Begrenzte Hilfe für Konflikte ohne Grenzen
DIE vom 3. bis 6. Dezember in Genf abgehaltene 26. Internationale Konferenz des Roten Kreuzes und des Roten Halbmondes hatte vor allem die Aufgabe, die Staaten zur Einhaltung der Menschenrechte zu ermahnen und über Maßnahmen zum Schutz der Zivilbevölkerung während bewaffneter Auseinandersetzungen zu beraten. Im Mittelpunkt standen das Schicksal der Kinder und Frauen sowie die Probleme der Familienzusammenführung und die Wasser- und Lebensmittelversorgung – „Selbstverständlichkeiten“, die meistens übersehen werden, während die Zahl der gefährdeten Personen von Jahr zu Jahr zunimmt.
Von unserem Sonderkorrespondenten JACQUES DECORNOY
Die Konturen verschwimmen ... Einst hatte es einen Sinn, sich „zwischen den Linien zu bewegen“, selbst wenn das Unternehmen scheiterte. Man wußte immerhin, wo die gegnerischen Parteien standen – sie gaben sich zu erkennen, trugen Fahnen und hatten ein Programm. Die Frontlinien waren klar: in den Texten wie im Feld. Zwar konnte man sich verirren: „Einmal mußten wir in einer Geiselaffäre im Libanon mit siebzehn Gruppierungen Kontakt aufnehmen und verhandeln.“ Aber es existierten zumindest Gruppen mit politischen Zielsetzungen. Dank der bipolaren Ordnung verlor man nie die Orientierung, selbst wenn man von den beiden Hauptquartieren weit entfernt war. Mit dieser durchaus relativen Klarheit ist es vorbei, das Rote Kreuz tappt – wie andere auch – durch einen dichter werdenden Nebel.1
Gewisse Ereignisse hat das Fernsehen sozusagen direkt übermittelt, andere wurden selbst von den Experten kaum registriert. November 1989: Die Öffnung der Berliner Mauer signalisiert das Ende der Teilung Europas und des Ost-West-Konflikts. Dezember 1989: Ein obskurer Charles Taylor erscheint auf der zum Dschungel der Gesetzlosigkeit herabgesunkenen Bühne Liberias. „Ein Schlüsselereignis für Afrika“, betont ein Verantwortlicher des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK). Fern von Afrika kündigt sich eine Wende von globaler Bedeutung an: Ein Unwetter braut sich über Jugoslawien zusammen. „Wir hatten geglaubt, die Barbarei beschränke sich nun auf Afrika, und plötzlich schlägt sie mitten in Europa zu. Wer sagt uns, daß sie am Balkan haltmachen wird?“ fragte man sich in der Genfer Organisation. „In Bosnien hat das internationale Recht versagt. Ein Tribunal wird versuchen, einigen Kriegsverbrechern den Prozeß zu machen, doch schon dessen Existenz zeugt vom Scheitern des Rechts.“
Das Bild, das sich die Öffentlichkeit vom Roten Kreuz macht, ist recht verschwommen, um so mehr, als „sich sein Status jeder juristischen Logik entzieht“2. Im Rahmen der Internationalen Rotkreuz- und der Rothalbmond-Bewegung (deren Statuten erst im Oktober 1986 angenommen wurden) koexistieren und kooperieren nicht ohne Spannungen das IKRK, die internationale Föderation der Gesellschaften des Roten Kreuzes und des Roten Halbmondes und die bislang 169 anerkannten nationalen Gesellschaften. Das Prinzip der humanitären Hilfe stellt die gemeinsame Basis dar, aber die einzelnen Organisationen unterscheiden sich doch erheblich voneinander.
