Unter dem Ölteppich der Profit
Von LAURENT CARROUÉ *
Das Bestreben der Reeder, die Transportkosten der Frachtschifffahrt bis auf ein Minimum zu senken, ist die Hauptursache für die zahlreichen Ölverschmutzungen durch leckgeschlagene Tanker, die insbesondere vor den Küsten Westeuropas stattfanden: 1967 havarierte die Torrey Canyon, 1976 die Olympic Bravery, die Urquiola und die Boehlen, 1978 die Amoco Cadiz, 1979 die Gino, 1980 die Tanio, 1991 die Haqven, 1992 die Aegean Sea, 1993 die Braer und 1996 die Sea Empress. (Weltweit havarierten 1996 70 Öltanker.) Das bisher letzte Unglück dieser Art ereignete sich am 12. Dezember 1999, als die Erika auf dem Weg von Dünkirchen nach Italien auseinanderbrach und bei Penmarch vor der bretonischen Küste sank.
Aufgrund seiner zahlreichen Vorzüge – hohe Ladekapazitäten, Überbrückung weiter Entfernungen, niedriger Energieverbrauch und hohe Flexibilität – weist der Welt-Seegüterverkehr seit Jahren hohe Wachstumsraten auf. Zwischen 1970 und 1999 stieg das weltweite Transportaufkommen bei einem jährlichen Durchschnittswachstums von 2,3 Prozent auf das 4,6fache und überschritt im vorigen Jahr die Grenze von 5 Milliarden Tonnen. Dabei sind erhebliche wirtschaftliche und finanzielle Interessen im Spiel. Allein 1999 beliefen sich die Frachtkosten für Importe auf 271 Milliarden Dollar (5 Prozent des Transportgutwerts).
Obwohl die Gesamttonnage zwischen 1970 und 1998 um 230 Prozent anstieg, nahm das Durchschnittsalter der Welthandelsflotte aufgrund der hohen Schiffspreise1 ständig zu. Derzeit liegt das Durchschnittsalter bei 14,5 Jahren, wobei mehr als die Hälfte der Schiffe – 66 Prozent der Frachter und 55 Prozent der Öltanker – über 15 Jahre alt sind. Nachdem sich die Schiffe amortisiert haben, bleiben sie noch lange in Betrieb, um maximalen Gewinn zu erwirtschaften. Der Öltanker Erika beispielsweise war seit 24 Jahren im Einsatz. Dabei ist bekannt, dass Alter, Unterhaltskosten und Havarieanfälligkeit stark korrelieren. Während die 20- bis 24-jährigen Schiffe eine jährliche Verlustrate von fast 1 Prozent aufweisen, liegt der Anteil bei den 5- bis 9-jährigen Schiffen bei nur 0,1 Prozent.
Eine besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem Transport von Erdölerzeugnissen zu: 40 Prozent des weltweiten Rohölverbrauchs wird auf dem Seeweg transportiert. Zwischen 1970 und 1999 erhöhte sich die Lademenge um 55 Prozent, obgleich der Anteil am Gesamttransportvolumen von 56 auf 42 Prozent sank. Nachdem der Welt-Seegüterverkehr in den achtziger Jahren leichte Wachstumseinbußen von jährlich 0,6 Prozent hinnehmen musste, verzeichnete der Sektor zwischen 1990 und 1997 erneut ein jährliches Durchschnittswachstum von 3,4 Prozent.
Die Zahl der Öltanker nahm um 50 Prozent zu, so dass die Tankertonnage 1998 rund 35 Prozent der Gesamttransportkapazität der Welthandelsflotte ausmachte. Die Hälfte der Supertanker müsste wegen Überalterung schleunigst ersetzt werden – 56 Prozent der Schiffe sind seit über 20 Jahren im Dienst –, doch trotz zahlreicher Schiffsneubauten seit 1996 sollen sämtliche Kapazitäten bis ins Jahr 2001 in Betrieb bleiben. 1998 brachte ein Supertanker seinem Besitzer 38 000 Dollar pro Tag auf See ein, zwei Jahre zuvor waren es erst 18 000 Dollar.
