Regeln halten die Welt zusammen
Spanien stellt sich strikt gegen den von Israel und den USA begonnenen Krieg. Ende März sperrte das Land sogar seinen Luftraum für US-Flugzeuge, die zu Kampfeinsätzen unterwegs sind. Hier erklärt Spaniens Ministerpräsident, warum er das Recht des Stärkeren ablehnt.
von Pedro Sánchez
Niemand ändert sein Verhalten, weil ein Papierbündel auf dem Tisch liegt – bis jemand sagt, dass es sich bei dem Papier um Geldscheine handelt. Mit diesem einfachen Beispiel will der Philosoph John Searle, der viel beachtete Analysen über die Funktionsweise von Institutionen verfasst hat, eine tiefere Wahrheit vermitteln: Die Gesellschaft ist in vieler Hinsicht überhaupt nur existent, weil wir uns gemeinschaftlich darauf einigen, dass sie es ist. Ein Strich auf der Landkarte wird zur Grenze. In einem Vertrag festgehaltene Worte werden zu verbindlichen Pflichten. So, wie auch ein Stück Papier zum anerkannten Zahlungsmittel wird.
Geteilte Fiktionen machen das Zusammenleben möglich. Das gilt für das Geld wie für die multilaterale Ordnung und das Völkerrecht, das die Beziehungen zwischen Staaten regelt. Doch viele, die Ersteres nie anzweifeln, würden das im Fall des Völkerrechts glattweg bestreiten. Das hat einen einfachen Grund: Manche Fiktionen setzen der Macht Grenzen. Die regelbasierte Ordnung zu missachten, kann also für einige wenige profitabel sein – während alle anderen dafür zahlen müssen.
Seit einigen Jahren ist die internationale Ordnung verstärkt unter Druck, und das an zwei Fronten. Zum einen sehen gewisse Großmächte wie auch aufstrebende Mächte die Chance, die vorhandenen Regelwerke zu schwächen und zu ihrem Vorteil umzuschreiben.
Der brutalste Ausdruck dieser Tendenz sind Kriege: Russlands Invasion in der Ukraine, der Völkermord in Gaza und die Versuche der USA, in Venezuela und neuerdings in Iran auf eigene Faust einen Regimewechsel herbeizuführen, ohne sich auch nur um den Anschein internationaler Zustimmung zu bemühen. Dieselbe Logik macht sich auch jenseits des Kriegsgeschehens geltend: Immer häufiger werden Handel, Technologie und sogar Migrationsströme als Waffen benutzt, um Rivalen zu drohen und eigene geopolitische Interessen durchzusetzen.
Zum anderen wird die regelbasierte Weltordnung auch dadurch strapaziert, dass politische Führungsfiguren die Angriffe auf das Völkerrecht mit Schweigen oder Uneindeutigkeit beantworten, statt es entschlossen zu verteidigen. Um eine Konfrontation zu vermeiden, praktizieren sie eine Art Appeasement in dem falschen Glauben, die Rechtsbrecher ließen sich durch Zurückhaltung besänftigen. Sie denken, Worte könnten die internationale Ordnung nicht so hart treffen wie Bomben, aber sie irren sich.
Wenn es um Normen geht, schaffen Worte neue Realitäten. Wenn mittelgroße Mächte die globalen Regeln nicht verteidigen oder sie sogar abschreiben, beschleunigen sie deren Aushöhlung. Doch die Abwendung bleibt nicht unbemerkt. Verbündete sehen sie. Rivalen sehen sie, große ebenso wie kleine Staaten. Und sobald genügend Akteure zu dem Schluss gelangen, dass es auf die Regeln nicht mehr ankommt, beginnt sich das System aufzulösen. Indem sie versuchen, sich irgendwie herauszuhalten, schaffen sie am Ende genau die normative Leere, vor der sie Angst haben.
Dieser fatalen Tendenz liegt ein schlichter, aber falscher Gedanke zugrunde: dass in einer multipolaren Welt ein Zurück zu den Einflusssphären die Großmächte begünstige, zugleich aber ein stabiles Gleichgewicht zwischen ihnen schaffe, was auch ihren Bürger:innen zugutekäme.
Doch die Geschichte lehrt etwas anderes. Wenn es keine gemeinsamen Regeln gibt, entsteht nicht Stabilität, sondern Rivalität. Und das bedeutet Kampf ums Überleben und Armut für alle. Oder für fast alle.
Die Menschen sollten sich klarmachen: Internationale Stabilität und Frieden sind die Voraussetzungen für vieles von dem, was wir für selbstverständlich halten und was uns ein menschenwürdiges Leben ermöglicht: wirtschaftliche Entwicklung, funktionierende Märkte, einen Sozialstaat.
