Ein anderes Agrarmodell
Von JACQUES BERTHELOT *
MIT der Zuspitzung der BSE-Krise und der Ausbreitung der Maul- und Klauenseuche erreicht die vierzigjährige produktivistische Fehlentwicklung in der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU ihren vorläufigen Höhepunkt.1 Eine grundlegende Reform der Landwirtschaft scheint unumgänglich und wird von der großen Mehrheit der europäischen Bürger auch erwartet. Rasches Handeln tut not, will man verhindern, dass die agrarpolitischen Verhandlungen auf internationaler Ebene – zumal im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) – die Richtung des Reformprozesses vorgeben. Die Europäische Kommission, die bei diesen Verhandlungen im Namen der fünfzehn Mitgliedstaaten auftritt, braucht ein klares Mandat.
Bei der Welthandelsorganisation stehen die Gespräche über ein neues Agrarabkommen vor ihrer heißen Phase. EU-Kommissar Pascal Lamy möchte bei der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) Zugeständnisse anbieten, um auf der Ministerkonferenz im November 2001 in Katar das komplette Verhandlungspaket der in Seattle gescheiterten Millenniumsrunde doch noch unter Dach und Fach zu bringen. Das oberste Ziel des EU-Unterhändlers lautet: Öffnung aller Weltmärkte, die für das Bruttoinlandsprodukt und die Beschäftigung der EU-Länder wirklich relevant sind, die Märkte also, auf denen Vivendi, Bouygues und Deutsche Telekom ihre Aktivitäten entfalten, aber auch Lebensmittelkonzerne und Handelsketten wie Danone, die sich einiges von einer Liberalisierung der GAP-Politik versprechen.
Gleichzeitig führt die EU-Kommission bilaterale Handelsgespräche mit zahlreichen Ländern des Südens – mit der lateinamerikanischen Wirtschaftsgemeinschaft Mercosur und Chile, mit den Anrainerstaaten des Mittelmeers und mit den AKP-Staaten2 . Und am 26. Februar dieses Jahres beschloss die EU mit ihrer „Everything but arms“-Initiative („alles außer Waffen“), sämtliche Einfuhrhemmnisse für die 48 ärmsten Länder der Erde abzuschaffen.
Über die Ziele einer Erneuerung der GAP herrscht weitgehend Einvernehmen. Angestrebt werden eine höhere Lebensmittelsicherheit, nachhaltige Entwicklung und Multifunktionalität. Letzteres bedeutet, dass die Landwirtschaft nicht mehr nur dem Ziel der Nahrungsmittelerzeugung dienen soll, sondern auch den Belangen von Umweltschutz, Landschaftspflege, Raumplanung, ländlicher Beschäftigung und Tierschutz. Umstritten ist allerdings, wie diese Ziele zu erreichen sind. Dabei lassen sich drei Strategien unterscheiden, hinter denen recht unterschiedliche Kräftebündnisse stehen: die Fortschreibung des Status quo, eine forcierte Globalisierung mit ökologischem Touch und die bäuerlich-zivile Landwirtschaft.
Die Strategie des Status quo, die in dem Berliner Abkommen vom März 1999 (Agenda 2000) festgeschrieben wurde, genießt die Unterstützung der großen Bauernverbände und anderer Akteure des agroindustriellen Komplexes. Sie wird von der Europäischen Kommission in den Welthandelsgesprächen vertreten, in der Regel mit dem Argument, man wolle die Besonderheiten des „europäischen Agrarmodells“ schützen. Die EU signalisierte allerdings ihre Bereitschaft zu kleineren Abstrichen, um ihre Position gegenüber der Welthandelsorganisation und der europäischen Öffentlichkeit besser verkaufen zu können. Konkret ins Auge gefasst wird ein langfristig gestaffelter Abbau der Exporterstattungen (sprich: -subventionen), sofern auch andere Länder ihre entsprechenden Beihilfen abbauen. Ebenfalls reduziert werden sollen diverse produktions- und preisabhängige EU-Zuschüsse, die sich unmittelbar auf die Erzeugermenge auswirken. Nur die direkten Einkommensausgleichszahlungen, die nicht nur an die Erzeugermenge, sondern auch an das Einkommen der Landwirte gekoppelt sind, will die EU über das Jahr 2003 hinaus aufrechterhalten, wobei sie auch das Zugeständnis ins Auge fasst, die Zahlungen „einzugrünen“, d. h. völlig von der Produktion abzukoppeln. Angesichts der Tatsache, dass die Vereinigten Staaten die gekoppelten Einkommenszuschüsse in den letzten drei Jahren fast verdreifacht haben3 , geht die EU davon aus, dass sie am grünen Tisch keine schlechte Figur abgeben wird.
