Zwangsrezepte für die armen Länder
Von MOISÉS NAIM *
Die wirtschaftspolitischen Vorstellungen darüber, wie ein Land zu Reichtum und Wohlstand gelangt, waren immer schon unbeständig und kapriziös. Auch im vergangenen Jahrzehnt waren die Rezepte, für die sich Ökonomen, politische Entscheidungsträger und wohlinformierte Kreise in aller Welt stark machten, so verschieden und kurzlebig wie eh und je. Einig war man sich allerdings angeblich darüber, mittels welcher politischer Maßnahmen die armen Länder zu Reichtum gelangen sollten. Diese Illusion verdankte sich vor allem der überraschenden Popularität des Schlagworts vom „Washington consensus“, mit dem der Ökonom John Williamson 1989 seine zehn Empfehlungen an die Adresse der reformwilligen Staaten umschrieb. Diese Anregungen übten einen enormen Einfluss aus, auch wenn sie, je nach den lokalen Gegebenheiten, recht unterschiedlich interpretiert und in die Praxis umgesetzt wurden.
Wie sehr Williamson sich später auch bemühte, seine Empfehlungen inhaltlich zu präzisieren, Fehlinterpretationen zu korrigieren und die Feinheiten seines konzeptuellen Instrumentariums zu erläutern, es half alles nichts: Der „Washington consensus“ verselbständigte sich zum Schlagwort, wandelte sich zum bekannten Markennamen und fand losgelöst von seinem ursprünglichen Inhalt und Zweck Eingang ins einschlägige Vokabular. Wie konnte eine so inhaltsleere Wortfügung zu solcher Popularität gelangen?
An erster Stelle sicherlich deshalb, weil der Begriff in dem Moment auftauchte, als das Sowjetsystem Ende der Achtzigerjahre zusammenbrach. Das Scheitern der sozialistischen Ideen und der zentralen Planwirtschaft, die auch in Ländern außerhalb des Sowjetblocks Widerhall gefunden hatten, machte eine neue Ordnung des wirtschaftlichen und politischen Lebens dringend erforderlich. Der Washington-Konsens avancierte zum ebenso temporären wie unpassenden Ersatz für das ideologische Deutungsraster des Kalten Krieges, das Millionen von Menschen jahrzehntelang Orientierung geboten hatte; es hatte ihre Haltung zu nationalen und internationalen Fragen sowie ihr politisches Urteil geprägt und sogar diverse Aspekte ihres Alltags bestimmt.
Die Wirkung des Konsenses war umso durchschlagender, als er im Brustton der Überzeugung daherkam, Orientierung verhieß, präzise Ziele absteckte und überdies aus Washington, der Hauptstadt des siegreichen Systems, stammte. Vollends unwiderstehlich wurde er aber aufgrund der Tatsache, dass die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF) ihre Kreditvergabe an die Akzeptanz ebendieses Konsenses knüpften. Die Resultate sahen allerdings ganz anders aus, als die politisch Verantwortlichen versprochen, die Bevölkerung erwartet und die ökonometrischen Modelle vorhergesagt hatten.
Ständige Kurskorrekturen
IM Laufe des vergangenen Jahrzehnts mussten die Regierenden der zwangsreformierten Länder feststellen, dass die Messlatte für den Erfolg ständig höher gelegt wurde. Immer komplexer, ja politisch undurchführbar wurden die ihnen abverlangten Maßnahmen. Ihre Einwendungen taten die Reformer ab – sei es als Ignoranz, sei als mangelnden politischen Willen; die erratischen Weisungen aus Washington und die nicht minder changierenden Auflagen der Wall Street wurden als Ergebnis vernünftiger, weil erfahrungsgesättigter Reflexionen angepriesen. Die herrschende Lehre machte angeblich ständig Fortschritte, während der Widerstand gegen die Reformprojekte nur rückständigen Populismus verriet.
Dabei verliefen die ständigen Kurskorrekturen stets nach demselben Muster: Zunächst überhäufte man die Reformkandidaten mit Empfehlungen, die unter den einflussreichsten US-amerikanischen Ökonomie-Professoren, den Verantwortlichen bei IWF und Weltbank, im Finanzministerium und den Denkfabriken sowie unter den Leitartiklern jeglicher Couleur eine Zeit lang mehrheitsfähig waren. Bald darauf ereignete sich ein unerwarteter Zwischenfall, der Zweifel an den gut gemeinten Ratschlägen aufkommen und sie mitunter gar als absurd erscheinen ließ. Wie die neuesten Wirtschaftsdaten zeigten, wurde beim „Lernen“ aus den vorangegangenen Krisen ein wichtiger Sachverhalt übersehen, den die aktuelle Krise dann zu Tage förderte – wobei man vielfach nur pauschale Gründe wie „Schwäche der Institutionen“ oder „Korruption“ zu nennen wusste. Jedenfalls ließen die neuen Daten zusätzliche Reformen als unumgänglich erscheinen.