Der Wettbewerb im Welt-Seegüterverkehr wird zunehmend härter und gleicht mehr und mehr einem Dschungel. Bis Ende der sechziger Jahre beherrschte eine Hand voll Industrienationen den Markt. Die Schiffe wurden im Westen gebaut und fuhren unter westlicher Flagge. Dies sorgte nicht nur für ein hohes Maß an Betriebssicherheit, sondern garantierte den Seeleuten auch ein solides Einkommen und eine solide soziale Absicherung, auf die sie wegen der besonderen Belastungen und Risiken ihres Berufs ein Anrecht hatten. So lagen Rohölförderung, Derivatherstellung, Transport und Tanker vor dem Ölschock 1973 sämtlich in der Hand der großen Ölgesellschaften. Seither hat sich der Sektor durch massives Outsourcing und Billigflaggen-Schiffe nachhaltig verändert – eine Reaktion auf schärfere internationale Sicherheitsvorschriften, die von der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) und den beteiligten Staaten paradoxerweise immer weniger durchgesetzt werden, sei es, weil die nötigen Mittel oder weil der Wille dazu fehlt.
Outsourcing verfolgt zwei Ziele: finanziell eine Senkung der allgemeinen Betriebskosten, juristisch den Schutz vor Strafverfolgung. Ein undurchsichtiges System von vielfältig ineinander verschachtelten Gesellschaften und Subunternehmen erschwert es den Justizbehörden im Fall einer Rechtsverletzung massiv, einen Verantwortlichen dingfest zu machen. Die Erika gibt ein gutes Beispiel für dieses Gestrüpp aus wirtschaftlichen, juristischen, technischen und personellen Faktoren. Das Schiff fuhr unter maltesischer Flagge und war Eigentum einer mächtigen griechischen Reedereigesellschaft mit Niederlassung in London und Piräus. Diese diente einer reichen neapolitanischen Familie, den seit Jahrhunderten im internationalen Handel tätigen Savarese, offenbar als Deckfirma. Als der Tanker auf Rechnung der führenden französischen Ölgesellschaft TotalFina über einen englischen Makler gechartert und mit einer indischen Besatzung versehen wurde, verwaltete eine in Ravenna ansässige italienische Firma das Schiff.
Der Vorstandsvorsitzende von TotalFina, Thierry Desmarest, konnte die Verantwortung für die Ölpest daher leicht auf den Reeder abwälzen, denn nach geltendem Völkerrecht (siehe das 1992 überarbeitete Übereinkommen von Brüssel aus dem Jahr 1969) haftet für eventuelle Umweltschäden der Schiffseigentümer. Bedenkt man jedoch, dass TotalFina den Tanker über seine auf den Bermudas registrierte Handelsfiliale Total International Limited und die in Panama registrierte Transportfiliale Total Transport Corporation gechartert hat, so wird deutlich, dass die Unternehmensgruppe durchaus an jenem undurchsichtigen und unverantwortlichen System der Kostenersparnis teilhat. Während Shell, BP und Exxon die Dienste der Erika ablehnten, weil sie dank einer gemeinsamen Datenbank wussten, dass der Tanker ein unkalkulierbares Risiko darstellte, griff TotalFina bedenkenlos zu.
Erst unter dem Druck der empörten Öffentlichkeit kündigte der von der Zeitschrift Le Nouvel Economiste zum „Manager des Jahres 1999“ gekürte TotalFina-Chef am 5. Januar 2000 an, seine Gesellschaft werde das Abpumpen des Tankeröls (400 Millionen Franc), die Hilfsmaßnahmen für die in Mitleidenschaft gezogenen Regionen (100 Millionen Franc) sowie die Lagerung und Entsorgung der Ölabfälle (20 Millionen Franc) bezahlen. Insgesamt wolle das Unternehmen für diese Operation rund 700 Millionen Franc aufwenden. Zum Vergleich: 1999 mobilisierte TotalFina 53,3 Milliarden Dollar für die feindliche Übernahme von Elf und entschädigte den ehemaligen Vorstandsvorsitzenden von Elf, Philippe Jaffré, mit Aktienoptionen im Wert von mehreren hundert Millionen Franc.
Die Pest der Billigflaggen
DAS Outsourcing-Konzept ginge nicht auf, gäbe es nicht die Billigflaggen-Schiffe – die Pest der Welthandelsflotte. Ein gutes Dutzend Kleinststaaten2 , die lediglich 0,4 Prozent der Weltbevölkerung auf sich vereinigen, verscherbeln ihre Souveränität auf dem internationalen Chartermarkt und lassen die Schiffe unter ihrer Flagge fahren, ohne über die nötigen Management- und Aufsichtskapazitäten zu verfügen. Anfangs nur eine exotische Randerscheinung (Schmuggelaktivitäten, Umgehung von Embargos), dominiert das Phänomen heute den gesamten Seegüterverkehr. Der Anteil der zehn wichtigsten Billigflaggen-Nationen an der Welthandelsflotte stieg von 23 Prozent 1970 auf 56,5 Prozent 1998. Die entsprechende Tonnage nahm zwischen 1980 und 1998 um 77 Prozent zu. Die Ölgesellschaften begannen nach der Katastrophe der Exxon Valdez 1989, ihre Schiffe aufgrund der hohen Schadenersatzforderungen (10 Milliarden Franc) „auszuflaggen“. Derzeit fahren 61 Prozent der 7 030 Öltanker unter Billigflaggen. Das Durchschnittsalter der in Antigua registrierten Tanker liegt bei 17 Jahren, in Saint-Vincent-et-les-Grenadines bei 21 Jahren und auf den Turks- und Caicos-Inseln bei 22 Jahren.
