Im Dschungel des Weltmarkts verkommen die Staaten
ZWISCHEN regionaler wirtschaftlicher Integration und Anbindung an den Weltmarkt sucht Westafrika nach alternativen Entwicklungswegen, um sich den Strategien der Großmächte und der multinationalen Gesellschaften zumindest nicht vollständig unterordnen zu müssen. Doch die Versuche, einen gemeinsamen Markt zu schaffen, sind bis heute gescheitert, weil der politische Wille ebenso wie realisierbare Konzepte fehlen.
Mit den nun geschaffenen, nach Übersee orientierten Freihandelszonen wird die Illusion erzeugt, Westafrika sei als aktiver Mitspieler an der Globalisierung beteiligt. Das ist eine Täuschung, denn de facto gibt es in diesem Teil der Welt immer weniger ausländische Investitionen. Was immer die Dogmatiker des Internationalen Währungsfonds, der Weltbank und der UNO behaupten: Es besteht keinerlei Grund zu der Hoffnung, daß das System der Freihandelszonen die in vieler Hinsicht katastrophale Situation verbessern könnte.
Von unserem Sonderkorrespondenten CHRISTIAN DE BRIE
Als sich 1989 die guten Feen des internationalen Kapitalismus über die Wiege der togolesischen Wirtschaft beugten, schien die Situation dieses kleinen Landes mit mehr als 3,5 Millionen Einwohnern, von denen 80 Prozent auf dem Land leben, sehr hoffnungsvoll zu sein. Man hatte Togo zum Standort für das Pilotprojekt einer Freihandelszone in Westafrika auserkoren – gemäß dem Vorschlag der Overseas Private Investment Corporation (OPIC), einer US-amerikanischen Firma, die private Investitionen im Ausland fördert, und mit finanzieller wie technischer Unterstützung der (US-amerikanischen) Entwicklungsagentur USAID, der Unido (der UN-Organisation für industrielle Entwicklung) sowie von seiten staatlicher französischer Entwicklungshilfe. Auch die Weltbank gab Ratschläge und Präsident George Bush seinen Segen.
Togo, seit Januar 1967 unter der Fuchtel von General-Präsident Gnassingbé Eyadéma, ist ein Schaufenster des liberalen Kapitalismus und das Hätschelkind des Internationalen Währungsfonds. Hier herrscht der vorauseilende Gehorsam: Man erfüllt diensteifrig die Strukturanpassungsprogramme, privatisiert öffentliche Betriebe und Dienste und setzt so scharenweise Arbeitskräfte frei. Damit hat sich Togo die besondere Fürsorge seiner Freunde verdient. Diese sorgen dafür, daß die billigen Arbeitskräfte nicht brachliegen, sondern den Internationalisierern in aller Welt feilgeboten werden, die ihr Kapital in steuerfreie Schutzzonen investieren wollen. Dank seiner politischen Stabilität, einem traditionell regen Handel, ausreichender Infrastrukturen und einem guten Kommunikationsnetz konnte sich Togo relativ schnell auf die juristischen Anforderungen und die Auswahlkriterien für die Freihandelszone einstellen. Die Investoren verpflichteten sich, fast die Gesamtheit der hergestellten oder verarbeiteten Produkte zu reexportieren1 und 80 Prozent der Arbeitsplätze an Togolesen zu vergeben. Im Gegenzug bot die togolesische Regierung einige entscheidende Vorteile: zollfreier Import und Export, steuerfreie Gewinne über zehn Jahre (danach fünfzehnprozentige Besteuerung), Vorzugstarife, besonders für Energie und Telekommunikation, eine völlige Erschließung der Industriezone und ... ein angepaßtes Arbeitsrecht2