Das IKRK wird von zweiundzwanzig – nach dem Kooptationsprinzip „unter den Schweizer Bürgern“ ausgewählten – Personen geleitet. In der Zentrale arbeiten rund 640 Personen; vor Ort etwas mehr als 6000 (1994), Ausländer und Personen, die lokal rekrutiert oder dem IKRK von den nationalen Gesellschaften zur Verfügung gestellt werden. Zu den Grundsätzen gehören Neutralität und völlige Unabhängigkeit, zu den Aufgaben (auf der Grundlage der Genfer Konventionen von 1949 und der Zusatzprotokolle von 1977) der Schutz von Zivil- und Militäropfern bewaffneter internationaler und innerer Konflikte sowie von Opfern „innerer Unruhen oder Spannungen“. Das umfangreiche Programm wird ständig ausgeweitet.
Ganz anders sieht die Föderation aus. Ihr Sekretariat ist in Genf, die Delegationen (etwa 650 Personen) arbeiten mit den nationalen Gesellschaften zusammen, die mehr oder weniger ihrem Staat unterstehen. Diese zählen 275000 Mitarbeiter sowie 128 Millionen Mitglieder und Freiwillige. Zu den Aufgaben gehören: Hilfestellung bei Natur- oder humanitären Katastrophen, Unterstützung von Programmen für die am meisten gefährdeten Bevölkerungsgruppen, Hilfe für Kriegsopfer außerhalb der Kampfzonen, Förderung von Entwicklungsprogrammen.
Wer die Verantwortlichen des Roten Kreuzes von ihren Erfahrungen erzählen hört oder die in den Jahresberichten enthaltenen Abscheulichkeiten auflistet, dem fällt das Wort von Albert Londres ein: „Was Dante gesehen hat, war gar nichts“.3 Zu der wachsenden Zahl von „klassischen“ Katastrophen und Unruhen und der nie endenden Bereinigung alter Krisen kommen immer mehr Unruhen neuer Art, in denen künftige Spannungen nahezu vorprogrammiert sind. Ein steigender Teil der Budgets wird zum Nachteil von langfristigen Zielen und Entwicklungsprojekten für dringende Fälle gebraucht – das Phänomen kennt man auch bei der Unicef oder bei staatlichen Hilfsprogrammen.
Ein Bericht, der auf der Konferenz im Dezember vorgelegt wurde, hält fest, daß es heute fast 50 Millionen Flüchtlinge sowie Vertriebene „innerhalb der Landesgrenzen“ und etwa „100 Millionen Wirtschaftsemigranten“ gibt. Weiter heißt es: „1990 entfielen auf Hilfsprogramme für Flüchtlinge und Vertriebene 23 Prozent der Arbeit der Föderation. Letztes Jahr [1994] betrug dieser Anteil bereits 67 Prozent. Das IKRK-Budget, das vor allem für die Opfer bewaffneter Konflikte und innerer Unruhen bestimmt ist, ist in den letzten Jahren ständig gestiegen. Nichts spricht für eine Umkehr dieser Tendenz. Umweltzerstörung (mit oder ohne globale Erwärmung), Probleme der Nahrungsmittelversorgung, die Zunahme der Gewalt und die Schwächung der Rolle des Staates – diese Faktoren bewirken zusammen, daß große Migrationsbewegungen in absehbarer Zukunft zum festen Merkmal globaler Ökonomie und Politik werden. Die Bedürfnisse der Opfer steigen, ihre Befriedigung wird immer schwieriger in Zeiten politischer und sozialer Umwälzungen, die mit einer tiefgreifenden Veränderung der traditionellen staatlichen und zwischenstaatlichen Mechanismen einhergehen.“4
In einem Text der Föderation5 lesen wir: „Selbst wenn einige Länder ihre Wirtschaft ankurbeln, werden die Ärmsten oder die an der Armutsgrenze Lebenden von den Maßnahmen des Strukturwandels betroffen sein und weiterhin Not leiden. Der Anstieg der mittleren Werte von Indikatoren wie Lebenserwartung, Alphabetisierungsgrad und Gesundheit verdeckt die wachsenden Ungleichheiten – vor allem zwischen den Geschlechtern – , denen Millionen notleidender Menschen ausgesetzt sind.“ Darüber hinaus „leben mehr als 850 Millionen Menschen in ökologisch stark belasteten Regionen“, und „von den 1,3 Milliarden der ärmsten [Schätzung von 1993] (...) leben etwa 100 Millionen in den Industrieländern.“
So verschwimmen die Grenzen zwischen „natürlichen“ und von Menschen gemachten Katastrophen, zwischen Zivilopfern und anderen, zwischen dem, was wir gewöhnlich dem Süden zuordnen, und den Funktionsschwächen der Gesellschaften des Nordens. Das erschwert die Aufgabenteilung innerhalb des Roten Kreuzes, die vorsieht, daß „immer wenn die Präsenz einer neutralen, unabhängigen Vermittlungsinstitution erforderlich wird, das IKRK die allgemeine Leitung der Aktivitäten der Bewegung übernimmt“, die Föderation hingegen die Hilfsmaßnahmen „in Zeiten des Friedens und nach Beendigung eines Konfliktes“ koordiniert.