Wie die Kommisssion des Weiteren hervorhebt, bietet das Berliner Abkommen den Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum, die Zuschüsse besser zu verteilen, zur Förderung einer weniger intensiven Landwirtschaft zu verwenden und an bestimmte Umweltauflagen zu knüpfen. Bisher nutzen aber nur Frankreich4 und Großbritannien – und auch sie nur in höchst bescheidenem Maße – die Möglichkeit, die Beihilfen an die Betriebsgröße zu koppeln. Nötigenfalls will die Kommission eine Modifizierung des Berliner Abkommens vorschlagen, mit dem Ziel, einen Teil der Bezuschussung des großflächigen Nutzpflanzenanbaus auf die ländliche Entwicklung umzulenken, auf die derzeit weniger als 10 Prozent des Agrarhaushalts entfällt.
Man kann sich leicht vorstellen, dass dieses Ansinnen beim französischen Bauernverband FNSEA auf starken Widerstand stößt. Die „Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles“ hat die ersten Ansätze zu einer Differenzierung der Beihilfen noch immer nicht verdaut, obwohl die großen Getreideproduzenten kaum darunter zu leiden hatten. Insgesamt bewegt sich diese Strategie weiterhin in den Bahnen des Produktivismus, dessen negative Folgen für Umwelt, Beschäftigung und Landschaftspflege, aber auch für die Länder des Südens, gewiss nicht durch einen Hauch „vernünftiger Landwirtschaft“ abzustellen sind. Gerade mit Blick auf die südlichen Länder sind kaum Verbesserungen zu erwarten, solange der Dumpingeffekt der direkten Beihilfen dazu führt, dass die EU-Landwirtschaft die Märkte des Südens mit europäischen Erzeugnissen überschwemmt.
Die innere Widersprüchlichkeit der Strategie des Status quo hat zu einer zweiten Strategie geführt, die man als umwelt- und globalisierungsorientiert bezeichnen könnte. Sie befürwortet eine Anpassung der Binnenmarktpreise an das Weltmarktniveau und würde insofern auch das Label „hyperliberal“ verdienen. Nur wissen ihre Befürworter, dass der Markt allein nicht imstande ist, die zusätzlichen gemeinnützigen Leistungen zu erbringen, die die Öffentlichkeit inzwischen verlangt. Deshalb sollen diese Leistungen durch gezielte Regelungen und Interventionen der öffentlichen Hand insbesondere im Bereich des Umweltschutzes finanziert werden. Diese Strategie, die den Wünschen der Vereinigten Staaten, der Cairns-Gruppe5 und der internationalen Finanzinstitutionen entspricht, wird nicht nur von den Agrarkonzernen unterstützt, sondern auch von der Dachorganisation der europäischen Verbraucherverbände, dem „Bureau Européen des Unions de Consommateurs“.