Sechs Jahre später ist die Prunkkutsche Cinderellas wieder zum Kürbis geschrumpft: Togo durchlebt eine endlose, gewaltsame politische Krise, die Demokratisierungsbewegung ist vorerst verschwunden, die Bevölkerung leidet unter den harten Auswirkungen der Entwertung des Afrika-Franc (CFA) und das Land kämpft mühsam um sein Überleben. Bei einem Investitionsvolumen von 116 Millionen Franc (ca. 35 Millionen Mark) entstanden statt der erhofften 100000 nur etwa 4000 Arbeitsplätze. In der freien Zone arbeiten etwa dreißig Unternehmen, etwa zwanzig weitere planen ihre Niederlassung. Die Produktionsbereiche sind weit gefächert: Fertigung von synthetischem Haar, Industriekleister, Kosmetika, Batterien und Audiokassetten; Gartenbau; Herstellung von Pflanzenölen und Kräutern. Es gibt keinerlei Spitzentechnologie, die meisten Arbeitsplätze sind mit Frauen besetzt, die Löhne entsprechen dem lokalen Minimalniveau. Die togolesische Seite verlangt von Unternehmen, die sich bewerben, zwar die Vorlage eines Ausbildungsplans, doch sie gibt selbst zu, daß sich der Technologietransfer auf ein recht elementares Know-how beschränkt. Besonders die asiatischen Unternehmen (aus Korea, China und Indien) sind – mehr noch als an den billigen Arbeitskräften und der Qualität der angebotenen Dienstleistungen und Infrastrukturen – an der Möglichkeit interessiert, unter Umgehung der Handelsschranken Zugang zu europäischen und nordamerikanischen Märkten zu gewinnen. Togo ist Mitunterzeichner der Lomé-Verträge und gehört damit zu den AKP-(Afrika-Karibik-Pazifik)-Ländern. Es unterhält privilegierte Handelsbeziehungen zur Europäischen Union und profitiert auch von Vorzugsquoten für seine Exporte in die USA.
Die Konkurrenz auf dem expandierenden Weltmarkt der Freihandelszonen ist hart. In Afrika gibt es etwa dreißig solcher Zonen, die ungefähr 250000 Menschen beschäftigen. Den Spitzenplatz als Erfolgsmodell nimmt die Insel Mauritius ein. Dort investieren asiatische Kapitaleigner, um Zugang zur EU zu bekommen und die Märkte der arabischen Länder zu erschließen. Die 1970 geschaffene Freihandelszone umfaßt das ganze Land. Es entstanden 100000 Arbeitsplätze, die Einnahmen betragen 1 Milliarde Dollar. In zwanzig Jahren ist die Arbeitslosenquote von 20 auf 3 Prozent gesunken; gleichzeitig stieg der Anteil der gewerkschaftlich Organisierten auf 25 Prozent an. Angesichts des faktischen Arbeitskräftemangels lockt man heute schon Investitionen mit hoher Wertschöpfung und qualifizierte Arbeitskräfte an, während einfachere Arbeiten per Unterauftrag nach Madagaskar und Kenia vergeben werden.
An zweiter Stelle und fast gleichauf mit Mauritius steht Tunesien. Mit großem Abstand folgen Ägypten, Botswana, Togo, Ghana, Kenia, Madagaskar und Simbabwe. Ganz am Ende steht die Zone von Dakar in Senegal: ein gescheitertes Modell. Afrika gerät immer mehr in wirtschaftliche Isolation und zieht immer weniger ausländische Investitionen an (insgesamt weniger als 5 Prozent der weltweiten Auslandsinvestitionen). Das hat zweierlei Konsequenzen: Zum einen konkurrieren die Länder einer Großregion um die Gunst des Kapitals und um die Exportmöglichkeiten für die steuerfrei produzierten Güter in die Nachbarländer. Dadurch schaden sie der lokalen Produktion und vereiteln alle Versuche einer regionalen wirtschaftlichen Union. Die Schaffung eines gemeinsamen Marktes ist mit Freihandelszonen nicht in Einklang zu bringen. Der togolesische Premierminister Edem Kodjo hat das Problem erkannt, hält es aber nicht für aktuell, „weil sich Freihandelszonen nur in geringem Maße auf die Handelsbeziehungen auswirken“3.