Billigflaggen-Länder bieten mit ihrem Regulierungs-, Steuer- und Sozialdumping entscheidende Vorteil für ausländische Reeder:
1. Regulierungsdumping. Durch Ausflaggen braucht sich ein Reeder kaum an die nationalen und internationalen Vorschriften zur Schiffssicherheit und zum maritimen Umweltschutz zu halten und kann im Katastrophenfall strafrechtlich nur schwer belangt werden. Für die Registrierung der Schiffe liegen in den Konsulaten und Botschaften Vordrucke bereit, die innerhalb von 24 Stunden bearbeitet werden, wobei sich die Flaggengebühr nach der Schiffstonnage richtet. Während Liberia und die Bahamas nicht jedes Schiff akzeptieren, haben sich Zypern und Malta in dieser Hinsicht einen zweifelhaften Ruf erworben. Besonders das Beispiel Liberia zeigt, dass es sich hierbei um eine rein juristische Fiktion handelt. Die Flotte des bürgerkriegsgeschüttelten Landes wird faktisch von einer US-Firma mit Sitz in Virginia verwaltet. Ein Abkommen zwischen Monrovia und Washington sieht vor, dass alle amerikanischen Schiffe, die unter liberianischer Flagge fahren, im Krisenfall sofort unter amerikanischer Flagge zurückgeholt werden können.
2. Steuerdumping. Die Verkehrssteuern liegen in den Billigflaggen-Ländern um 30 bis 50 Prozent unter europäischem Niveau.
3. Sozialdumping. Die Billigflaggen-Länder kennen weder Tarifverträge noch soziale Sicherungssysteme, und die – wie im Fall der Erika – oft gut ausgebildeten Schiffsbesatzungen müssen sich mit Dumpinglöhnen zufrieden geben. Die jährlichen Besatzungskosten eines regulären Linienschiffes unter französischer Flagge beliefen sich 1997 auf schätzungsweise 11 Millionen Franc. Nur 8,5 Millionen Franc hingegen, d. h. 23 Prozent weniger, kostete die Besatzung eines Schiffes, das im französischen Überseeterritorium Kerguelen registriert war, während die Ersparnis auf einem Billigflaggen-Schiff sogar 63 Prozent betrug (3,6 bis 4 Millionen Franc). Die Mannschaft eines Öltankers mit einem Fassungsvolumen von 45 000 Tonnen kostete unter der Flagge von Kerguelen rund 7,2 Millionen Franc, unter einer Billigflagge 5,8 Millionen.
Diese Entwicklung wurde von den großen Industrienationen und den beteiligten Unternehmen stillschweigend geduldet und aktiv gefördert. 1998 fuhren 46 Prozent der Schiffseinheiten der 35 größten Seefahrtsländer unter Billigflaggen (62 Prozent der Tonnage).3 Westeuropa hat mit einem Anteil von 48,7 Prozent an der Welthandelsflotte – der EU-Anteil liegt bei 33,5 Prozent, der Anteil der asiatischen Länder bei 41 Prozent – rund 63 Prozent seiner Schiffe ausgeflaggt. Doch anstatt diese Tendenz mit allen gebotenen rechtlichen Mitteln zu bekämpfen, gründeten die Industrieländer nun ihre eigenen Billigflaggen. Die Sonderregelungen dieser „Zweitregister“ erlauben den Reedern, zwischen einheimischen und ausländischen Seeleuten zu wählen und Letztere nach den in ihrem Heimatland ausgehandelten Sätzen zu entlohnen.4 Unter der 1986 gegründeten Kerguelen-Flagge darf der Anteil ausländischer Seeleute bis zu 65 Prozent betragen, wodurch die Sozialversicherungsbeiträge der Reeder um bis zu 50 Prozent sinken. Die Zahl der französischen Schiffsoffiziere und Seeleute ging wie zu erwarten von 47 000 im Jahr 1975 auf nur noch 10 000 im Jahr 1998 zurück.