Multilateralismus ist kein abstraktes Ideal, sondern tägliche Realität. Ein Arbeitsplatz in Detroit, ein gefüllter Supermarkt in Paris, ein Studium in London, ein Urlaub in Japan. Unser Wohlstand beruht auf etwas, das ebenso schwierig wie unverzichtbar ist: dem Bewahren einer regelbasierten Ordnung. Wer daran noch zweifelt, muss uns erklären, wie unser Sozialstaat Bestand haben soll, wenn der Ölpreis durch einen langen Krieg im Nahen Osten auf über 150 US-Dollar pro Barrel steigt; wenn ein Drittel der weltweiten Versorgung mit Düngemitteln ausfällt; wenn wichtige Handelsrouten unterbrochen sind; wenn die Energiepreise ständig rauf und runter gehen.
Das ist kein fernes Szenario. Es ist eines, das uns bevorsteht, wenn sich das Faustrecht durchsetzt. Und das uns lehrt: In der Realität ist die einzige Alternative zur multilateralen Ordnung nicht ein neues Gleichgewicht, sondern eine Welt ohne Regeln: das Chaos.
Anders als manche behaupten, hat die jetzt bedrohte Ordnung nicht versagt. Im Gegenteil. Seit 75 Jahren trägt sie dazu bei, dass wir die ökonomisch erfolgreichste und stabilste Periode der Menschheitsgeschichte erleben.
Die Zahl der Todesopfer in bewaffneten Konflikten hat sich über die Jahrzehnte ungefähr halbiert, wenngleich sie jetzt wieder ansteigt. Das weltweite Pro-Kopf-Einkommen hat sich verfünffacht. Das Volumen des Welthandels hat seit 1950 um das 40-Fache zugenommen, damit hat sich der Lebensstandard in allen Erdteilen erhöht. Unter extremer Armut leben nicht mehr 60 Prozent der Weltbevölkerung, sondern nur noch 10 Prozent.
Diese Errungenschaften sollten uns jedoch nicht den Blick auf die Defizite verstellen. Die multilaterale Ordnung ist nicht repräsentativ genug. Ein Beispiel ist der UN-Sicherheitsrat, der bis heute die Machtverhältnisse von 1945 abbildet. Es trifft auch zu, dass internationale Normen mitunter selektiv angewendet werden. Und wenn sie verletzt werden, fehlt den Institutionen oft die Befugnis oder die Möglichkeit, für ihre Einhaltung zu sorgen.
Doch wenn wir Risse im Gebäude feststellen, sollten wir es nicht gleich abreißen und im Freien übernachten. Denn eine Welt ohne regelbasierte Ordnung bedeutet, dass nackte Gewalt mehr zählt, Gewaltanwendung billiger kommt und ein koordiniertes Angehen der großen Menschheitsprobleme schwerer wird. Das aber können wir uns nicht leisten, nicht in diesen Zeiten.
Wir sind dringender als je zuvor auf die Instrumente globaler Ordnungspolitik angewiesen. Nach wie vor sind die Nationalstaaten zentrale Akteure der internationalen Politik, aber viele der aktuellen Probleme sind grenzübergreifend und lassen sich von keinem Land im Alleingang lösen. Der Klimawandel droht die Lebensbedingungen in weiten Teilen unserer Erde grundlegend zu verändern. Die krassen globalen Ungleichgewichte drücken sich auch in der Migration aus, die in vielen Gesellschaften zu einer großen politischen Herausforderung wird. Schließlich bringen der Umgang mit KI und die Beschleunigung des technologischen Wandels neue Risiken hervor, die sich nicht an die Staatsgrenzen halten.
All diese Herausforderungen erfordern globale Zusammenarbeit. Und die kann nur das multilaterale System gewährleisten. Um die angestrebten Ergebnisse zu erzielen, brauchen wir jedoch dringend strukturelle Reformen.
Das bedeutet erstens, die Illusion aufzugeben, das multilaterale System könne auf die reale Machtverteilung in der Welt entscheidend einwirken. Wenn dieses System Bestand haben soll, muss es die Machtverhältnisse des 21. Jahrhunderts abbilden. Das tut es nicht. Das offensichtlichste Beispiel für diesen Anachronismus ist der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen: Zusammensetzung, Struktur und Vetosystem dieses Gremiums laufen den Gründungsprinzipien der multilateralen Ordnung glatt zuwider.
Zweitens muss die multilaterale Ordnung demokratischer, diverser und inklusiver werden. Die Länder des Globalen Südens dürfen nicht passive Leistungsempfänger bleiben. Sie müssen aktiv an ihrer eigenen Zukunft mitwirken und in multilateralen Institutionen Sitz, Stimme und echten Einfluss haben. Die großen Demokratien des Globalen Südens müssen mit an dem Tisch sitzen, an dem die zentralen Entscheidungen über die künftige Weltordnung fallen.
Drittens müssen wir die Kontroll- und Durchsetzungsmöglichkeiten der Institutionen stärken, die für die globale Sicherheit zuständig sind. Regeln sind nur dann wirksam, wenn man ihre Einhaltung überwacht und sie verteidigt und anwendet. Akteure, die sie verletzten, blieben viel zu lange unbehelligt, während diejenigen, die sich an die Regeln hielten, lediglich ihre „tiefe Besorgnis“ bekunden. Das muss künftig umgekehrt sein: Wer die Regeln verletzt, muss unter Druck gesetzt werden, und wer sie verteidigt, sollte das mit der notwendigen Entschiedenheit tun.
