Weltapparat
Die UNO und die Macht
von Bertrand Badié
Es war der Albtraum von Präsident Franklin Roosevelt: Die Vorstellung, der US-Kongress könnte die Charta der Vereinten Nationen, die er am 26. Juni 1945 unterzeichnet hatte, am Ende nicht ratifizieren. Roosevelt war einer der geistigen Väter der neuen Staatengemeinschaft, aber ihm war bewusst, wie es seinem Vorgänger Woodrow Wilson ergangen war: im November 1919 hatte der US-Senat den Beitritt zum Völkerbund verweigert, für dessen Gründung sich Wilson engagiert hatte.1
Schon damals sahen sich US-Abgeordnete in Washington als Wahrer einer politischen Tradition, wonach für ein Volk nur sein selbst gesetztes Recht gelten dürfe. Weder das Völkerrecht noch irgendeine internationale Organisation könnten die Souveränität der Staaten einschränken oder gar ausschalten. Es war der Beginn der Debatte über den Ort, den man dieser Vorform der internationalen Staatengemeinschaft zugestehen sollte. Für die Neokonservativen in den USA ist diese Debatte auch 70 Jahre nach Gründung der UNO in San Francisco noch aktuell.
Von diesem Geburtstrauma rührt das Zweiklassensystem, das die UN bis heute kennzeichnet. Um den Kongress zu gewinnen, hatte Roosevelt 1945 ein Vetorecht im Sicherheitsrat für die beiden Großmächte USA und Russland gefordert – was Josef Stalin nur gelegen kam.2 Dasselbe Recht wurde Großbritannien, Frankreich und China zugestanden, denn um der politischen Optik willen sollten auch Europa und Asien berücksichtigt werden – schließlich war der Zweite Weltkrieg mit der Kapitulation Japans am 2. September 1945 zu Ende gegangen.
So kam es zum Club der fünf Vetomächte, der ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrats (P 5). Damit war die ungleiche Machtverteilung auf einen Schlag legalisiert. Fortan hing es vom Willen der Mächtigsten ab, ob wichtige Beschlüsse gefasst und umgesetzt werden konnten.
Der Multilateralismus – die gleichberechtigte internationale Zusammenarbeit – erwies sich als Totgeburt: Zwar schien die Zeit bilateraler willkürlicher Abmachungen überholt und die Idee der kollektiven Sicherheit fest verankert zu sein. Doch die Großmachtpolitik, die damit beseitigt sein sollte, kehrte durch die Hintertür wieder zurück – in Gestalt der P 5.
Damit waren die Weichen für die weitere Entwicklung falsch gestellt. Im Kalten Krieg wurde das Veto zur Allzweckwaffe im Kampf der beiden Supermächte, die bis Mai 2014 insgesamt 273-mal zum Einsatz kam (83-mal durch Washington, 130-mal durch Moskau). Das hat sich seit dem Zerfall der UdSSR erheblich verändert: Seit 1991 wurden 83 Prozent der UN-Resolutionen von einer oder mehreren westlichen Mächten eingebracht.
Der Sicherheitsrat fungiert vorwiegend als Konfliktarena oder als elitäres Supergremium und spielt damit eine ganz andere Rolle, als es sich die Gründer einer neuen Weltfriedensordnung vorgestellt hatten. Zudem hat sich die Welt seit Roosevelts Zeiten verändert: Statt der 51 Gründungsmitglieder gibt es heute 193 Mitgliedstaaten; die einst von Europa und Nordamerika dominierte Welt hat sich zu einer Staatengemeinschaft entwickelt, in der rein zahlenmäßig der Süden dominiert; die Mächtigen von 2015 sind nicht mehr dieselben wie 1945, aber auch die Herausforderungen von damals sind mit der allgemeinen Unsicherheit unserer Tage kaum vergleichbar.
Die Diskrepanz zwischen dem Ideal einer multilateralen Völkergemeinschaft und dem realen Multilateralismus, der sich dank der gut geölten Mechanik konservativer Kräfte immer wieder reproduziert, könnte kaum größer sein. Dabei hätte man den Verlierern von gestern durchaus entgegenkommen können, zum Beispiel Japan, das inzwischen der zweitwichtigste Geldgeber der UN ist, oder Deutschland, das zur viertgrößten Wirtschaftsmacht der Welt aufgestiegen ist. Auch Indien mit seinen 1,3 Milliarden Menschen hätte mehr Gewicht verdient. Diese drei Staaten haben im Verein mit Brasilien (als G-4-Staaten) jahrelang vergeblich um mehr Einfluss gerungen. Der würde auch Afrika und der arabischen Welt zustehen, die im Zentrum der aktuellen globalen Konflikte stehen.