Im Laufe der vergangenen Jahre wurde das offizielle Denken von vier aufeinander folgenden Entdeckungen geprägt: Zunächst wurde die reine, neoklassische Wirtschaftslehre entdeckt, dann entdeckte man die Institutionen, befasste sich mit der Globalisierung, und schließlich war es die Unterentwicklung, die (wieder)entdeckt wurde.
Der Washington-Konsens machte Schluss mit der jahrzehntelangen Entkoppelung von Entwicklungsökonomie auf der einen und orthodoxer Ökonomie auf der anderen Seite. Heute mag es selbstverständlich erscheinen, dass hohe Haushaltsdefizite und eine nachlässige Geldpolitik die Inflation anheizen. Lange Zeit jedoch galt diese Auffassung in zahlreichen Entwicklungsländern als monetaristische Kurzsichtigkeit. Inflation, so die damalige Überzeugung, sei strukturell bedingt und resultiere unter anderem aus der ungleichen Verteilung von Reichtum und Einkommen. Allgemein geläufig war auch die noch heute verbreitete Vorstellung, dass die Liberalisierung des Waren- und Kapitalverkehrs für Entwicklungsländer keinen wirklichen Nutzen bringe. Und so widersprach die erzwungene Abschaffung der Einfuhr-, Ausfuhr-, Investitions- und Devisenverkehrshemmnisse der Überzeugung, dass die Entwicklungländer ihre Binnenwirtschaft schützen und also abschotten müssten.
Die Schuldenkrise der Achtzigerjahre und das Ende des Kalten Krieges zwangen die Regierungen, ihre Wirtschaftspolitik an den Prinzipien der orthodoxen Makroökonomie auszurichten und ihre feindselige Haltung gegenüber Auslandsinvestitionen aufzugeben. Hoch verschuldet wie sie waren, blieb vielen Entwicklungsländern keine andere Wahl, als das Joch des Washington-Konsenses zu ertragen und ihre protektionistischen Barrieren abzubauen, um als Gegenleistung einen Schuldenaufschub zu erwirken.
Von nun an kreiste die wirtschaftspolitische Diskussion nicht mehr um die Frage, welche Industriesektoren nationale Priorität erhalten und folglich geschützt und subventioniert werden sollten, sondern um geeignete Maßnahmen zur Verringerung des Budget- und Außenhandelsdefizits. Der Ausbau staatseigener Unternehmen – angesichts der verhängten Sparpolitik eine finanzielle Unmöglichkeit – wich Überlegungen, welche Unternehmen sich für eine Privatisierung anböten. Führungskräfte, die bisher noch nie von langfristigen Verbindlichkeiten gehört hatten, mussten sich in aller Eile das nötige Fachwissen aneignen, um zu verstehen, wie sich die Umwandlung von Schulden in Aktien und die damit einhergehenden Portfolio-Investitionen auf den öffentlichen Haushalt auswirken.
In vielen Ländern schlugen sich die liberalen Reformen in stabileren Preisen, mitunter auch in höheren Wachstumsraten nieder. Doch schon bald zeigte sich, dass die magischen Kräfte der orthodoxen Makroökonomie in puncto nachhaltige Wirtschaftsentwicklung und gerechte Einkommensverteilung an ihre Grenzen stoßen.
Am 1. Januar 1994, als das Nafta-Abkommen über die Einrichtung einer Freihandelszone zwischen den Vereinigten Staaten, Mexiko und Kanada in Kraft trat, erhob sich die zapatistische Befreiungsarmee gegen die mexikanische Regierung und überraschte damit nicht nur Staatspräsident Carlos Salinas, sondern auch alle staunenden Bewunderer der wirtschaftsliberalen Erfolge des mittelamerikanischen Landes.
So setzte sich in den zwangsreformierten Ländern langsam die Einsicht durch, dass das schönste Wirtschaftswachstum nicht viel bewirkt, solange die Krankenhäuser unter Arzneimittelmangel leiden, und dass Euphorie an der Börse gefährlich werden kann, wenn die nationale Börsenaufsichtsbehörde nicht funktioniert. Wo die Hafenökonomie durch Ineffizienz und Korruption lahm gelegt ist, nützt auch ein günstiger Wechselkurs zur Stützung exportorientierter Wachstumsstrategien nicht viel, und wenn ein Staat seine Steuern nicht eintreiben kann, läuft die bestdurchdachte Fiskalreform ins Leere. Auch reicht die Beseitigung von Investitionshemmnissen nicht aus, um einem Land eine günstige Ausgangsposition im Wettlauf um Auslandsinvestoren zu sichern. Ein vertrauenswürdiges Rechtssystem, gut ausgebildete Arbeitskräfte und zuverlässige Telekommunikationseinrichtungen sind neben anderen Faktoren ausschlaggebend für langfristige Investitionsentscheidungen. Mit einem Wort, der makroökonomische Politikwechsel bedurfte dringend der Ergänzung durch fähigere und effektiver arbeitende Institutionen.