So liest man in einem IKRK-Bericht über Paraguay: „Zu Beginn des Jahres kam es in den ländlichen Gebieten bei der Landaufteilung zu gewissen Spannungen. Der für die Region zuständige Delegierte reiste im April und Juni nach Paraguay, um sich vor Ort ein Bild von den Unruhen zu machen.“ Und zu Indonesien: „Das IKRK hat mit dem indonesischen Roten Kreuz in Ost-Timor im Bereich der Hygiene und des Gesundheitswesens eng zusammengearbeitet. 1988 wurde das Programm ,Trinkwasser und Hygiene‘ vom IKRK und der nationalen Gesellschaft in Kooperation mit dem Gesundheitsministerium in Ost-Timor gestartet, um die Trinkwasserversorgung in abgelegenen Dörfern zu gewährleisten.7
Zwischen allen Linien
DIE Grenzen zwischen den verschiedenen Organisationen der Rotkreuz-Bewegung sind erstmals in Somalia mißachtet worden. Denn obwohl die lokale Gesellschaft, der Rote Halbmond, als einzige nationale Organisation vom Chaos einigermaßen verschont geblieben ist, sind sowohl das IKRK als auch die Föderation zur selben Zeit und am selben Ort in Aktion getreten – ein „Verstoß gegen die Tradition“. Eine neue Art von Krise, die sich in einem „Niemandsland“8 vollzog, erforderte neue Lösungen. Danach kamen Exjugoslawien und Ruanda – immerhin Situationen, in denen Hilfe noch möglich ist. Was aber soll man in Fällen wie Liberia oder Sierra Leone tun? Im IKRK weist man auf die zunehmende Bedeutung solcher „diffusen Konflikte“ hin. Und dann redet man von jenen Gruppen, die sich in den Trümmern der zerstörten Staaten einnisten, doch anstelle des Aufbaus neuer staatlicher Strukturen nur ihre eigene Pfründe sichern: Erdölgesellschaften, Drogenmafia oder die in Südafrika beheimatete private Sicherheitsorganisation „Executive Outcome“, deren „Diamantensöldner“ bereits in Angola ebenso wie in Sierra Leone anzutreffen sind.
