Öffentliche Dienstleistungen, Garanten des Gemeinwohls
GEMEINWIRTSCHAFTLICHE Unternehmen und öffentliche Dienstleistungen sind unter Beschuß geraten, sowohl von seiten der Europäischen Kommission als auch der einzelnen Regierungen. In den Augen Alain Juppés sind sie nichts als „schlechtes Schmieröl“, das Steuergelder verschlingt, für Brüssel dagegen lästige Hindernisse auf dem Weg zum freien Wettbewerb. Dabei geht man dort mit Beitragsgeldern der Mitglieder für – mit Verlaub gesagt – Propagandazwecke nicht eben zimperlich um. Die öffentlichen Dienstleistungen sind jedoch Garanten des Gemeinwohls, und als solche sollten sie nach dem Subsidiaritätsprinzip und nicht nach den Vorgaben der Europäischen Gemeinschaft organisiert werden.
Von SYLVAIN HERCBERG *
Abgesehen von den im Vertrag von Maastricht vorgesehenen Themen (Außen- und Sicherheitspolitik) stand bei der Konferenz der EU-Regierungsvertreter im März dieses Jahres in Turin ausdrücklich auch das Thema der öffentlichen Dienstleistungen auf der Tagesordnung, oder besser gesagt, deren Minimalversion, nämlich „die allgemeine Zugänglichkeit fundamentaler Dienstleistungen im Interesse der Bürger“. In der Tat hatten die Verhandelnden den Auftrag, die „Kompatibilität“ zwischen freiem Wettbewerb und ebenjenem Prinzip der „allgemeinen Zugänglichkeit“ zu untersuchen. Zweifellos ist diese späte Fürsorge eine Reaktion auf die sozialen Unruhen vom Dezember 1995 in Frankreich und die Streiks in Belgien. Die Unruhe, die allenthalben in der öffentlichen Meinung der einzelnen europäischen Länder aufkommt, dürfte nicht zuletzt den enormen sozialen und ökonomischen Kosten geschuldet sein, die der Gewaltmarsch der EU in Richtung auf die Währungsunion und die Integration der Märkte verursacht. Nachdem Juppé noch am 5. Dezember vergangenen Jahres vor der französischen Nationalversammlung verkündet hatte: „Falls nötig, werden wir den Begriff der öffentlichen Dienstleistungen in unsere nationalen und europäischen Grundsatzpapiere aufnehmen“, ist er schließlich doch auf die Minimalformel von der „Verpflichtung zur Grundversorgung“ eingeschwenkt – ein schwammiger Begriff, der auch mit dem Neoliberalismus kompatibel ist. Auch in in anderen Ländern wird ähnlich debattiert: In Deutschland erstellt das Bundeskartellamt regelmäßig Gutachten zu den Vorhaben von Großunternehmen, die Dienstleistungen anbieten wollen, für die bislang die Gemeinden zuständig waren. In Großbritannien stoßen die durch Privatisierungen verursachten Entlassungen ebenso wie die astronomischen Gehälter der Führungskräfte in den neu entstandenen Unternehmen auf wachsenden Unmut. Folglich ist die sozialpolitische Diskussion über die öffentlichen Dienstleistungen in absehbarer Zeit aufs engste mit dem Aufbau eines geeinten Europa verknüpft. Wie kann man im Rahmen der Logik des freien Marktes das Fortbestehen dieser Einrichtungen in ihren verschiedenen nationalen Ausformungen aufrechterhalten? Und wie kann man dafür sorgen, daß das Interesse der Bürger Vorrang vor den Profitinteressen hat? Auf diese Grundsatzfragen geben die verwaltungstechnischen und juristischen Diskussionen der letzten Monate keine Antwort.