Seit die Reformapostel die „Institutionen“ entdeckt haben, gehört es zum guten Ton, in jeder Rede und in jedem Papier deren Bedeutung herauszustellen. Leider finden sich dort kaum nützliche Vorschläge zur Umsetzung der erforderlichen institutionellen Veränderungen.
Ausgerechnet zur Globalisierung hatte der Washington-Konsens ironischerweise nichts zu sagen. Dabei ging der Abbau der Handels- und Investitionshemmnisse, der den weltwirtschaftlichen Integrationsprozess in den Neunzigerjahren ungeheuer beschleunigte, zu einem nicht geringen Teil auf den Einfluss ebendieses Konsenses zurück. Vergeblich sucht man nach Vorschlägen, wie die wirtschaftlich sich öffnenden Entwicklungsländer die Folgen der Globalisierung, insbesondere im Finanzsektor, bewältigen sollen.
Gerade das letzte Jahrzehnt zeichnete sich durch periodisch wiederkehrende Finanzkrisen aus, die sich auf unvorhersehbare Weise und in Windeseile über die Staatsgrenzen hinweg ausbreiteten. Zwischen 1994 und 1999 erlebten zehn Entwicklungsländer mit mittlerem Durchschnittseinkommen mindestens eine große Finanzkrise. Resultat dieser so genannten Zwischenfälle: Die lokalen Finanzsysteme brachen zusammen, zahlreiche Banken machten Pleite, das wirtschaftliche Ergebnis von Jahren schmerzhafter Reformen war dahin, und schwere soziale Unruhen überzogen das Land. Im Anschluss an diese Katastrophen wurde denn auch die Forderung nach einer Veränderung der Spielregeln und Institutionen des internationalen Finanzsystems laut.
Vor allem aber stellten die wiederholten Krachs so manche theoretische Gewissheit in Frage. Bringt die Öffnung der nationalen Finanzmärkte wirklich Vorteile? Sollen Wechselkurse lieber staatlich festgelegt oder dem Spiel der Marktkräfte überlassen werden? Sind astronomisch hohe Zinssätze und Steuererhöhungen, wie sie der Internationale Währungsfonds im Krisenfall verordnet, die richtige Arznei, oder sind sie das Gift, das den Patienten weiter schwächt, die Krankheit verschlimmert und eine Heilung erschwert? Soll der IWF erweiterte Kompetenzen erhalten oder abgeschafft werden? Der vermeintliche Washington-Konsens degenerierte zum mitunter erbitterten Streit unter vermeintlichen Experten.
Unrealistischer Generalvorbehalt
EINE Zeit lang sorgten sich die Konsensualisten vor allem um die Durchführbarkeit ihrer wirtschaftsliberalen Reformen. Heute fürchten sie in erster Linie um die Überlebensfähigkeit der Demokratien in den Reformländern – in Russland, Peru, Indonesien und Venezuela, um nur einige zu nennen. Immer deutlicher kommt zu Bewusstsein, welche Risiken ein internationales Umfeld birgt, das durch periodische Finanzschocks die Anstrengungen von Jahren mit einem Mal zunichte machen kann. Die Bekämpfung der Armut hat nach wie vor höchste Priorität, doch die Zunahme sozialer Ungleichheit wird nicht mehr nur als Bedrohung für die innenpolitische Stabilität wahrgenommen, sondern auch als schädlich für die internationale Wettbewerbsfähigkeit.
So erklärte Weltbank-Präsident James Wolfensohn: „Wir können uns nicht mit einem System abfinden, das die makroökonomischen und finanziellen Aspekte ohne Rücksicht auf die strukturellen, sozialen und menschlichen Aspekte behandelt und umgekehrt.“ Diese Auffassung deckt sich zum Teil mit Überlegungen, die in den Vierziger- und Fünfzigerjahren unter dem Schlagwort Entwicklungsökonomie firmierten. Anders als damals finden solche Gedanken heute überhaupt nur noch dann Eingang in offizielle Erklärungen, wenn im Vorspann festgehalten wurde, dass die makroökonomischen Ausgangsdaten in jedem Fall oberstes Kriterium bleiben müssen.
Nach diesem Generalvorbehalt folgt eine Liste der Empfehlungen: eine ehrliche Regierung, ein unparteiisches Rechtssystem, gut ausgebildete und gut bezahlte Beamte, transparente Regulationsmechanismen und dergleichen mehr. Das Problem ist nur, dass ein Land, das diesen strengen Kriterien genügt, kein Entwicklungsland mehr ist. So müssen endlich aus den jahrzehntelangen Entwicklungsanstrengungen die richtigen Lehren gezogen und Programme mit realistischen Zwischenschritten und Zielsetzungen erarbeitet werden. Und zu diesen Fragen bleibt der Washington-Konsens die Antwort schuldig.
dt. Bodo Schulze
* Chefredakteur von „Foreign Policy“ (Washington).