Zum anderen besteht die Gefahr, daß die Standortländer aufgrund ihrer geschwächten Position zu Opfern der skrupellosesten Unternehmen werden. Man nehme nur das Beispiel der Giftmüllhändler, die nach Ländern mit billigen Lagerungs- und Verarbeitungsmöglichkeiten und laschen Sicherheitskontrollen suchen. Edem Kodjo schätzt dieses Risiko als minimal ein, da die Küstenländer ihre touristische Attraktivität bei einem für Umweltbelastungen sensibilisierten Publikum aus Europa nicht gefährden wollen.4
Nur zu leicht erliegen die Standortländer den Sirenengesängen von Vertretern der Off-shore-Finanzzentren. Ein Beispiel ist das geplante Projekt in São Tomé und Principe, das vom Sohn des ehemaligen französischen Innenministers Charles Pasqua in Zusammenarbeit mit anderen Investoren der Gesellschaft Moncey Investments ausgehandelt wurde. Das Projekt genießt völlige Zollfreiheit und dauerhaft steuerfreie Gewinne, es unterliegt keiner Devisenkontrolle, keinerlei Beschränkung der Kapitalströme, für alle Operationen ist das Bankgeheimnis garantiert, und es profitiert von einem laxen Arbeitsrecht in einem Land, das weltweit zu den billigsten Anbietern von Arbeitskraft gehört: Der Stundenlohn liegt bei umgerechnet 30 Pfennig.
Die Investitionskunden sind gut sortiert: Der Erdölkonzern Elf, der im Golf von Guinea stark präsent ist, lagert und wartet seine Förderungs- und Prospektionsausrüstung in der Freihandelszone; eine große Transportfirma unterhält ein Zwischenlager für Waren, die für benachbarte Länder bestimmt sind; private Investoren (aus Gabun, Zaire, Nigeria und so weiter) suchen einen nahen und sicheren Anlageplatz. Im Dezember 1995 verabschiedete das Parlament von São Tomé zwar ein Gesetz zur Gründung einer privat verwalteten Freihandelszone, doch die Regierung verhält sich sehr zurückhaltend, denn das Projekt erfordert eine Investition von über 100 Millionen Dollar in den Bau einer Elektrozentrale und eines Tiefseehafens. Außerdem existiert die Gefahr, daß sich hier Briefkastenfirmen einnisten, die illegale Geschäfte abwickeln, unterschlagene Summen weiterleiten und schmutziges Geld waschen.
Auch in anderen Regionen breiten sich die Freihandelszonen aus. Weltweit gibt es mehr als 250, verteilt über 70 Länder, davon 100 in Lateinamerika und der Karibik, 65 in Asien mit jeweils 1,2 und 3 Millionen Beschäftigten.
Die Freihandelszonen entstanden in Nachfolge der Freihäfen des britischen Empires, wie etwa Singapur oder Hongkong. Anfang des Jahrhunderts begann man hier außer Handel auch landwirtschaftliche Produktion zu betreiben (insbesondere in Zentralamerika, wo die Enklaven der United Fruit Company zur „Bananisierung“ kleiner, der Raubwirtschaft unterworfener Länder beitrugen). Die Industrieproduktion kam erst später hinzu, angefangen bei den mexikanischen aquiladoras bis hin zu den chinesischen „wirtschaftlichen Spezialzonen“, wobei man auch die irische Flughafen-Freihandelszone Shannon nicht vergessen sollte, die 1960 als erste ihrer Art in Europa gegründet wurde.5
Die Freihandelszonen gelten als wirksames Mittel, um die Entwicklungsländer an den internationalen Markt anzuschließen und die Globalisierung der Weltwirtschaft voranzutreiben. Rund um die Welt wird ein und dasselbe Loblied mit dem immer gleichen Refrain gesungen: ausländische Investitionen anlocken, Arbeitsplätze schaffen, die nationale Industrie und die lokale Infrastruktur entwickeln, Technologietransfer fördern und Devisen erwirtschaften. Was braucht man mehr, um die Regierungen der Entwicklungsländer zu überzeugen? Sie verschachern ihre Arbeitskräfte zu Schleuderpreisen, betreiben steuerliches Dumping, überbieten sich in Gewerkschaftsfeindlichkeit, um die Kapitalisten anzulocken, die weltweit industrielle Parkplätze zu Billigstpreisen suchen.