Tatsächlich handelt es sich um eine doppelte Blockade, die symptomatisch für unsere Epoche ist. Zum einen setzt man weiterhin auf die Macht, glaubt also, dass nur Abkommen zwischen den Großmächten die Probleme der heutigen Welt lösen können. Deshalb setzt man in erster Linie auf militärische Mittel und schert sich wenig um die unmittelbar Betroffenen. Man vernachlässigt also die sozialen und wirtschaftlichen Fragen, die im Weltsicherheitsrat nur am Rande vorkommen und die man kurzerhand an den Wirtschafts- und Sozialrat der UN (Ecosoc) verweist, den keiner ernst nimmt.
Zum anderen lebt dieser Machtfetisch vom alten Glanz und Gloria militärischer Erfolge aus den Zeiten vor der Globalisierung. Der Kalte Krieg hat die Illusion von der militärischen Schlagkraft der Großmächte konserviert, die heute mit militärischen Interventionen bekanntlich nicht mehr viel ausrichten können. Dennoch verteidigen sie lieber ihre Machtpositionen, statt eine zeitgemäße Reform durchzuführen, die ihre Position womöglich gefährden könnte.
So bleibt alles beim Alten: Je mehr Reformen der Sicherheitsrat ankündigt, desto entschiedener verkünden die ständigen Sicherheitsratsmitglieder, sie würden solche Bestrebungen durch ihr Veto zunichte machen.3 Bei näherem Hinsehen gewinnt man den Eindruck, die UN seien strukturell reformunfähig und genau so hätten es ihre Gründer auch gewollt.
Die jüngsten Reformen waren eher rhetorischer Natur,. Zum Beispiel die Neuerungen zum 60. Jahrestag, die Generalsekretär Kofi Annan (1997–2006) unbedingt zum Ende seiner Amtszeit vorlegen wollte. Trotz der Einrichtung eines Menschenrechtsrats und einer Kommission zur Friedenssicherung waren die Ergebnisse mager – kein Wunder bei einem Club, dessen Mitglieder sich nur darin einig sind, dass sie nichts ändern wollen.
Eigentlich wissen alle, wie Wege zu einer echten Lösung aussehen könnten. Erst kürzlich hat die Gruppe der Ehemaligen (The Elders) unter Vorsitz von Kofi Annan die Grundzüge einer echten Reform zusammgefasst.4 Dass das Veto der P 5 ein für allemal abgeschafft wird, hält niemand für möglich. Auch eine deutlich größere Zahl von ständigen Mitgliedern im Sicherheitsrat (SR), die dann womöglich die Zahl der nichtständigen Mitglieder übertreffen würde, wäre zum Scheitern verurteilt. Vielmehr geht es darum, das Vetorecht einzuhegen und einen rein negativen, blockierenden Einsatz zu erschweren.
In diesem Sinne regen die Elders zwei Änderungen an: Erstens sollen die ständigen Mitglieder (P 5) bei Verbrechen gegen die Menschlichkeit kein Veto mehr einlegen können; und zweitens soll eine neue „Zwischenkategorie“ von SR-Mitgliedern geschaffen werden, sodass gewisse Staaten ihr Mandat länger als die üblichen zwei Jahre ausüben und auch noch direkt verlängern können.
Dieses Modell scheint vor allem bei westlichen Regierungen auf Gegenliebe zu stoßen. Aber wer entscheidet, ob es sich um eine Situation handelt, in der tatsächlich Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen werden? Und wer verhindert, dass Staaten dabei nur nach eigener Interessenlage entscheiden? Was die Liste der neuen halb selbstständigen Sicherheitsratsmitglieder betrifft: Welche Staaten sollen zu dieser merkwürdigen „zweiten Garde“ gehören, die zwar den Status passiver Mitglieder hinter sich gelassen haben, aber noch längst nicht im exklusiven Club der P 5 angekommen sind? Hier sind Enttäuschungen vorprogrammiert.
Die Vorstellungen der Elders gehen zum Glück noch ein Stück weiter und behandeln auch andere, selten diskutierte, aber vielleicht noch heiklere Punkte. Das ist zunächst der Status des Generalsekretärs, den die Mächtigsten stets misstrauisch beäugen. Die Sowjetunion misstraute dem Schweden Dag Hammarskjöld (1953–1961) seinerzeit so stark, dass sie der UN am liebsten eine Doppelspitze verpasst hätte. Die USA wiederum hatten keine Skrupel, den Ägypter Butros Butros-Ghali (1992–1996), der ihnen zu unabhängig war, abzustrafen und seine Wiederwahl zu verhindern. Und Washington machte auch Kofi Annan das Leben zur Hölle, nachdem der den Einmarsch der USA in den Irak öffentlich als „illegalen Akt“ kritisiert hatte. Hier tut sich ein grundsätzliches Problem auf: Ist die UNO eine Staatengemeinschaft, in der die mächtigsten Nationen die Führung übernehmen? Oder ist sie eine relativ unabhängige Institution, deren Einfluss so groß ist, dass die Person an ihrer Spitze durch ihr Reden und Handeln politische Wirkung erzielen kann?