Die Grenzen verwischen sich auch bei Sanktionsmaßnahmen im Zusammenhang mit Konflikten, etwa bei dem von der UNO über den Irak verhängten Embargo, dessen dramatische Auswirkungen auf die Bevölkerung das Rote Kreuz ungeschminkt beschreibt. Das Rote Kreuz hält es für seine Pflicht, den Sicherheitsrat anzurufen, „sobald die Menschenrechte grundlegend gefährdet sind“9. In dieser von der Föderation kritisierten Situation sieht sich auch das IKRK zum Eingreifen veranlaßt. Außer der Hilfe für Kurden, Gefangene oder für getrennte Familien werden im Irak auch Maßnahmen im Bereich der medizinischen Versorgung durchgeführt, um die schlimmsten Auswirkungen des Embargos zu lindern.10
Die erste weltweit tätige humanitäre Bewegung sieht sich heute mit neuen Fragen konfrontiert – historisch war das Rote Kreuz tatsächlich die erste Bewegung dieser Art, die erste auch bezüglich der Vielfalt und des Umfangs ihrer Aktivitäten. Inzwischen ist die Zahl der Initiativen in diesem Bereich erheblich gewachsen, zum einen durch die Aktivitäten der Sonderorganisationen der UNO und der einzelnen Staaten, aber auch durch das zunehmende Engagement der regierungsunabhängigen Organisationen. Die neuen Fragen betreffen das Verhältnis zur Prävention von inneren Konflikten und Krisen. Gewiß ist das IKRK, wie einer seiner Mitarbeiter erklärt, „keine pazifistische Organisation. Es soll Gewaltexzessen vorbeugen, die eigentliche Prävention ist aber Sache der Politik.“ Und doch, meint ein anderer hochrangiger Vertreter der Organisation, „muß das IKRK über seine satzungsmäßige Verantwortung hinaus gegebenenfalls Alarm schlagen, sei es durch eine öffentliche Stellungnahme, sei es durch diskrete Interventionen beim Sicherheitsrat oder bei dem einen oder anderen Land“. Dies gilt für innere Konflikte und für solche, die zumindest von einer der Parteien für eine innere Angelegenheit gehalten werden (wie im Falle Tschetscheniens).
Für eine Organisation wie das IKRK ist dies sicherlich eine wichtige Debatte, da es sich neben seinen satzungsgemäßen Aufgaben mehr und mehr auch der Konfliktvorbeugung widmen soll. „Hilfsaktionen, die das Internationale Komitee zugunsten von Konfliktopfern durchführen kann, dürfen auf keinen Fall zur Vernachlässigung der Ursachenforschung hinsichtlich dieser Konflikte und der für sie verantwortlichen Politik führen; auch darf die Unterstützung, welche die Staaten den humanitären Institutionen, insbesondere dem IKRK gewähren, nicht die Verantwortung mancher dieser Staaten für die Entstehung oder Verlängerung dieser Konflikte verdecken“, bemerkt François Bugnion, stellvertretender Direktor des IKRK.11
In einer solchen Situation erscheint es logisch, daß auch das Komitee im Sinne einer ökonomischen und sozialen Friedenssicherung agiert beziehungsweise durch solche Maßnahmen den Ausbruch neuer Konflikte verhindern hilft. So verteilt das IKRK im Süd-Sudan Geräte für Landwirtschaft und Fischfang sowie Saatgut, „um die Fähigkeit der Bevölkerung zur Selbstversorgung zu verbessern“. Doch wie kann man in den Krisenzonen, aber auch in den sogenannten reichen Gesellschaften für eine bessere Zukunft sorgen, wenn fast überall die Not dramatische Ausmaße annimmt?
Zumindest in einem Bereich hat das Rote Kreuz seine Selbstbeschränkung aufgegeben, sich auf die Verurteilung von Gewalt-„Exzessen“ zu beschränken: Es hat öffentlich ein Verbot der Entwicklung von Blendwaffen und der weitverbreiteten Antipersonenminen gefordert. Das Rote Kreuz ist tatsächlich im Begriff, zum Hauptproduzenten und -lieferanten von Prothesen zu werden: Nach Angaben der UNO würde man elf Jahrhunderte benötigen, um die in 64 Ländern gelegten 110 Millionen Minen zu entschärfen. Jedes Jahr kommen weitere zwei Millionen hinzu – eine entsetzliche Erfindung, die sich auch der ärmste Staat leisten und die ganze Regionen unbewohnbar machen kann.12
Was das Verständnis des Begriffs „humanitäre Hilfe“ angeht, so ist sich das Rote Kreuz zumindest in einem Punkt völlig einig: Generell wird das Recht auf Einmischung als eine falsche, kurzsichtige Lösung abgelehnt. Mit einem solchen Vorgehen wäre nämlich, wenn überhaupt, nur einem Bruchteil der Opfer gedient, während eine weiter vorausschauende Vorgehensweise zwar mitunter weniger spektakulär und medienwirksam, dafür aber ausgewogener und neutraler ist und mehr Hoffnung auf Erfolg bietet.