Es soll Leute geben, die wirklich glauben, sie könnten die Entwicklungsprobleme und Nord-Süd-Fragen mit dem Zauberstab „Freihandelszone“ lösen, ohne sich um soziale und wirtschaftliche Veränderungen oder um eine gerechtere Verteilung des Reichtums scheren zu müssen. Solche Pseudonaivität ist sicher bei manchem Politiker anzutreffen, auf keinen Fall aber in den Chefetagen der multinationalen Konzerne, die die Freihandelszonen in ihre weltweite Strategie der industriellen und kommerziellen Delokalisierung einbauen, um ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und ihre Profite zu steigern, Marktanteile zu erobern und in geschützte Handelszonen einzudringen.
Sie tun dies direkt oder mittels Filialen und Unterhändlern entlang der großen internationalen Handelsachsen, in der Nähe von Zielmärkten und besonders kaufkräftigen Ländern. Diese als „Schwalben“ bezeichneten Unternehmen sind provisorische Niederlassungen, die leicht revidierbare, binnen ein oder zwei Jahren amortisierte Investitionen tätigen. Dann lassen sie sich an einem anderen Ort nieder, der bessere Bedingungen bietet oder neue strategische Zielrichtungen eröffnet. Was Wunder, daß diese Investitionen keine dauerhaften Auswirkungen auf die nationale Wirtschaft haben und keinerlei Technologietransfer bringen?
Studien des Internationalen Bundes freier Gewerkschaften (IBFG) und der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO)6 zeigen auf, daß die Investoren Billigstarbeitskräfte bar jeglicher sozialen Rechte und gewerkschaftlichen Freiheiten einkaufen wollen. Sie scheren sich wenig um die Qualität der Arbeitsplätze, die zumeist zweitklassig, stumpfsinnig, unterqualifiziert, unsicher, häufig gefährlich und umweltfeindlich und immer unterbezahlt sind: 1 Mark Stundenlohn in Togo, 1 Mark 20 in Mauritius, 1 Mark 60 in Malaysia im Vergleich etwa zu 5 Mark in Südkorea.
Insgesamt wurden in den Freihandelszonen in 25 Jahren etwa 4,5 Millionen Arbeitsplätze geschaffen. 80 Prozent sind auf acht Länder konzentriert: China (2,2 Millionen), Mexiko (460000), Dominikanische Republik (150000), Porto Rico (150000), Brasilien (140000), Pakistan, Tunesien, Mauritius (jeweils 100000).7 Selbst bei einem jährlichen Zuwachs von mehr als 10 Prozent bleibt die Zahl lächerlich gering. Jedes Jahr drängen in den Entwicklungsländern 40 Millionen neue Arbeitssuchende auf den Markt und gesellen sich zu den insgesamt schon 700 Millionen Arbeitslosen und Unterbeschäftigten.
In den meisten Fällen muß das Standortland seine eigenen geringen Ressourcen in die Erschließung der Freihandelszone stecken, wobei sich die Kosten oft auf den Gegenwert eines Jahreslohnes pro Arbeitsplatz oder mehr belaufen. Von den Deviseneingängen sind die Devisenausgaben für den Import von Rohstoffen und Grundprodukten abzuziehen. Eine genaue Evaluierung der Kosten-Nutzen-Relation wurde noch nie erstellt und ist auch deshalb sehr schwierig, weil die Konten der zugezogenen Unternehmen im allgemeinen schwer oder gar nicht zugänglich sind. Insofern läßt sich kaum abwägen, ob sich das Wagnis der Freihandelszonen letzten Endes überhaupt lohnt.