Gemäß der im Juni 1945 verabschiedeten Charta und nach dem Willen der UN-Gründungsväter ist der Generalsekretär lediglich der Chef einer Verwaltung. Das wollten wohl die neokonservativen Kräfte in der UN unterstreichen, als sie 2007 den blassen, braven Südkoreaner Ban Ki Moon zum Generalsekretär machten. Klar ist aber auch, dass die Vereinten Nationen keine Autorität entwickeln können, wenn ihr Chef sich darauf beschränkt, die Arbeit der Fensterputzer an seinem New Yorker UN-Glaspalast zu koordinieren.
Welchen Grad von Eigenständigkeit soll man also dem Generalsekretär zubilligen? Die Elders schlagen vor, sein Mandat von fünf auf sieben Jahre zu verlängern, dafür aber eine Wiederwahl auszuschließen. Das würde dem Generalsekretär mehr politischen Spielraum geben, weil er sich nicht mehr um seine Wiederwahl kümmern müsste. In Zukunft sollen auch gesellschaftliche Akteure mehr Gehör finden. Die Idee ist nicht neu – schon Kofi Annan plädierte ständig für einen „sozialen“ und „offenen Multilateralismus“. Die Allmacht der Staaten soll dadurch beschränkt werden, dass nichtstaatliche Organisationen ein Vertretungsrecht, vielleicht sogar ein Recht auf Mitentscheidung bekommen. Wobei auch hier die ewige Frage zu beantworten wäre, wie repräsentativ die Nichtregierungsorganisationen (NGOs) tatsächlich sind.
Die Ursachen der Konflikte finden
Mit der Aufwertung der NGOs würden die Vereinten Nationen jedenfalls anerkennen, dass Weltpolitik im Zeitalter der Globalisierung nicht mehr auf zwischenstaatliche Beziehungen beschränkt ist. Die Elders berufen sich hier auf die Arria-Formel (nach dem venezolanischen UN-Botschafter Diego Arria), die nichtstaatlichen Akteuren bei sie betreffenden Fragen ein Recht auf Anhörung vor dem Sicherheitsrat einräumt.
Dieses wichtige Ziel ist Teil einer umfassenderen Philosophie, die hier nicht umfassen dargestellt werden kann. Die Charta der Vereinten Nationen stammt aus einer Epoche, in der die internationalen Beziehungen fast auf die Konfrontation zwischen Ost und West reduziert waren. Die Welt von heute ist eine andere: Die internationalen Spannungen resultieren vor allem aus der enormen sozialen Ungleichheit, die weltweit zu beobachten ist.
In der Fixierung auf politisch-militärische Konflikte verliert der Weltsicherheitsrat das Entscheidende aus den Augen: Die meisten Konflikte haben ihre letzte Ursache im Zerfall von Gesellschaften, der zu Instabilität und Unsicherheit führt, in Hunger oder im Klimawandel, in prekären sanitären Verhältnissen oder allgemein in zunehmender Ungleichheit. Jenseits des „Raketenzählens“, das die internationalen Beziehungen bestimmt hat, beginnt die Epoche der „intersozialen“ Beziehungen – und die gilt es nunmehr zu gestalten.
Das hatte schon Kofi Annan im Blick, desgleichen sein Vorgänger Butros-Ghali, der mit seiner „Agenda für den Frieden“ eine neue und andere Einschätzung internationaler Konflikte anregte, weshalb er von US-Außenministerin Madeleine Albright quasi entlassen wurde.5 Natürlich ist es gut, dass sich die Vereinten Nationen gegenüber Vertretern der Zivilgesellschaft öffnen, noch besser wäre es jedoch, wenn sie die sozialen und gesellschaftlichen Herausforderungen ernst nehmen und angehen würden. Aber schafft man das mit dem komplizierten Konstrukt namens „Global Compact“-Vertrag“,6 der die Großkonzerne auf die Ideale der Vereinten Nationen verpflichten soll? Diese „strategische Initiative hat einigen Unternehmen zwar zusätzliche Legitimität verschafft – und manche auch tatsächlich verändert. Aber der Dschungel einer wilden Konkurrenz unter den Multis blieb davon unbeeinflusst.