Einstimmig abgelehnt wird auch die zweifelhafte Verknüpfung von militärischen und humanitären Zielsetzungen, insbesondere die bewaffnete Intervention im Namen humanitärer Hilfe. Das betrifft zum Beispiel die Aktionen im Norden des Irak, in Somalia und in Exjugoslawien. Die Kritik gilt hier jener heuchlerischen Strategie, die humanitäre Motive vorgibt, um keine explizit politischen und militärischen Entscheidungen zu treffen, und die dann, wenn die Katastrophe nicht mehr vertuscht werden kann, Lösungen erzwingen will, die keine sind, weil Haß, Vertreibung und Chaos schon seit langem die Gesetze des Handelns diktieren. Dieses Problem wirkt sich auch auf die Finanzierung von Aktionen aus, denn auf Unterstützungsappelle reagieren die Staaten selektiv, und himmelschreiende Not erzielt eine größere Medienpräsenz als anonyme Maßnahmen und Prävention im stillen: Wen interessiert schon eine reparierte Wasserleitung in Dili oder die Lieferung von Moskitonetzen nach Juba?
So bewegt sich das Rote Kreuz weiterhin „zwischen den Linien“. Während der Verlauf der Frontlinien im Falle von Jaffna (Sri Lanka) deutlich erkennbar ist, bedarf es in anderen Fällen einer soziologischen Analyse – sobald nämlich der militärische Konflikt total wird, sich also zu einem gesellschaftlichen Konflikt ausweitet. Wo sind die „Linien“ dort, wo Millionen Menschen zur Migration gezwungen sind – aus wirtschaftlichen Gründen, vom Land in die Stadt, von Armutsgebieten in reiche Länder?
dt. Andrea Marenzeller
1 Vgl. Mariano Aguirre, „Conflits fin de siècle“, Le Monde diplomatique (franz. Ausgabe), November 1995.
2 Jacques Meurant in der Revue internationale de la Croix-Rouge, deren Chefredakteur er ist; Genf, Juli/ August 1995.
3 Albert Londres, „Dante n'avait rien vu“, Paris (Albin Michel), 1934.
4 Das Dokument trägt den Titel „Principes et intervention en matière d'assistance ou de protection dans le cadre de l'action humanitaire internationale“ (Prinzipien und Intervention zur Hilfe oder zum Schutz im Rahmen der internationalen humanitären Aktion), XXVI. Internationale Konferenz des Roten Kreuzes und des Roten Halbmondes in Genf vom 3. bis 6. Dezember 1995.
5 „Améliorer les conditions des plus vulnérables. Plan de travail relatif à la stratégie pour les années 90“, Genf 1993.
6 Vgl. Dokument Anm. 4.
7 Arbeitsbericht des IKRK 1994, S. 118 und 152.
8 „Somalia: travailler dans le no man's land“, in: „Rapport sur les catastrophes dans le monde 1995“. Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Genf 1994, S. 14.
9 Ebenda, S. 17-25.
10 IKRK, Arbeitsbericht, S. 232.
11 François Bugnion, „Le Comité international de la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre“, IKRK, 1994.
12 Vgl. Claire Brisset, „Meurtrière ingéniosité“, Le monde diplomatique, März 1994.