Die Bedenken der Agenten
Durch den Brexit sehen die britischen Geheimdienste nicht nur den Informationsaustausch mit den EU-Staaten bedroht, sondern auch ihre „besondere Beziehung“ zur NSA
von Calder Walton
Vor dem EU-Referendum ließ eine prononcierte Minderheit aus britischen Geheimdienstkreisen verlauten, ein Brexit werde die nationale Sicherheit nicht berühren. Begründung: Die nachrichtendienstlichen Beziehungen zu Ländern wie Frankreich oder Deutschland würden auf bilateraler Ebene laufen; auf EU-Ebene gebe es keinen Austausch von Geheimdienstmaterial.
Das stimmt. Und doch meldete sich kurz vor dem Abstimmungstermin am 23. Juni 2016 eine gewichtige Gruppe früherer und aktueller Geheimdienstchefs mit der Aussage zu Wort, dass ein Brexit die Sicherheit Großbritanniens sehr wohl beeinträchtigen werde.
Die Besorgnis von damals gilt heute erst recht, da ungewisser ist denn je, ob und wie das Brexit-Votum umgesetzt wird. Aber klar ist: Wenn der EU-Ausstieg kommt – egal ob in weicher oder in harter Form –, wird Großbritannien automatisch von den wichtigsten nachrichtendienstlichen Agenturen und Mechanismen abgekoppelt.
Im November 2018 sah sich die britische Regierung zu zwei Eingeständnissen genötigt. Sie gab erstens zu, dass sie sich nach dem Brexit aus Europol, der EU-Polizeibehörde in Den Haag, zurückziehen muss. Und zweitens, dass sie nach Ablauf der Brexit-Übergangsperiode – die es allerdings bei einem harten Brexit nicht geben wird – auch nicht mehr an den Sicherheitsinstrumenten der EU teilhaben wird, als da sind: das Schengener Informationssystem (SIS), der Europäische Haftbefehl (EuHB) und das Europäische Strafregisterinformationssystem (European Criminal Records Information System, Ecris).
Bezeichnenderweise kam in dem von Theresa May vorgelegten Entwurf einer Austrittsvereinbarung, der am 15. Januar vom Unterhaus abgelehnt wurde, das Wort Europol auf den 585 Seiten nicht ein einziges Mal vor, und auch nicht das Wort „intelligence“ (Nachrichtendienste).
Für die Sicherheitsbelange Großbritanniens spielt Europol eine wichtige Rolle, da sie wertvolle Informationen über die Bereiche Terrorismus, organisiertes Verbrechen, Sklaverei sowie Waffen- und Drogenhandel liefert. Der Datenaustausch zwischen den EU-Ländern mittels Europol und Schengener Informationssystem ist das Herzstück einer transnationalen Kooperation, von der Großbritannien stark profitiert.
Das gilt auch für die Auslandsgeheimdienste. Nach Ansicht von Sir John Sawers, der bis 2014 MI6-Chef war, werden es die Briten nach dem Brexit schwerer haben, ausländische Agenten aufzuspüren. Als Beispiel nannte er die zwei Offiziere des russischen Militärgeheimdienstes GRU, die im März 2018 versucht hatten, den russischen Exspion Sergei Skripal an seinem Wohnort Salisbury mittels des Nervenkampfstoffs Nowitschok zu töten.
Der Datenaustausch mit den EU-Partnern hat den britischen Behörden bei ihren Ermittlungen im Fall Skripal tatsächlich geholfen. Diese Kooperation ist auf längere Sicht gefährdet, denn die Regeln für den Informationsfluss in Europa werden von der EU festgelegt, und dabei werden die Briten nach dem Brexit nicht mehr mitreden können.
Der Ex-MI6-Chef hat prognostiziert, im Gefolge des Brexit werde Großbritannien einerseits seine Souveränitätsrechte ausweiten, andererseits aber erheblich an realer Macht und an Einfluss einbüßen. Zwar hegt die Regierung May immer noch die Hoffnung, dass man nach dem Brexit bei Europol einen britischen Sonderstatus erhalten kann. Aber das Prinzip Hoffnung ist keine politische Strategie.
Das Thema Brexit und Nachrichtendienste hat einen zweiten wichtigen Aspekt: die „besondere Beziehung“, die Großbritannien mit den USA unterhält. Seit dem Zweiten Weltkrieg gibt es zwischen den Geheimdiensten beider Länder eine außergewöhnlich enge Zusammenarbeit, die in eine breitere anglo-amerikanische „special relationship“ eingebettet ist. Wobei dieser Begriff heute für London unendlich viel mehr zu bedeuten scheint als für Washington.
Lassen wir offen, ob der Begriff die Realität beschreibt oder nur eine literarische Wendung ist, die sich Politiker wie Churchill ausgedacht haben, um den Schock über den Verlust der britischen Weltmachtstellung nach 1945 zu mildern. Tatsache ist, dass die Geheimdienste beider Länder einzigartig enge Beziehungen pflegen. Und dass innerhalb der „special relationship“ die Beziehungen zwischen den Nachrichtendiensten fraglos „most special“ sind.