Solche Ambitionen prallen am Konservatismus der Großmächte ab. Die oligarchische Struktur der internationalen Beziehungen blockiert den Übergang von der zwischenstaatlichen auf die zwischenmenschliche Ebene. Hier zeigt sich erneut: Je größer der Reformbedarf der UN, desto stärker widersetzen sich die Mächte des Status quo. Allerdings lehrt uns die politikwissenschaftliche Schule des neoliberalen Institutionalismus, dass es einen Moment gibt, in dem Kooperation für die Staaten vorteilhaft wird.7 Reine Machtlogik und Unilateralismus bieten keine Erfolgsgarantie mehr. Das zeigt die kostspielige und demütigende Bilanz der USA nach ihren jüngsten Alleingängen – auch wenn gewisse Leute in Europa und in Frankreich noch immer nostalgisch über den Atlantik blicken.Um die Vereinten Nationen aus ihrer Erstarrung aufzuwecken – und zu begreifen, dass dies nicht völlig utopisch ist –, müssen drei Bedingungen zusammenkommen.
Vertrauen unter den Großmächten herstellen
Erstens gilt es, die Kosten des unilaterale Handeln neu und realistisch einzuschätzen. Wenn etwa Obama im Konflikt mit dem Iran nach diplomatischen Lösungen sucht, zeigt uns dies, dass die letzte verbliebene Supermacht lernfähig ist. Zweitens müssten die Großmächte es schaffen, sich wieder ein Minimum an Vertrauen zu schenken – auch wenn es derzeit eher nicht so aussieht. Leider wurde diese Chance in einer Phase größeren Vertrauens, vor allem unter der Präsidentschaft von Bill Clinton (1993–2001), infolge einer höchst mediokren Außenpolitik versäumt. Drittens müssten sich die kleineren und mittleren Mächte wieder für multilaterale Strukturen einsetzen, die sie früher fast vergöttert haben. Die Wiederbelebung des partnerschaftlichen Prinzips würden auch oligarchische Rituale überflüssig machen, etwa die G-8-Treffen (neuerdings G 7) und die unzähligen, mit jedem neuen Konflikt entstehenden Kontaktgruppen.
Vielleicht muss man einfach zu den Anfängen zurück, sprich: den Multilateralismus neu begründen, der von Anfang an verkrüppelt wurde. Die schöne Idee der internationalen Kooperation für den Frieden, die einstmals die Großmächte in Angst versetzte, geht auf zwei Denkschulen zurück. Die Mehrheit berief sich dabei auf den Liberalismus Woodrow Wilsons. Für den US-Präsidenten, der sein Land in den Ersten Weltkrieg geführt hatte, stand fest, dass der Weltfrieden nur mittels Normen herzustellen ist, so wie man das friedliche Zusammenleben innerhalb einer Gesellschaft nur durch feste Regeln sichern kann. Aber diese rein institutionelle Perspektive reicht, wie die Erfahrung zeigt, nicht aus.
Die zweite Wurzel ist die Idee des „Solidarismus“. Sie geht auf den französischen Politiker Léon Bourgeois zurück, der als einer der geistigen Väter des Völkerbunds 1920 den Friedensnobelpreis erhielt. In der Nachfolge des Soziologen Emile Durkheim übertrug Bourgeois, zusammen mit Aristide Briand und anderen, den Solidarismus auf die europäische und internationale Ebene. Im Unterschied zum Liberalismus ließen sie sich von der Idee leiten, dass im Zeitalter der Moderne nur eine internationale gesellschaftliche Solidarität den Frieden befördern könne – eine Vorstellung, auf die sich die Vereinten Nationen heute vielleicht wieder besinnen sollten.
1 Der Kongress verweigerte damals die Ratifikation des Versailler Friedensvertrags und den Beitritt der USA zum Völkerbund.
2 Roosevelt starb am 12. April 1945, kurz vor Eröffnung der Konferenz von San Francisco am 24. April. Aber er hatte die Grundprinzipien der künftigen UNO bereits bei der Konferenz von Dumbarton Oaks (August bis Oktober 1944) festgelegt und das Vetorecht bei der Jalta-Konferenz (Februar 1945) ins Spiel gebracht.
3 Artikel 109 Absatz 2 der UN-Charta sieht vor, dass jede Änderung von zwei Dritteln der Mitgliedstaaten und allen ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats ratifiziert werden muss.
4 theelders.org.
5 Die USA drohten damit, ihr Vetorecht zu nutzen, um ihn von einer zweiten Amtszeit abzuhalten.
6 Siehe Christian G. Caubet, „Big Business bittet zum Runden Tisch“, Le Monde diplomatique, September 2005.
7 Der neoliberale Institutionalismus oder Neo-Institutionalismus ist eine Strömung der Politikwissenschaft in den USA. Ihr bekanntester Vertreter, Robert Keohane, will zeigen, dass Staaten heute mehr an Kooperation als an der Durchsetzung ihrer ureigenen nationalen Belange interessiert sind. Vgl. Robert Keohane, „After Hegemony“, Princeton University Press, 2005
Aus dem Französischen von Sabine Jainski
Bertrand Badié ist Professor an der Pariser Politikhochschule Sciences Po und Autor von „Le Temps des Humiliés. Pathologie des Relations internationales“, Paris (O. Jacob) 2014.