Die ökologisch angehauchten Globalisierer sind für eine rasche Abschaffung aller agrarprotektionistischen Maßnahmen, egal ob sie dem Außenschutz (Zölle und Exporterstattungen) oder der Stützung des Binnenmarktes (gekoppelte Beihilfen) dienen. Leistungen, die die Attraktivität des ländlichen Raums erhöhen, sollen künftig durch direkte Fördermittel finanziert werden. In diesem Sinne unterziehen Louis-Pascal Mahé und François Ortalo-Magné die produktivistische Fehlentwicklung der GAP einer schonungslosen Kritik6 , vor allem mit Blick auf die Umwelt- und Landschaftsschäden. Auch dass die derzeitigen Subventionen in erster Linie den Großproduzenten zugute kommen, ist der ökologischen Globalisierungsstrategie ein Dorn im Auge – weshalb sie bei den tonangebenden Bauernverbänden auf wenig Gegenliebe stößt. Die interessanten Vorschläge zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung und zur Vergütung attraktivitätsfördernder Maßnahmen im ländlichen Raum sind durchaus eine Überlegung wert, zumal sie sich auf konkrete Erfahrungen in verschiedenen EU-Ländern stützen können.
Der ökologischen Globalisierungsstrategie sind jedoch folgenreiche Fehleinschätzungen anzulasten, hält sie doch eine Agarpolitik für möglich, die auf eine noch stärkere Industrialisierung der Landwirtschaft setzt und gleichzeitig den ländlichen Raum zu fördern beansprucht. Der Hauptirrtum liegt dabei darin, die Weltmarktpreise zur unantastbaren Norm aufwerten zu wollen, zum „Realwert“, dem sich die EU-Binnenmarktpreise anzupassen hätten. So fragwürdig wie diese Annahme ist die daran anknüpfende Behauptung, Warenterminmärkte und subventionierte Agrarversicherungen würden die Preisfluktuationen auf dem Weltmarkt abfedern. Das Gleiche gilt für die Erwartung, ein System „personenbezogener, an gemeinnützige Landschaftspflege gebundener Beihilfen auf Lebenszeit“7 würde den Erzeugern neben ihren weltmarktabhängig schwankenden Einkünften ein hinreichendes Einkommen sichern.
Das Recht auf Ernährungssouveränität
DIE liberale Stoßrichtung dieser Strategie zeigt sich an der geplanten Abschaffung jeder Kontrolle der Erzeugermengen. Sie beruht auf der Annahme, Quotenregelungen seien überflüssig, weil die niedrigen Weltmarktpreise die Produktion ohnehin im Zaum halten würden. Zudem nehme die Ausrichtung der EU-Agrarpreise am Weltmarkt allen internationalen Einwänden gegen die EU-Agrarpolitik den Wind aus den Segeln.
Sieht man von der Kritik am expliziten Dumping der Exportsubventionen ab, verschwendet diese Strategie keinen Gedanken an die Auswirkungen der Gemeinsamen Agrarpolitik auf den Rest der Welt. Sie entspricht daher in allen Punkten den langfristigen Zielen der EU-Kommission. „Da auf langfristig liberalisierten Märkten nur Betriebe mit einem Minimum an internationaler Wettbewerbsfähigkeit überleben werden, sollte eines der wesentlichen Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik darin bestehen, die internationale Wettbewerbsfähigkeit eines Kerns landwirtschaftlicher Betriebe in den jeweils geeignetsten Regionen Europas zu fördern.“8 Im Klartext: Überleben sollen einige zigtausend hoch technisierte Megaunternehmen, die anstelle der derzeit über 7 Millionen in der Landwirtschaft Beschäftigten nur noch einige hunderttausend benötigen.
Gleichwohl findet diese Strategie in einigen Punkten die Zustimmung der Europa-Grünen9 , mit Ausnahme der französischen10 und der belgischen „Verts“. In einem Papier vom Februar 2001, das sich an die Vorstellungen der grünen Landwirtschaftsminister Deutschlands und Italiens anlehnt, sprechen sich die EU-Grünen dafür aus, die Beihilfen radikal „einzugrünen“, ohne ihr Volumen zu reduzieren. Über die Preispolitik, die Einfuhrbarrieren und den Erhalt landwirtschaftlicher Arbeitsplätze hingegen schweigt sich das Dokument beredt aus.