Eine anglo-amerikanische Spionagemaschine
Die öffentliche Wahrnehmung der britischen Geheimdienste ist durch Ian Fleming und seinen Helden James Bond geprägt. Allerdings sind die Dienste, genau wie in den 007-Romanen und -Filmen, auf die Kooperation mit ihren US-Partneragenturen angewiesen – und die haben die dickeren Brieftaschen.
Die „special relationship“ der Geheimdienste geht auf den Zweiten Weltkrieg zurück und insbesondere auf das gemeinsame Bemühen, die Verschlüsselungscodes der Nazis und der Achsenmächte zu knacken. Das berühmteste und erfolgreichste Projekt war in Bletchley Park angesiedelt, wo es britische Kryptoanalytiker schon in den ersten Kriegsjahren schafften, den Code der deutschen Enigma-Chiffriermaschinen zu entschlüsseln. Einen wichtigen Beitrag leistete nach dem Kriegseintritt der USA Ende 1941 die Computerforschungsstelle der US-Marine (NCML) in Dayton, Ohio. Dank ihrer Fortschritte konnten ab April 1943 weitaus größere Datenmengen entziffert werden.
Die Experten in Bletchley Park, in Dayton und in anderen Dechiffrierungszentren bündelten ihre Erkenntnisse und Potenziale auf eine Weise, die für zwei unabhängige Staaten ohne Beispiel ist. Diese enge Codebreaker-Allianz wurde nach 1945 fortgesetzt und mit Beginn des Kalten Kriegs durch eine bilaterale Vereinbarung formalisiert. Das erste UKUSA (United Kingdom-United States of America Agreement) wurde am 5. März 1946 unterschrieben. Der Inhalt dieses mehrfach veränderten Geheimvertrags war so brisant, dass er bis 2010 strengster Geheimhaltung unterlag.
Das ursprüngliche UKUSA war die weitreichendste Vereinbarung über geheimdienstliche Kooperation, die je abgeschlossen wurde. Sie ermöglichte unter anderem den „freien Austausch“ von geheimen elektronischen Abhörmethoden und deren Ergebnissen zwischen den beiden Ländern.
Dieses Abkommen ist bis heute die Basis für den geheimen Informationsaustausch zwischen der britischen Abhörzentrale GCHQ (Government Communications Headquarters) und der US-Agentur NSA (National Security Agency). Dieser Spionagepool umfasst seit 1948 auch Kanada. Seit er 1956 auf Australien und Neuseeland ausgeweitet wurde, spricht man auch von den „Five Eyes“.
NSA und GCHQ sind dermaßen eng vernetzt, dass sie in der Praxis wie eine einzige Spionagemaschine funktionieren. Zum Beispiel können ihre jeweiligen Computersysteme und Netzwerke im Fall eines Systemzusammenbruchs als Backup für die andere Seite einspringen. Zudem haben beide ein Verbindungsbüro in der Zentrale der Partneragentur – was keinem anderen verbündeten Nachrichtendienst eingeräumt wird.
Wenn man sich über die internationalen Beziehungen in der Nachkriegszeit und im Kalten Krieg informieren will, wird man über die Aktivitäten des GCHQ und der NSA wenig finden. In Washington kursiert das Bonmot, NSA sei die Abkürzung für „No Such Agency“. Aber trotz dieser Geheimnistuerei gibt es zugängliche Dokumente, aus denen hervorgeht, wie intensiv beide Agenturen – und ihre Abhörzentralen – in der gesamten Nachkriegsperiode bei wichtigen internationalen Ereignissen mitgemischt haben.
Diese Materialien werden von den meisten Historikern übersehen. Das hat Folgen: Wenn heute eine der anglo-amerikanischen Geheimdienstoperationen ans Licht kommt, fehlt dem Publikum das Hintergrundwissen, um sie einordnen zu können.
Aus freigegebenen Dokumenten geht hervor, dass umstrittenen Aktionen von heute einige der gemeinsamen GCHQ-NSA-Operationen in der Zeit des Kalten Kriegs direkt vorangingen. Das gilt etwa für ein Projekt, das der NFSA, der Vorläufer der NSA, im August 1945 mit britischer Hilfe gestartet hatte. Mit diesem „Project Shamrock“ begann die systematische Erfassung des telegrafischen Verkehrs zwischen Großbritannien und den USA. Beide Geheimdienste bezogen ihre Daten direkt von den jeweiligen Telegrafieunternehmen.
Die Existenz von Shamrock wurde erst 1975 von US-Senator Frank Church aufgedeckt, der einen Untersuchungsausschuss des Kongresses über illegale Praktiken der US-Geheimdienste leitete. Church bezeichnete das Projekt als „das wahrscheinlich größte staatliche Überwachungsprogramm, das jemals zulasten der amerikanischen Bürger durchgeführt wurde“.
