den freien Verkehr von Kapital, Waren und Dienstleistungen anpreist: Sobald es um den freien Verkehr von Personen und die Behandlung von Asylbewerbern geht, gelten plötzlich ganz andere Spielregeln. Da wird dann nach dem Staat gerufen, der alle ihm zu Gebote stehenden Mittel ausschöpfen soll, um diese Freiheit einzuschränken.
Dieser Widerspruch findet seinen treffendsten Ausdruck im Begriff des „Wirtschaftsflüchtlings“, mit dem man den „echten“ vom „falschen“ Asylbewerber zu unterscheiden meint. Doch diese Unterscheidung ist nicht nur ziemlich künstlich konstruiert, sie ist vor allem deshalb so absurd, weil sie eine negative Bewertung ausdrücken soll. Dabei steht der heutige „Wirtschaftsflüchtling“ für alle Prinzipien, die von den Neoliberalen als Leitbild für die Gesellschaft hochgehalten werden: das Streben nach Fortschritt und Wohlstand, die Bereitschaft, individuelle Verantwortung und ein persönliches Risiko zu übernehmen usw. Ein Arbeitsloser, der von Südspanien nach Nordspanien geht, um eine Arbeit zu finden, wird als Muster für individuelle Flexibilität und Hartnäckigkeit gepriesen, für Eigenschaften also, die man von jedem modernen Arbeitnehmer erwartet. Wenn jemand mit dem selben Ziel aber von sehr viel weiter her kommt, wird er plötzlich als Betrüger, Glücksritter und Profiteur denunziert. Im neoliberalen Vokabular wird mit den Wörtern „frei“ und „Freiheit“ sehr großzügig umgegangen. Doch diese Freiheit ist bei näherem Hinsehen nicht für alle da. Sie hängt von der Nationalität und der Lage derjenigen ab, die sie in Anspruch nehmen wollen. Mir anderen Worten: Sie ist bedingt durch die wirtschaftlichen Verhältnisse und die jeweilige Interessenlage. Aber das gilt bekanntermaßen nicht nur für das Thema Immigration.
dt. Eveline Passet
* Journalist und Forscher, der inbesondere über europäische Fragen schreibt, Mitarbeiter des Eurowatch- Büros, Amsterdam.