Die alten Kämpen in neuen Ehren
ZUNÄCHST sah es so aus, als ob Fernando Henrique Cardoso, als er am 1. Januar 1995 in Brasilien die Präsidentschaft antrat, ins gleiche Fahrwasser geraten würde wie seine Vorgänger: Erst werden Reformen angekündigt, doch dann folgt nichts, weil der Amtsinhaber zur Untätigkeit verurteilt ist. Seit Mai dieses Jahres indessen ist es der Regierung Cardoso gelungen, eine Vielzahl von neoliberalen Wirtschaftsreformen durchzubringen. Damit hat Brasilien ein Jahrzehnt der regierungsamtlichen Lähmung hinter sich gelassen; aber nichts – oder so gut wie nichts – wurde unternommen, um in diesem Land mit seinen krassen sozialen Unterschieden den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu stärken.
Von unserer Sonderkorrespondentin CATHERINE IFFLY *
Brasiliens neuer Staatspräsident, Fernando Henrique Cardoso, verdankt seine Wahl dem Bündnis zwischen seiner eigenen Partei, der sozialdemokratischen PSDB, und der Partei der liberalen Front (PFL). Ganz unterschiedliche Kräfte haben sich in dieser Koalition zusammengefunden. Die PFL vereint die Großgrundbesitzer des Nordeste sowie eine Fraktion der Freiberufler.1 Theoretisch verfügt Cardoso im Abgeordnetenhaus zwar über eine ausreichende Mehrheit, aber faktisch hat er sich mit dem gleichen Problem herumzuschlagen wie die vorherigen Amtsinhaber. Da es innerhalb des Bündnisses keinen Fraktionszwang gibt, haben die verschiedenen Interessengruppen freies Spiel; und so hängt die Frage, ob Gesetzesvorschläge der Regierung die Zustimmung des Hauses finden, häufig davon ab, in welchem Maß es gelingt, im Verein mit einflußreichen Parteipolitikern, nach denen sich die übrigen Abgeordneten bei ihrem Votum richten, einen Kräfteausgleich zwischen diversen Gruppeninteressen auszuhandeln. Überdies hat die Mannschaft um Präsident Cardoso gleich anfangs den politischen Fehler begangen, mehrere Reformprojekte gleichzeitig in Angriff zu nehmen, darunter die äußerst heikle Reform der Sozialversicherung. Das Ergebnis war eine Koalition der Unzufriedenen.
Das Treffen zwischen Cardoso und US-Präsident Clinton im April 1995 in Washington markierte den Umschwung. Da die Vereinigten Staaten für Brasiliens Medien nach wie vor als Vorbild gelten, bedeutete das Treffen mit seinem amerikanischen Amtskollegen für Präsident Cardoso innenpolitisch eine Stärkung seiner Position. Gleichzeitig setzte er eine neue politische Strategie ins Werk. Im Vordergrund stehen nunmehr wirtschaftspolitische Verfassungszusätze liberaler Natur, die getragen werden von einer Koalition aus PSDB und PFL sowie der Partei der demokratischen Bewegung Brasiliens (PMDB, rechtes Zentrum). Die übrigen Reformen wurden vorübergehend auf Eis gelegt.
Zunächst hatte sich Präsident Cardoso geweigert, dem Drängen nachzugeben und einen „politischen Koordinator“ zu ernennen; seit neuestem scheint sich der stellvertretende Staatspräsident Marco Maciel (PFL) nun in dieser Rolle durchzusetzen. Er war eine Stütze der Militärdiktatur und hat später die Regierung von Präsident Collor geleitet, daher gilt er als gewiefter Fuchs, der mit allen Wassern des politischen Ränkespiels gewaschen ist. Die jetzige Regierung hat sich eine parlamentarische Basis durch die Verteilung von Verwaltungsposten verschafft, das heißt durch die Rückkehr zum „Physiologismus“2, den Cardoso seinerzeit noch so heftig kritisiert hatte. Er zeigt sogar einiges Geschick im Spiel mit der Ämtervergabe, legt seine Karten nur nach und nach auf den Tisch und behält, mit Blick auf die Zukunft, die besten Trümpfe in der Hand.