Gemeinwirtschaftliche Versorgungseinrichtungen resultieren aus dem politischen Willen, die Verwaltung kollektiver Interessen zu sichern und für die Befriedigung grundlegender Bedürfnisse – wie Gesundheit, Erziehung, Transport und Verkehr, Energieversorgung und Telekommunikation – Sorge zu tragen. Ihr Umfang ist also variabel und entwicklungsfähig, und die Entscheidung darüber liegt bei der politischen Führung als dem gewählten Repräsentanten eines Volkes. Eindeutig einem sozialen Wirtschaftsprinzip folgend, funktionieren diese Einrichtungen nach den Prinzipien von Kontinuität und Solidarität, sie garantieren gleiche Behandlung für alle, Qualität der Leistung und Einsatz der besten verfügbaren Technologien. Die Bürger und ihre gewählten Repräsentanten sind aufgerufen, sie zu überwachen, weil die Gemeinschaft den Einsatz von oft sehr kostspieligen Instrumenten, deren Rentabilität nur auf lange Frist gesichert ist, nicht dem Markt und einer kurzfristigen Planung überlassen kann. Zudem müssen öffentliche Dienstleistungen die Erwartungen aller berücksichtigen: Es ist nicht denkbar, daß eine bestimmte Region oder ein Stadtviertel mit der Begründung mangelnder Rentabilität aus ihrem Zuständigkeitsbereich ausgeschlossen würde.
Im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen besteht die Kunst des Wirtschaftens also darin, den „richtigen“ Preis zu ermitteln: einen Preis, der einerseits ausreichende Mittel für die optimale Bewirtschaftung des heute Vorhandenen einbringt, der andererseits aber auch erlaubt, für die Investitionen von morgen vorzusorgen, insbesondere dann, wenn es durch eine natürliche Monopolsituation nur ein einziges Unternehmen auf dem Sektor gibt. Gleichheitsgrundsatz und Finanzausgleich sollten gleichen Service für alle zum gleichen Preis garantieren; darüber hinaus zeigt der „gute“ Ökonom sich daran, daß er Güter und Unternehmensgewinne optimal zwischen der Gemeinschaft, dem Unternehmen und dessen Personal aufzuteilen versteht. Das ist der Grund, weshalb den öffentlichen Dienstleistungen eine so überaus wichtige Rolle zukommt – als Ausdruck des gesellschaftlichen Solidarprinzips, im strukturellen Wandel eines Landes und in der Dynamik der industriellen Entwicklung. Dies sind genau jene sensiblen Bereiche, die in den gegenwärtigen Debatten eine wichtige Rolle spielen.
Beim Aufbau der Europäischen Union stand die Logik des Wettbewerbs im Vordergrund, dabei hätte man ebensogut die politische Dimension hervorheben können. Zu oft wird vergessen, daß die berühmten „Gründerväter“, insbesondere Jean Monnet und Robert Schuman, die Wirtschaft der einzelnen Nationen vorantreiben und eine starke Einheit schaffen wollten, und keineswegs daran dachten, wertvolle Einrichtungen mutwillig zu zerstören. In der EU geht es zu, als sei die Kommission – die niemandem rechenschaftspflichtig ist – damit beauftragt, alles dem Wettbewerbsprinzip unterzuordnen, wobei sich Kommission und Ministerrat ständig den Schwarzen Peter zuschieben, wenn es darum geht, unpopuläre Entscheidungen zu vertreten. Diese Situation bedarf dringend einer Revision.
Leistungsabbau durch „Grundversorgung“
AUCH wenn sich der Gerichtshof in Luxemburg in der großen Mehrheit der Fälle als treuer Verbündeter der Kommission erwiesen hat, so hat er doch einige Urteile erlassen, die für eine juristische Argumentation in der Sache herangezogen werden können, wobei sich versteht, daß das Problem nicht primär auf dieser Ebene angesiedelt ist. So etwa die Vorabentscheidung im Verfahren Paul Corbeau von 1993, die, mit Bezug auf die belgische Post, für Unternehmen mit gemeinwirtschaftlichem Versorgungsauftrag die Erhaltung des wirtschaftlichen Gleichgewichts für verpflichtend erklärte, sowie das Urteil im Verfahren der Gemeinde Almelo von 1994, in dem festgelegt wird, daß eine Dienstleistung, die von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse ist, den Grundsätzen von Gleichheit und Kontinuität zu folgen hat. Das ist noch nicht viel, aber immerhin findet der Begriff des „Gemeinwohls“ auch im Vertrag von Rom Erwähnung, und der Vertrag von Maastricht thematisiert die Notwendigkeit von „Versorgungsunternehmen“!