Shamrock war ein direkter Vorläufer der Aktivitäten, die 2013 von dem ehemaligen NSA-Mitarbeiter Edward Snowden enthüllt wurden. Demnach hatten GCHQ wie NSA schon seit Langem eine systematische Abschöpfung der weltweiten Netzkommunikation betrieben. Seit dem Kalten Krieg hat die digitale Revolution unter anderem das Internet hervorgebracht, aber trotz dieses technologischen Wandels hat sich die Strategie der anglo-amerikanischen Geheimdienste offenbar nicht verändert. Noch immer wird die gesamte Datenmasse durchgefiltert, um Hinweise auf akute Gefahren und potenzielle Bedrohungen für die nationale Sicherheit zu gewinnen.
Was Snowden über die massenhafte Datenabschöpfung von NSA und GCHQ enthüllte, war also im Prinzip nichts Neues, wohl aber seine Informationen über den Umfang dieser Operationen. Mit seinen Leaks hat er eine wichtige öffentliche Diskussion darüber angestoßen, wie in den westlichen Demokratien die Abwägung zwischen Erfordernissen der „Sicherheit“ und bürgerlichen Freiheitsrechten auszusehen hätte.
Der Brexit bedeutet nicht, dass es im anglo-amerikanischen Geheimdienstnetzwerk demnächst zu einem Kurzschluss kommt, und schon gar nicht in der Direktverbindung zwischen GCHQ und NSA. Das aktuelle Brexit-Chaos bringt diese bilaterale Beziehung nicht durcheinander, zumindest nicht auf den ersten Blick. Und dennoch markiert der Brexit einen geopolitischen Wendepunkt. Denn er führt dazu, dass vormals stabile Strukturen eingerissen werden und Grundsätze der internationalen Beziehungen erneut auf den Prüfstand kommen. Zum Beispiel wird man in Washington abwägen, ob die „special relationship“ der Geheimdienste noch genauso wertvoll ist wie vor dem Brexit und ob sie weitergeführt werden sollte, als wäre nichts geschehen.
Es wäre nicht das erste Mal, dass Washington seinen britischen Verbündeten mit unangenehmen Fragen konfrontiert. Mitte der 1980er Jahre kamen dem damaligen NSA-Chef William Odom gewisse Zweifel an dem Nutzen einer weiteren engen Beziehung zum GCHQ. Auf dem Gebiet der Telekommunikationsüberwachung („Signals Intelligence“) setzte der NSA-Chef damals auf den Ausbau der Beziehungen zu anderen europäischen Agenturen, insbesondere zum deutschen BND.
Nach einem Treffen mit der GCHQ-Spitze in London notierte er im Juni 1985 in sein Tagebuch: „Die Briten sind offensichtlich nicht glücklich über den Verlust ihrer führenden Rolle auf diesem Gebiet, während die Deutschen zügig vorankommen …“ Für Odom bestand der einzige reale Vorteil, den die NSA von der „übermäßig verhedderten bilateralen Verflechtung“ hatte, im „geografischen Zugang zum Vereinigten Königreich“. Ihn interessierte vor allem, wie viel man für diesen Vorteil künftig noch zahlen wollte.
Trotz der Zweifel Odoms sind die „verhedderten“ Beziehungen zwischen NSA und GCHQ bis zum heutigen Tag intakt. Doch nach dem Brexit könnte in Washington wieder dieselbe Frage aufkommen, die sich Odom 1985 gestellt hatte: Warum sollen wir mit den Briten so enge Beziehungen pflegen – anstatt mit den Europäern?
Washington hat London schon immer als wertvollen Trittstein in Richtung des alten Kontinents gesehen. Aus Dokumenten, die in der John F. Kennedy Library in Boston archiviert sind, geht hervor, welchen stillen, aber energischen Druck die Regierung in Washington in den 1960er Jahren auf London hinsichtlich des britischen EWG-Beitritts ausgeübt hat. Für die USA lag der strategische Wert Großbritanniens in der Möglichkeit, via London die politischen Entscheidungen in Brüssel zu beeinflussen.
Auch Ex-MI6-Chef John Sawers ging davon aus, dass sein Land, um wertvoll für die USA zu sein, zum Gemeinsamen Markt gehören müsse. Ähnlich sah es Ray Seitz, von 1991 bis 1994 Botschafter der USA in London: Je größer der Einfluss der Briten in der EU, desto größer auch ihr Einfluss in Washington.
Dieses Spiel auf zwei Tableaus hat das Vereinigte Königreich seit seinem Beitritt zur EWG zum 1. Januar 1973 erfolgreich betrieben. Damit konnte es sein politisches Gewicht in Brüssel wie in Washington erheblich verstärken. Doch seit dem Referendum vom Juni 2016 steht fest, dass dieses Spiel verloren ist. Nach vollzogenem Brexit droht Großbritannien das Schicksal, als Kleinbritannien zu enden.
Aus dem Englischen von Niels Kadritzke
Calder Walt on ist Fellow an der Kennedy School of Government in Harvard. Demnächst erscheint von ihm „The Cambridge History of Espionage and Intelligence“ bei Cambridge University Press.
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