Angesichts dieser Situation hätten die nationalen und internationalen Behörden eigentlich drastische Gegenmaßnahmen ergreifen müssen, doch hierzu fehlte der politische Wille. Nach dem Untergang der Braer 1993 forderte das Europaparlament die Brüsseler Kommission auf, in allen EU-Häfen ein Ankerverbot für über 15-jährige Öltanker zu erlassen (wie es in den USA bereits der Fall ist). Ein Zeitplan für ein Anlegeverbot für Öltanker ohne Doppelhülle sowie für die Abschaffung der Billigflaggen sollte folgen. Aber unter dem Druck der Reederlobby beschloss der EU-Ministerrat, die entsprechenden Entscheidungen der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation abzuwarten.
Im Februar 1986 wurde nach zehnjährigen Verhandlungen unter der Ägide der UN-Handels- und Entwicklungskonferenz (Unctad) ein Übereinkommen über die Registrierungsbedingungen von Handelsschiffen verabschiedet, das eine „reale Verbindung zwischen registrierten Schiffen und Registrierungsland“ vorschreibt. Doch da zahlreiche Staaten sich nach wie vor weigern, das Übereinkommen zu ratifizieren, harrt es noch immer der Umsetzung. Japan und die Vereinigten Staaten haben daraus die nötigen Konsequenzen gezogen. Im Alleingang erließen sie für ihre Hoheitsgewässer äußerst strenge Auflagen und behalten die Küstenschifffahrt inländischen Schiffen vor.
Die Europäische Union hingegen blieb ihrer ultraliberalen Politik treu und folgte dem Beispiel nicht. Dabei verfügen die Ölgesellschaften über genügend finanzielle Mittel, um ihre Erzeugnisse unter nationaler Flagge zu transportieren, neue und sichere Tanker mit doppelwandigem Rumpf zu chartern und mittelfristig – der Zeitplan wäre Verhandlungssache – wieder eigene Flotten aufzubauen.
Das Verursacherprinzip müsste ungeachtet seines problematischen Charakters5 systematisch angewandt werden. Darüber hinaus wäre an die Einführung des Prinzips der Solidarhaftung von Reeder, Befrachter, Versicherer und Schiffsklassifizierungsgesellschaft zu denken (Letzere zertifiziert die Seetüchtigkeit der Schiffe). Der Sektor der privaten Schiffskontrollgesellschaften bedarf dringend einer Überprüfung, nachdem ein entgegenkommender „Sachverständiger“ des italienischen Büros Rina (Registro Italiano Navale) den Tanker Erika am 24. November 1999 für seetüchtig erklärt hat.
Des weiteren muss die EU drastische Maßnahmen gegen Billigflaggen-Schiffe ergreifen, vor allem gegen die europäischen (Griechenland, Zypern, Malta usw.). Dazu gehört ein schlichtes Anlegeverbot ebenso wie eine kompromisslosere Umsetzung der Hafenordnung, die es durchaus gestattet, ein schadhaftes Schiff nicht auslaufen zu lassen. Die hierfür erforderlichen finanziellen und personellen Mittel müssen dringend aufgestockt werden. Nach der Amoco-Cadiz-Katastrophe verabschiedeten achtzehn Länder (die fünfzehn der EU, Norwegen, Kanada und Russland) ein Memorandum, wonach in jedem Hafen mindestens 25 Prozent der anlegenden Schiffe technisch überprüft werden müssen. Doch obwohl das Memorandum von Frankreich angeregt worden war, zeigten sich die französischen Behörden außerstande, die Quote zu erfüllen. Personalmangel und Budgeteinschränkungen – ein Resultat der Ideologie vom „schlanken Staat“ – sind dafür verantwortlich, dass Frankreich derzeit nur noch sechzig Sicherheitsinspekteure beschäftigt, fünfzehnmal weniger als noch vor zehn Jahren und dreimal weniger als Großbritannien, das in dieser Hinsicht weit strengere Maßstäbe anlegt. Der französische Transportminister Jean-Claude Gayssot kündigte für die kommenden zwei Jahre denn auch eine Verdoppelung des Sicherheitspersonals an.
Und schließlich muss die Internationale Schifffahrtsorganisation (IMO) – eine Sonderorganisation der UNO mit Sitz in London, der 156 Staaten angehören – mit verbindlicheren Präventions- und Repressionsbefugnissen ausgestattet werden, wobei die Regelungen der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) ein nachahmenswertes Vorbild sein könnten. Es ist an der Zeit, die Spielregeln grundlegend zu ändern in diesem Sektor, in dem das Streben nach sofortigem und maximalem Profit völlig straffrei die Weltmeere ruiniert.
dt. Bodo Schulze
* Professor an der Universität Paris-VIII.