Zwei Vorstöße hat es bislang zum Problem der öffentlichen Dienstleistungen gegeben: den Vorschlag einer Europäischen Charta der gemeinwirtschaftlichen Versorgungsleistungen und die Formel von der „Grundversorgung“. Bei der Charta ging es darum, die nationalstaatlichen Traditionen im öffentlichen Sektor mit dem Aufbau der Gemeinschaft kompatibel zu machen, auf der Basis einer freiwilligen und dauerhaften Zustimmung zu gemeinsamen Prinzipien des Gemeinwohls. Dieser Vorschlag aus dem Jahr 19912 hat vor allem unter dem Druck Frankreichs und der „Europäischen Zentrale der öffentlichen Wirtschaft“ eine ganze Reihe von Ideen hervorgebracht, aber die erarbeiteten Projekte wurden weder dem Ministerrat noch dem Europäischen Parlament je vorgelegt. Verschiedene Hindernisse haben sie zum Scheitern gebracht: die schwierige, wenn nicht unmögliche Definition eines europäischen Gemeinwohls; der von Land zu Land unterschiedliche Geltungsbereich; die verschiedenen Versorgungspflichten, die Unmöglichkeit, ein Steuerungsorgan mit supranationalen Befugnissen zu benennen, vor allem aber der Ruf nach dem Wettbewerb als oberstem Steuerungsprinzip.
Der Begriff der „Grundversorgung“ ist der neueste Hit aus Brüssel. Der „Wettbewerbs-Kommissar“ Karel van Miert setzt viel Energie daran, ihn im Sinne einer Standardisierung der Minimalverpflichtungen publik zu machen. Vorstellungen vom Gemeinwohl, von der optimalen Abstimmung mit der Wirtschafts- und Sozialplanung oder einer bestmöglichen langfristigen Ressourcen-Nutzung sind ad acta gelegt. Wird also die Brüsseler Kommission, ähnlich wie die Weltbank, in Bälde dazu übergehen, in Fragen der Privatisierungsform, der Unternehmensverfassung oder der Definition des Solidarprinzips zu intervenieren? Oder gar einen restriktiven Handlungskanon zu erlassen, der eine wechselseitige Subventionierung verschiedener Aktivitäten oder Klienten unterbindet? Das Brüsseler Kollegium würde dadurch die enorme Macht erlangen, Steuersysteme und die Verwendung der Finanzmittel zur Deckung zu bringen, noch bevor überhaupt eine europäische Politik in Sachen Energie, Telekommunikation, Transport und Verkehr und so weiter definiert, geschweige denn auf den Weg gebracht worden wäre.
Man ahnt schon, daß es auch und gerade darum geht, diejenigen öffentlichen Dienstleistungen zu zerstören, die sich in einer Monopolsituation befinden, ohne Rücksicht darauf, inwieweit ihre Aktivitäten dem Gemeinwohl dienen. Wie Marcel Boiteux, ehemaliger Präsident der Französischen Elektrizitätsgesellschaft, EDF, hervorhebt: „Wenn das Monopol in konkurrierende Unternehmen zerfällt, müssen die Lasten und Kosten der öffentlichen Dienstleistungen unter diesen aufgeteilt werden. Aber die Bemessung von Entnahme und Subvention, um einen Ausgleich zu schaffen zwischen denen, die die Kosten der Dienstleistung tragen, und denen, die sie nicht oder nur zu einem geringen Teil tragen, ist zumindest schwierig. Bemessungsfehler werden sich in den wirtschaftlichen Ergebnissen der konkurrierenden Unternehmen niederschlagen, wesentlich deutlicher als die Qualität der Unternehmensführung – und das ist die Negation des Wettbewerbsprinzips. Eben weil sie sie ignorieren wollen, reduzieren die Verfechter der Wettbewerbswirtschaft diese Verpflichtungen aus öffentlichen Dienstleistungen auch ständig und systematisch auf das Minimum.“3 Das ist in der Tat die Logik, die sich hinter dem Begriff von der „Grundversorgung“ verbirgt; er verhält sich zur öffentlichen Dienstleistung wie das französische Mindesteinkommen RMI zum Lohn.4