Durch die Verabschiedung der Verfassungszusätze im Abgeordnetenhaus wurden strategische Wirtschaftsbereiche, die bislang entsprechend der Verfassung von 1988 eine Domäne des Staates waren, für in- und ausländisches Privatkapital geöffnet (siehe den nebenstehenden Artikel von Jean Ziegler). Hierzu bedurfte es einer Mehrheit von mindestens drei Fünfteln der Mitglieder aus Abgeordnetenhaus und Senat.
Am heftigsten umstritten war dabei die Umwandlung der Erdölindustrie sowie des Post- und Fernmeldewesens. Im Telekommunikationsbereich haben die Abgeordneten die Änderungsvorlage des zuständigen Ministers sogar noch erweitert, so daß nunmehr, mit der Einführung von Zulassungen und Genehmigungen, deren Voraussetzungen jedoch bislang nicht festgelegt sind, fast alles möglich wird. Sollte dieser Beschluß nicht noch im Zuge einer normalen gesetzgeberischen Maßnahme eingeschränkt werden, so hätte dies tiefgreifende Folgen im Hinblick auf den Wettlauf um die Kontrolle der neuen Kommunikationsmedien.
Die Niederlage der Einheitsgewerkschaft CUT wie auch der Linken insgesamt ist nicht ausschließlich durch ein ungünstiges Zahlenverhältnis zu erklären. Die Linke hat für den Status quo plädiert, die Reformen pauschal zurückgewiesen und jede Debatte verweigert. Angesichts der offenkundigen Probleme, etwa im Bereich des Fernmeldewesens, mußte eine solche Position von der Öffentlichkeit als bloße Verteidigung standespolitischer Privilegien verstanden werden. „Die Linke hat ihre Oppositionsrolle nicht wahrgenommen und keine Alternativvorschläge gemacht, für die auch Abgeordnete anderer Gruppierungen hätten gewonnen werden können. Eine Debatte hat nicht stattgefunden“, so hält Senator Roberto Freire von der Sozialistischen Volkspartei fest.
Ein anderer Teilbereich der politischen Absichten Cardosos betraf die soziale Gerechtigkeit im Lande, und hier vorrangig die Bereiche Bildung, Gesundheit und Landwirtschaft. Seine Grundsatzerklärungen blieben indessen folgenlos. Längst hat sich das Problem der Landverteilung verschärft (siehe den Artikel von Plinio Arruda Sampaio). Auf die Mobilisierung der landlosen Bauern und die Besetzung brachliegender Ländereien in verschiedenen Regionen des Landes folgten Repressalien und Massaker. Solche Ereignisse haben bewirkt, daß diese dringliche, bislang vernachlässigte Frage mit Gewalt Eingang in die politische Auseinandersetzungen gefunden hat. Zwar hat Cardoso im September mit der Berufung seines persönlichen Sekretärs an die Spitze des Staatlichen Instituts für Siedlungsfragen und Landreform seine Entschlossenheit zum Handeln bekunden wollen. Die Tatsache aber, daß das Landwirtschaftsministerium wie schon in den früheren Regierungen erneut an einen Interessenvertreter der Großgrundbesitzer (Andrade Vieira, Direktor der Bamerindus-Bank3) fiel, läßt erwarten, daß sich wenig bis gar nichts verändern wird.