Ebenso schillernd sind die Positionen mancher Nichtregierungsorganisationen. Sie verkennen die weit reichende Bedeutung von Problemkomplexen wie Außenschutz, Marktverzerrung und Entkoppelung und akzeptieren deshalb im Namen einer missverstandenen Nord-Süd-Solidarität die Abschaffung aller EU-Einfuhrbeschränkungen, insbesondere für Produkte aus den südlichen Ländern. Vergessen wird dabei, dass eine solche Marktöffnung schlecht mit ihrer eigenen Forderung nach kurzen Handelswegen zusammenpasst, die aber unbedingt nötig sind, um die Herkunft landwirtschaftlicher Erzeugnisse verfolgen und den Treibhauseffekt abbremsen zu können.
Als die EU am 26. Februar dieses Jahres beschloss, die Einfuhrzölle und -quoten auf sämtliche Produkte „außer Waffen“ aus den achtundvierzig ärmsten Entwicklungsländern mit Wirkung vom 5. März 2001 abzuschaffen11 – für Zucker, Reis und Bananen gelten mehrjährige Übergangsfristen –, wurde die Entscheidung von nicht wenigen NGOs lebhaft begrüßt.12 Vor den damit verbundenen Gegenleistungen und Nebeneffekten verschloss man die Augen. Dabei ist es offensichtlich, dass die EU nur die Zustimmung dieser Länder für eine neue Welthandelsrunde erwirken wollte, die neue profitable Märkte für die eigenen Waren- und Dienstleistungsexporte verspricht. Die Stoßrichtung ist dieselbe, die Washington mit dem Projekt einer amerikanischen Freihandelszone verfolgt.
Die wirtschaftlichen Folgen für die betreffenden Länder sind vorhersehbar: Die steigenden Exporte werden allein den multinationalen Agrarkonzernen zugute kommen, während die Kleinbauern und die Ernährungssicherheit der Bevölkerung auf der Strecke bleiben. In der Tat weist der Außenhandel der am wenigsten entwickelten Länder im Nahrungsmittelbereich ein starkes Defizit auf (1998 in Höhe von 2,6 Milliarden Dollar). Schon deshalb müssten sich diese Länder eigentlich in erster Linie auf die Nahrungsmittelbedürfnisse ihrer Bevölkerung statt auf agrarische Exportgüter konzentrieren. Doch 39 dieser Länder – die meisten liegen in Afrika – unterliegen dem Übereinkommen von Cotonou13 , in dem festgelegt ist, dass die AKP-Länder ihre Handelsbeziehungen zur EU bis spätestens 2008 vollständig liberalisieren müssen.
Als Konsequenz der EU-Initiative „Everything but arms“ importieren die Fünfzehn ab sofort zu Weltmarktpreisen, die für Zucker unter den durchschnittlichen Produktionskosten aller Mitgliedsländer liegen. Von dieser Preisdiskrepanz profitieren nur die importierenden Zuckerraffinerien. Dem setzen die belgischen Zuckerrübenbauern den Vorschlag entgegen, die Quote für importierten Rohzucker zu EU-Preisen, die das Zuckerprotokoll mit den AKP-Ländern festlegt, um 250 000 Tonnen zu erhöhen. Eine echte Maßnahme zugunsten der südlichen Länder – wenn auch nicht unbedingt der ärmsten von ihnen –, wäre es, wenn der Norden die Steigerung der Zolltarife auf verarbeitete tropische Produkte beenden würde, damit die Erzeugerländer in den wenigen Industriebranchen, in denen sie komparative Kostenvorteile besitzen, ihre Wertschöpfung auch realisieren könnten.
Angesichts der Risiken der beiden bisher erörterten Strategien sollte die Reform der GAP die Ziele einer bäuerlich-zivilen Landwirtschaft fördern, die sich einer multifunktionalen, sozial- und umweltverträglichen Wirtschaftsweise verpflichtet fühlt. Diese Strategie wird namentlich von der „Coordination Paysanne Européenne“ (CPE) verfolgt – in Frankreich vertreten durch die Confédération Paysanne – und findet bei zahlreichen Umweltinitiativen, Dritte-Welt-Organisationen, Verbraucherverbänden und den Grünen mancher Länder Unterstützung. Sie beruht auf dem Grundsatz, dass jedes Land und jede Ländergruppe (wie auch die EU) ein Recht auf Ernährungssouveränität hat, vor allem aber ein Recht auf Selbstversorgung mit Grundnahrungsmitteln, wozu auch Futtermittel zählen.