Die Reformen müssen also vor allem auf Effizienz und auf Repräsentation abzielen: schnellere Entscheidungen, klarere Mandate und leistungsfähigere Mechanismen zur Umsetzung gemeinschaftlich gefasster Beschlüsse. Zugleich gilt es, die internationalen Institutionen effizienter und weniger bürokratisch zu gestalten und ihre Fähigkeit zu stärken, auf akute Krisen zu reagieren. Andernfalls wird die multilaterale Ordnung weiter an Glaubwürdigkeit verlieren.
Die Logik des Multilateralismus zeigt sich am klarsten in Europa. Mit der Gründung der Europäischen Union wurden die Lehren aus einer bitteren historischen Erfahrung gezogen: Zweimal hatte ungezügelte Rivalität in die Katastrophe geführt, für die Völker, die Volkswirtschaften und die Staaten des Kontinents. Völkerrecht, gemeinsame Institutionen und gemeinschaftlich ausgeübte Souveränität waren daher kein idealistischer Wunschzettel, sie waren anfangs Instrumente des Überlebens und später der wirtschaftlichen Entwicklung.
Das europäische Projekt zeigt auf, was geschieht, wenn man wechselseitige Abhängigkeiten nicht fürchtet, sondern ausbalanciert. Mithilfe gemeinsamer Regeln und Institutionen haben die europäischen Staaten einen zuvor von Kriegen gezeichneten Kontinent in einen der Zusammenarbeit, Integration und Entwicklung verwandelt. In puncto Wohlstand, Lebenserwartung, gesellschaftlicher Fortschritt und Demokratie liegen die Mitgliedstaaten der EU im globalen Vergleich mit an der Spitze. Vor allem aber haben sie 80 Jahre lang keinen Krieg untereinander geführt.
Deshalb ist Multilateralismus für Europa nicht nur normative Verpflichtung, sondern eine strukturelle Notwendigkeit. In einer von Regeln und Institutionen regierten Welt hat Europa weit mehr Einfluss, als ihm aufgrund seiner Bevölkerungsstärke oder seines BIP zukäme. Dass die EU-Länder in ein auf Recht, Regeln und Zusammenarbeit gegründetes System eingebettet sind, bedeutet auch eine Erweiterung ihrer Macht.
In einer von Einflusssphären und Macht dominierten Welt hingegen geht der Einfluss Europas strukturbedingt zurück. Bei bilateralen Machtkämpfen sind größere und machtbewusstere Akteure im Vorteil. Wirtschaftliche Interdependenzen werden zunehmend als Druckmittel eingesetzt. Sicherheitsbündnisse werden brüchig. Und die Offenheit Europas – eine seiner größten Stärken – wird zur Schwachstelle.
Die Wirkungen dieses Erosionsprozesses sind bereits sichtbar. Während die regelbasierte Ordnung immer mehr geschwächt wird, sieht das europäische Projekt seinen Zusammenhalt durch geopolitische Konkurrenz, ökonomische Erpressung und Druck von außen auf die Probe gestellt. In einer stärker fragmentierten Welt wächst die Versuchung, wieder in national verengtes Denken zu verfallen.
Das bietet allerdings nur die Illusion von Sicherheit. Europa würde durch Preisgabe des Multilateralismus keine Souveränität zurückgewinnen, sondern an Einfluss verlieren. Das europäische Projekt beweist: Kooperation vermag alte Rivalitäten zu überwinden, und Regeln können bewirken, dass wechselseitige Abhängigkeiten nicht etwa Stabilität und Wohlstand gefährden, sondern im Gegenteil fördern.
Die internationale Ordnung basiert auf der geteilten Überzeugung, dass man Macht durch Recht beschränken kann, dass Selbstverpflichtungen kurzfristige Interessen überdauern und dass Rivalitäten durch Zusammenarbeit abgemildert werden können. Manche mögen diese Glaubenssätze für eine Fiktion halten. Doch diese Fiktion schafft die Voraussetzungen dafür, dass Milliarden Menschen kooperieren, Handel treiben, in größerem Wohlstand – und mehr in Frieden – leben als je zuvor.
Deshalb sollte man die aktuelle Krise nicht als unaufhaltsamen Verfall des Multilateralismus betrachten, sondern als Bewährungsprobe für unsere Bereitschaft, die multilaterale Ordnung zu erneuern. Unsere Generation hat die einmalige Chance, die gemeinsamen globalen Regeln, Normen und Institutionen, die diese Kooperation möglich machen, zu reformieren, statt sie aufzugeben. Ohne dieses Gerüst wird uns der vermeintliche Realismus von heute alsbald in weitaus brutalerer Gestalt begegnen: als das Recht des Stärkeren.
Aus dem Englischen von Andreas Bredenfeld
Pedro Sánchez ist Ministerpräsident Spaniens.