Allerdings schlägt in sozialpolitischer Hinsicht für den neuen Präsidenten ein ganz entscheidendes Faktum positiv zu Buche: die Stabilisierung der Preise. Im Zuge der Inflation, die lange Zeit Hauptursache war für die Vertiefung der sozialen Ungleichheit, sank der Lohnanteil am Nationaleinkommen ständig weiter ab. 1991 waren Löhne und Gehälter auf dem historischen Tiefstand angelangt, und der Reallohn hatte sich gegenüber 1982 halbiert.4 Somit brachte das Ende der galoppierenden Inflation eine Entlastung für die Ärmsten unter den Armen. Zwischen Anfang Januar und Ende Oktober 1995 betrug der konjunkturell bedingte Anstieg der Lebenshaltungskosten nur noch 18 Prozent5 – gegenüber mehr als 40 Prozent pro Monat zu Beginn des Jahres 1994.
Nach der Diktatur – wohin?
NUTZNIESSER dieser neuen politischen Konstellation ist hauptsächlich die PFL, die enormen Einfluß gewonnen hat.6 Entstanden ist sie aus einer Abspaltung der PDS, einer Partei, die das Militärregime unterstützt hatte; entsprechend finden sich in der PFL die alten Weggefährten aus der Zeit der Diktatur wieder. Die Partei ist nach wie vor unpopulär und lediglich regional verankert.7 Dank des Bündnisses mit Cardoso haben es aber ihre Führer, die sich schon immer durch ein hohes Maß an Flexibilität und Opportunismus auszeichneten, mittlerweile zu Schlüsselpositionen im Staatsapparat gebracht, sie haben Zugang zu öffentlichen Geldern und können ihre Klientel bedienen. Nachdem sie jahrzehntelang die verheerende Wirtschaftspolitik mitverantwortet haben, hoffen sie auf diese Art nun zu neuem Ansehen zu gelangen. António Carlos Magalhaes, der als Parteichef der PFL eine autoritäre Tradition nach dem Vorbild der früheren coroneis8 verkörpert, hat in Cardoso einen Verbündeten gefunden, der vielen Brasilianern als Vertreter demokratischer Werte gilt.9 Mittel- und langfristig erhofft sich die PFL beträchtliche Wahlgewinne. Die Gemeindewahlen im nächsten Herbst werden darüber Aufschluß geben, wie begründet diese Hoffnung ist.
Der Wandel greift
DIE Zustimmung der Abgeordneten zu den wirtschaftspolitischen Verfassungszusätzen zeugt von einer massiven Verschiebung der politischen Kräfteverhältnisse.10 Längst sind die Anhänger des Wirtschaftsliberalismus zur größten Fraktion im Kongreß geworden. Die Bundesregierung, die nicht einmal das Funktionieren von Justiz und Polizei sicherstellen kann und im Sozialsektor völlig versagt hat, ist im Bereich der Wirtschaft sehr früh schon im Interesse einer Minderheit aktiv geworden.11 Steuerbefreiungen und Zuschüsse (die das neueste Steuerreformprojekt zu unterbinden trachtet), subventionierte Preise bei den Staatsbetrieben, insbesondere auf dem Energiesektor – das waren die bevorzugten wirtschaftspolitischen Maßnahmen der Militärs. Doch die verschwenderische Mißwirtschaft in den Jahren der Diktatur und die daraus resultierende Verschuldung hatten zu Beginn der achtziger Jahre ruinöse Verhältnisse geschaffen, und so verfügt der Staat heute nicht mehr über die Mittel zur Förderung des privaten Sektors. Eine Reihe von ideologischen Umschichtungen sind die Folge.
Mit der Annahme der wirtschaftspolitischen Verfassungszusätze ist nun das Tempo des Wandels vorgegeben. Der Regierung gelang es, ihr äußerst umstrittenes Vorhaben einer Verwaltungsreform voranzubringen, das eine Aufhebung der Arbeitsplatzgarantie für Beamte vorsieht. Sollte dieses Vorhaben durchkommen, so hat in Zukunft jeder Bundesstaat bzw. jede Stadtverwaltung, die mehr als 60 Prozent ihres Haushalts für Löhne und Gehälter ihrer Beschäftigten aufwendet (und dies ist derzeit keine Seltenheit), das Recht, Beamte zu entlassen.