Realisieren lässt sich dieser Grundsatz nur durch Einfuhrbeschränkungen. Dies ist die solidarischste Methode, die Landwirte zu unterstützen, aber auch der einzige Weg, wie sich arme Länder nach außen schützen können. Dagegen machen Binnenmarktbeihilfen ein Preisdumping möglich, das für Drittländer völlig undurchschaubar ist und vor dem WTO-Schiedsgericht nicht angefochten werden kann. Insofern sind solche Einkommenszuschüsse ein noch perverseres Dumpingmittel als Exportsubventionen, die sich immerhin der Gefahr von Anti-Dumping-Maßnahmen aussetzen.
Die Strategie einer bäuerlich-zivilen Landwirtschaft würde es erlauben, die zunehmende Staatsabhängigkeit der Landwirte abzubauen. Bereits heute machen die direkten Einkommenszuschüsse im französischen Ackerbau und in der Rindermast 94 bzw. 95 Prozent des landwirtschaftlichen Nettoeinkommens aus, und bis ins Jahr 2003 würde dieser Prozentsatz auf 126 bzw. 129 (des heutigen Einkommensniveaus) steigen (wobei die BSE-Sonderbeihilfen noch nicht berücksichtigt sind). Mit dieser Strategie würden aber auch die Erzeugerpreise als Grundlage landwirtschaftlicher Einkünfte rehabilitiert. Gemeint sind damit wohlgemerkt die EU-Binnenmarktpreise und nicht die Weltmarktpreise, und dies aus mehreren Gründen.
Profitable Binnenmarktpreise
ZUNÄCHST einmal würden die extremen Schwankungen der Weltmarktpreise die Investitionstätigkeit in der Landwirtschaft lähmen, die Nahrungsmittelindustrie destabilisieren und die Verbraucher verunsichern. Warenterminmärkte können das Preisniveau nur über wenige Monate stabilisieren, und was die subventionierten Agrarversicherungen anbelangt, so zeigt sich in den USA, dass sie die Steuerzahler sehr teuer zu stehen kommen. Überdies wurden zwischen 1995 und 1998 nur 10 Prozent der weltweiten Erzeugung von Grundnahrungsmitteln zu Weltmarktpreisen vermarktet, wobei die EU weniger als 10 Prozent dieser Produkte exportiert. Im Übrigen erfolgen solche Exporte zu Dumpingpreisen, sei es mittels expliziter Ausfuhrsubventionen wie im Fall der EU, sei es mittels impliziter Einkommenszuschüsse wie im Fall der USA und ebenfalls der EU. Außerdem gibt es noch immer viele Länder mit staatlichen Handelsmonopolen, zumal unter den Liberalisierungsbefürwortern der Cairns-Gruppe, und selbst die EU unterscheidet bei ihren Exporterstattungen – mithin bei ihren angeblichen Weltmarktpreisen – je nach Empfängerland.
Um den bäuerlichen Betrieben in begünstigten Regionen angemessene Einkünfte zu garantieren und um eine hinreichende Inlandsproduktion von Grundnahrungsmitteln zu gewährleisten, sind Gewinn bringende Binnenmarktpreise unabdingbar. Zu gewährleisten wären sie durch variable Einfuhrabschöpfungen anstelle von fixen Importzöllen. Gegen Produktionsüberschüsse und eine weitere Intensivierung der Erzeugung bieten sich mehrere Maßnahmen an. Neben dem Einfrieren der landwirtschaftlichen Nutzfläche und allgemeinen Produktionsobergrenzen wäre eine ausgeglichenere Verteilung der Erzeugermengen denkbar, die durch eine Ausweitung des Quotensystems auf die wichtigsten nicht wettbewerbsfähigen, weil bisher nicht geförderten Erzeugnisse erreicht werden könnte.