Um einen Vorgeschmack dessen zu bekommen, was die europäischen Verbraucher erwartet, sollte man sich die Vorgänge im Vorreiterland des Neoliberalismus ansehen: im Großbritannien von Margaret Thatcher und John Major. Im Namen des freien Wettbewerbs zerschlug und privatisierte die Eiserne Lady 1990 das britische Elektrizitätssystem, das seit 1926 kontinuierlich aufgebaut und 1947 verstaatlicht worden war. Bilanz der Operation, 1996: Ausgehend von einem höheren Preisniveau als in Frankreich, sind die Preise nicht schneller gesunken als dort, die Belegschaft wurde um 40 Prozent reduziert, und die Regierung mußte sich stützend einschalten, um die notwendigen Investitionen zu garantieren. Als 1995 die golden shares (Vorzugsaktien in Staatsbesitz) zum allgemeinen Verkauf freigegeben wurden, gab es an der Börse öffentliche Kaufangebote, hinter denen etwa eine britische Elektrizitätsgesellschaft oder entsprechende US-amerikanische Unternehmen (wie Southern Electric International) standen. Inzwischen sind erhebliche Gewinne erzielt worden, und in den Bereichen mit stark wachsender Nachfrage wurden entsprechende Kapazitäten der Stromerzeugung geschaffen, allerdings unter Verwendung von Technologien, die schnell Rendite abwerfen, auf lange Frist jedoch für die Allgemeinheit nicht die geringstmöglichen Kosten gewährleisten. Hauptnutznießer dieser Entwicklung: der sogenannte Vorzugskunde, das heißt insbesondere der industrielle Großabnehmer, der unter Hinweis auf die Größe seiner Nachfrage Sondertarife aushandelt, und das zu Lasten der Kleinkunden, sprich der Millionen von Normalverbrauchern. Diese Privilegierten, die trotzdem noch über die Preise im Vereinigten Königreich stöhnen, hoffen, bei der nächsten Konferenz der Energieminister die totale Deregulierung durchsetzen zu können.
Auch auf dem Gebiet der Telekommunikation zielt die europäische Politik durchaus nicht darauf ab, die Dienstleistung zu optimieren, eine stabile Relation zwischen Preis und Nutzung des Netzes herzustellen, eine Gleichheit der Nutzer zu gewährleisten oder den internationalen Anbietern Regeln aufzuerlegen. Es geht vielmehr darum, die Ausgleichszahlungen möglichst gering zu halten, neuen Anbietern Zugang zu den lukrativsten Marktsegmenten zu verschaffen – ohne ihnen einen Beitrag zu den auf Kosten der Bürger verwirklichten Investitionen abzuverlangen – und einen im strikten Sinn Minimalservice einzuführen, der dann als „Grundversorgung“ ausgegeben wird. Diese Entwicklung steht der französischen Télécom ins Haus, falls die Gesetzesentwürfe zur Abschaffung ihres Monopols und zur Änderung ihres Statuts, wodurch Privatkapital eingeführt werden kann, mehrheitlich verabschiedet werden.5 Und das gleiche gilt für die Deutsche Telekom, die bereits den Abbau von 43000 Arbeitsplätzen angekündigt hat.
Wenn also die Idee einer europäischen öffentlichen Dienstleistung ein Hirngespinst ist und die „Grundversorgung“ Augenwischerei, welches sind dann mögliche Ziele für all diejenigen, die die neoliberale Wende nicht widerspruchslos mitzumachen gedenken? Zunächst: eine Revision der Verträge – des Vertrags von Rom sowie der Einheitlichen Europäischen Akte, des Vertrags von Maastricht – in dem Sinn, daß dem Gemeinwohl und der Sozialstaatlichkeit Priorität eingeräumt wird. Das steht nicht im Widerspruch zum Vertrag von Rom, der die Rolle der Nationalstaaten ausdrücklich anerkennt und, ohne die institutionelle Form zu präjudizieren, einräumt, daß die das Gemeinwohl betreffenden Bereiche gesondert geregelt werden können. Insbesondere sollte man Absatz 2 des Artikels 9 neu fassen, der vom Wettbewerb und den gemeinwirtschaftlichen Unternehmen handelt, vor allem aber sollte man die Vollmachten stark einschränken, besser noch: abschaffen, die die Brüsseler Kommission sich durch ihre einseitige – aber vom Gerichtshof in Luxemburg sanktionierte – Auslegung von Absatz 3 desselben Artikels angemaßt hat, um sie dann als Waffen gegen die öffentlichen Dienstleistungen einzusetzen.