Die Debatten über einen Verfassungszusatz, der es dem amtierenden Staatschef erlauben soll, sich unmittelbar nach Ablauf seiner Amtszeit um ein erneutes Mandat zu bewerben, machen deutlich, daß die nächsten Präsidentschaftswahlen bereits ihren Schatten voraus werfen. Der Plan wird vor allem von José Sarney bekämpft, der zwischen 1985 und 1988 Staatschef war und auf eine Rückkehr an die Macht hofft.
Die Resultate des sogenannten plano real bei der Bekämpfung der Inflation werden ohne eine Steuer- und Haushaltsreform wohl nur schwerlich Bestand haben. Die Neufestsetzung des jeweiligen Ausgabenvolumens von Bund und Gemeinden im Hinblick auf den Haushaltsausgleich des Gesamtstaates erweist sich zumal deswegen als heikel, weil Interessengruppen von besonderem Gewicht beteiligt sind und weil die Situation der Staatsfinanzen mehr als prekär ist. Eine politische Lösung müßte vor allem auf eine Stärkung der Parteien und zugleich auf die Reduzierung ihrer Zahl abzielen (derzeit sind circa 20 Parteien im Kongreß vertreten). Das aber würde bedeuten, daß die Abgeordneten ihre eigenen Privilegien antasten müßten. Mit anderen Worten: eine solche Lösung ist vorerst nicht in Sicht.
dt. Rolf Schubert
1 Vgl. Luiz-Felipe de Alencastro, „Victoire du plan Real“, Le Monde diplomatique, Oktober 1994.
2 So wird die systematische Praxis des Opportunismus bezeichnet.
3 Auch die Ernennung Nelson Jobims – eines Rechtsanwalts, der durch seine Ausführungen gegen die Abgrenzung des Landbesitzes der Eingeborenen bekannt geworden ist – zum Justizminister verheißt nichts Gutes für die Indios. Die Regierung möchte den Erlaß ändern, durch den die Abgrenzung dieser Ländereien geregelt wird, um diversen Rechtspersonen (Pächter, Bergbauunternehmen, Kleinbauern) die Möglichkeit zu geben, juristisch dagegen vorzugehen. Das hätte weitreichende Folgen für die Indio-Bevölkerung, die wegen der in ihren Böden vermuteten Reichtümer diverse Gewaltakte zu gewärtigen hätte. So bringen sich aus Mangel an Lebensraum jetzt schon gewisse Indianerstämme wie die Kayowaas kollektiv um.
4 Laut Flesp-Index der Reallöhne in der Industrie São Paulos.
5 Laut IBGE-Index.
6 Die Partei stellt den Präsidenten der Abgeordnetenkammer, den Präsidenten des Senats (über José Sarney, der zwar nicht Parteimitglied ist, aber als ehemaliger Vorsitzender der PDS dem gleichen Klüngel angehört), den stellvertretenden Staatspräsidenten, mehrere Minister, die Ausschußvorsitzenden zur Prüfung der Verfassungszusätze usw.
7 Ihr Kandidat erhielt bei der Präsidentschaftswahl von 1989 1 Prozent der Stimmen. Mehr als die Hälfte ihrer Abgeordneten auf Bundesebene wurden im Nordeste gewählt.
8 Landbesitzer, die zugleich politische Führungsrollen innehaben.
9 Faktisch hat die PFL ihre früheren und sehr anfechtbaren politischen Praktiken nicht im mindesten geändert.
10 Diese Umschichtung ist allerdings keine vollständige, wie man aus dem Zögern, ja offenen Widerstand innerhalb der Regierungskoalition ersehen kann.
11 Vgl. Elisa Reis, „Interesses agro-exportadorese e construçao do Estado (Brasil de 1890 a 1930)“, in: Fernando Henrique Cardoso e.a., „Economia e Movimentos Sociais na America Latina“, Brasiliense, 1985.
* Fachbereich für Politische Wissenschaften der Universität Paris-II.