Die Größe der Betriebe wäre ebenfalls zu begrenzen, um den so dringend benötigten jungen Landwirten den Weg zur Existenzgründung zu ebnen, einschließlich derer, die nicht aus dem bäuerlichen Milieu stammen. Darüber hinaus müssten alle Betriebe ihre Produktion durch eine schrittweise Reduzierung der landlosen Tierhaltung und des Einsatzes von chemischen Düngemitteln und Herbiziden deintensivieren. Umweltschädliche Verfahren, wozu auch die Bewässerungswirtschaft in regenreichen Gebieten zählt, dürften ab sofort nicht mehr subventioniert werden, und das Verursacherprinzip müsste strikt eingehalten werden.
Sollten die Binnenmarktpreise trotz der Angebotskontrollen zusammenbrechen, würden Interventionspreise in Kraft treten, die jedoch nur für bäuerliche Betriebe gelten dürften. Finanzielle Direktbeihilfen zur Schaffung von zusätzlichen Arbeitsplätzen – also auch zusätzlicher Wertschöpfung – blieben der nichtintensiven Landwirtschaft vorbehalten und sollen im Durchschnitt nur einen geringen Teil des Nettoeinkommens ausmachen. Ihre Höhe wäre nach den örtlichen agroklimatischen Bedingungen zu differenzieren: Je geringer die Erträge, desto höher die Beihilfen, das Gegenteil der derzeitigen Praxis. Gemeinschaftsprojekte sind bevorzugt zu behandeln.
Um einer völligen Entkoppelung der Binnenmarkt- von den Weltmarktpreisen vorzubeugen und die Preisschwankungen zu glätten, sind die Hauptexporteure gehalten, ihre jeweiligen Marktanteile auszuhandeln und ihre Lagerbestände zu koordinieren, nötigenfalls durch Brachlegung von Nutzflächen.
Die Landwirtschaft ist eine so wichtige Angelegenheit mit so vielfältigen Funktionen, dass sie nicht allein die Angelegenheit der großen Bauernverbände bleiben darf, die wiederum den Pressionen der Agrarindustrie unterliegen. Es ist unbedingt erforderlich, die Umweltschutz- und Verbraucherverbände, die Dritte-Welt-Organisationen, die Arbeitsloseninitiativen und die gewählten Gemeindevertreter in die Planung einzubeziehen, zumal der EU-Gipfel in Nizza dem Europaparlament jedes Mitspracherecht über die Gemeinsame Agrarpolitik verweigert hat.
Niemand bestreitet, dass die Agrarpolitik internationaler Regulierung bedarf, und sei es nur, um das Dumping zu bekämpfen. Die Welthandelsorganisation in ihrer derzeitigen Form ist hierfür jedoch nicht geeignet, denn sie orientiert sich nicht an dem Ziel, allen Menschen – insbesondere den 830 Millionen Hungernden dieser Welt – eine quantitativ und qualitativ ausreichende Nahrung zu sichern. Sie hat vielmehr nur den „schrittweisen und substanziellen Abbau der finanziellen Beihilfen und Schutzbestimmungen“ im Auge – weltweit und ausnahmslos für alle Landwirte. Die Strategie einer bäuerlich-zivilen Landwirtschaft entspricht nicht nur den Erwartungen der europäischen Öffentlichkeit, sondern sie wäre auch ein Stück praktizierter internationaler Solidarität. Ihrer Umsetzung steht eine ziemlich mächtige Interessenkoalition im Wege. Nur eine starke Mobilisierung wird in der Lage sein, diese Ziele gegenüber der WTO durchzusetzen.
dt. Bodo Schulze
* Jean Monnet-Lehrstuhl für Europäische Wirtschaftsintegration am INT-ENSAT in Toulouse, Mitarbeiter von Dynamiques Rurales, Autor von „L’Agriculture, talon d’Achille de la mondialisation“, Paris (L’Harmattan) 2001.