In Afrika jedenfalls bestimmt nicht, auch wenn die Befürworter anderer Meinung sind. Dort gibt es zwar billige Arbeitskräfte, doch meist nicht die Logistik, über die die Konkurrenten anderswo verfügen: hochmoderne Transport- und Kommunikationssysteme, klar definierte und stabile Spielregeln, eine gut funktionierende Verwaltung. Deshalb besteht die Gefahr, daß die afrikanischen Länder nur Investoren anziehen, die an der Umgehung der europäischen und US-amerikanischen Handelsschranken interessiert sind. Dies wird eines Tages unweigerlich Gegenmaßnahmen auslösen. Zudem besteht die Gefahr, daß die afrikanischen Länder den Unternehmen, die ohnhin investiert hätten, um die lokalen Märkte zu erobern, überflüssigerweise Geldmittel gewähren, die ihnen selbst als nützliches Kapital für eine längerfristige Entwicklung fehlen. Und zugleich führen sie bei alledem noch einen versteckten Krieg gegen die konkurrierenden Nachbarländer.
Wichtiger noch: Es gibt eine innere Logik, die dahin geht, Freihandelszonen in autonome Einheiten mit exterritorialem Status weiterzuentwickeln. Diese werden damit zu abgegrenzten, von außen isolierten Territorien mit überwachtem Zugang, der nur Menschen gestattet ist, die davon profitieren. Die Zonen sind privat verwaltet, mit autonomen Sicherheitsdiensten, Kommunikationssystemen, eigener Energieversorgung und so weiter. Ihr Personal ist internen Regeln und Gesetzen unterworfen. All das zielt darauf ab, sich das Recht herauszunehmen, außerhalb der bestehenden Gesetze zu existieren und zu handeln und damit den Souveränitätsanspruch des Standortlandes zu unterlaufen. Deshalb sind die Freihandelszonen so attraktiv für alle Vertreter der Globalisierung: Sie sind in den Dschungel des Weltmarkts integrierte Enklaven in Ländern, die man ansonsten verkommen läßt.
Für den IBFG, der die Entwicklung aufmerksam verfolgt, sind die Freihandelszonen „ein riesiger wirtschaftlicher und sozialer Betrug“. Sie sind und bleiben Garanten dafür, daß die Entwicklungsländer sich „weiterhin von außen Strategien aufzwingen“ lassen. Sie sind also gerade kein Instrument, um zwischen Nord und Süd jene „Solidarität aufzubauen, die sich auf das gemeinsame Bewußtsein einer gegenseitigen Abhängigkeit gründet“, wie sie der Präsident der Republik von São Tomé und Principe für den einzigen realistischen Weg hält.8
dt. Christiane Kayser
1 Ein Anteil von 20 Prozent kann auf dem nationalen Markt verkauft werden, wenn die Produkte keine Konkurrenz zu nationalen Erzeugnissen darstellen.
2 Gesetz vom 18. September 1989.
3 Gespräch mit dem Autor.
4 Ebenda.
5 Seither wurden, trotz der Bedenken in Brüssel, viele weitere Zonen geschaffen. Frankreich plant, 20 bis 25 Zonen in krisengeschüttelten Vororten anzusiedeln. Le Monde vom 1. Dezember 1995 und 2. Februar 1996.
6 Siehe dazu insbesondere: „Zones franches d'exportation et violation des droits syndicaux“, eine Studie des IBFG, die im April 1996 erscheinen soll, und die Analysen der ILO zu den Freihandelszonen in Afrika, die im Rahmen des Jahresberichts 1996 veröffentlicht werden.
7 Bailey, Parisotto und Renshaw, „Multinationals and Employment: The Global Economy of the 1990s“, Genf (ILO) 1993.
8 Gespräch mit dem Autor.