Man könnte sich auch auf Artikel 3a des Vertrags von Maastricht berufen, der öffentliche Dienstleistungen nicht ausschließt, oder auf Artikel 8, der den Begriff einer europäischen Bürgerschaft entwickelt. Hierzu wäre jedoch eine präzisere Definition dieser Bürgerschaft, die, solange sie auf keine in einer demokratischen Öffentlichkeit verankerte Supranationalität Bezug nehmen kann, weiterhin auf der Nationalstaatlichkeit des Mitgliedslandes fußen muß. Die jüngste Geschichte der EU zeigt allerdings, daß von diesen möglichen Wegen allesamt wenig zu erwarten ist. Eher schon scheint es angezeigt, sich auf das Subsidiaritätsprinzip zu stützen (Artikel 3b), das den Staaten Kompetenzen einräumt, die nicht auf Gemeinschaftsebene angesiedelt werden können. Eine Stufe darunter könnte man dann dem Markt den Raum geben, der ihm zukommt, die nationale Politik aber damit beauftragen, die Wahrung von Solidarität und Gleichheit zu sichern, insbesondere in allen Fragen, die die natürlichen Monopole und die sozialstaatlichen Einrichtungen betreffen, wobei es ihr freisteht, wie sie das im einzelnen organisiert und reguliert. So könnte jeder Staat in Eigenregie diejenigen öffentlichen Dienstleistungen erhalten oder aufbauen, die für die eigenen Bürger sinnvoll und nützlich sind.
Die Koordination auf europäischem Niveau käme erst in einem zweiten Schritt, im Rahmen einer am Gemeinwohl ausgerichteten Gemeinschaftspolitik. Die Staaten könnten dabei auf ausgewählten Gebieten gemeinsame Vorstöße unternehmen, um sich zur Wahrung von Solidarität und Gleichheit mit Instrumenten auszustatten, die geeignet sind, die Kosten zu senken, langfristige Zielsetzungen zu entwickeln und den Einsatz fortschrittlichster Technologien zu ermöglichen. Dann wäre es Aufgabe der Kommission, ihre Fähigkeit zur Definition gemeinsamer Ziele unter Beweis zu stellen, indem sie solche für die öffentlichen Dienstleistungen benennt; sollte dies mißlingen, so wäre das ein Beweis für die Notwendigkeit, neue Steuerungsmechanismen zu schaffen, die den Bürgern erlauben, die Unternehmen neu zu bewerten.
dt. Barbara Kleiner
1 Der Begriff der „öffentlichen Dienstleistungen“ wird hier und im folgenden zur Wiedergabe des französischen Terminus des „service public“ verwendet. Gemeint ist damit die Gesamtheit der von der öffentlichen Hand betriebenen oder geförderten Unternehmen, die für den Bürger fundamentale Leistungen anbieten, also Gesundheits- und Erziehungswesen, Transport, Abfallbeseitigung und Verkehr, Telekommunikation, aber auch die Versorgung mit Wasser und Energie.
2 Siehe dazu Sylvain Hercberg, „Les services publics, ces parias de l'Europe“, Le Monde diplomatique, Oktober 1991.
3 Marcel Boiteux, „Concurrence, régulation, service public. Variations autour du cas de l'électricité“, Futuribles, Nr. 205, Januar 1996.
4 siehe dazu die Artikel von Christian Barrère, „Staatsbürger oder Sozialhilfe?“ und von Paul-Marie Coûteaux „Défense et illustration des services publics“, Le Monde diplomatique, Januar 1996.
5 Siehe Asdrad Torrès, „Telekommunikation, die Netze werden ausgeworfen“, Le Monde diplomatique, Januar 1996.
* Ökonom