Die europäische Müllwirtschaft kennt keine Grenzen
IM März 1996 wurden mitten in Bordeaux 200 Tonnen Pyralenöl gefunden. Ein Skandal von vielen, der wieder einmal zeigt, daß die Mülltonnen der Industrie in der Europäischen Union überquellen. Dennoch scheint die erst kürzlich getroffene politische Entscheidung der fünfzehn Mitglieder, eine wirksame Gesetzgebung einzuführen, eher unter dem Druck der öffentlichen Meinung erfolgt zu sein als in der ernsthaften Absicht, die Gefahren der industriellen Umweltverschmutzung zu begrenzen. Obwohl seit 1993 zahlreiche Verfügungen über den Export und die Verarbeitung von Müll erlassen wurden, schafft es die Europäische Union noch immer nicht, eine entsprechende Entsorgungsstrategie in den Mitgliedstaaten durchzusetzen.
Jean-Loup Motchane und Michel Raffoul haben umfangreiche Recherchen betrieben, um die Funktionsstörungen der europäischen Politik in Sachen industrieller Umweltverschmutzung deutlich zu machen; sie enthüllen die Rolle der Lobbies und beschreiben die Irrwege des Mülls quer über den Kontinent.
Von JEAN-LOUP MOTCHANE und MICHEL RAFFOUL *
„Es mag unglaublich erscheinen, aber wir wissen noch immer nicht, welche Wege die giftigen Industrieabfälle zwischen ihrer Entstehung und ihrer Beseitigung zurücklegen.“ Aus dem Munde eines hohen Beamten der Europäischen Kommission, der mit der Verwaltung eben dieser Abfälle betraut ist, klingt diese Feststellung alles andere als beruhigend. Knapp vier Jahre vor dem Jahr 2000 findet sich weder in Brüssel noch anderswo jemand, der genaue Angaben über Kreisläufe, Behandlung, ja selbst die Mengen giftiger Industrieabfälle, also der gefährlichsten Art von Abfall, machen könnte. „Wir schaffen es nicht einmal, uns über die Definition des Begriffs Abfall zu verständigen und schon gar nicht darüber, was gefährlicher Abfall ist“, klagt unser Gesprächspartner.
Zwischen den Befürwortern einer Festlegung von Grenzwerten und den Unternehmern, die flexiblere Regelungen fordern, um ihre Abfälle leichter zu Wiederaufbereitungsanlagen oder zu Beseitigungsfirmen bringen zu können, ist eine unsinnige Diskussion entbrannt, in der es um leidenschaftlich vertretene Überzeugungen und gewichtige wirtschaftliche Interessen geht. Je nachdem, ob eine Substanz als Abfall oder als Ware eingestuft wird, unterliegt sie entweder in vollem Maße den von Brüssel auferlegten administrativen – und finanziellen – Zwängen, oder aber sie profitiert von den hochheiligen Regeln der Freizügigkeit innerhalb des Binnenmarktes.
Nichteisenmetalle (dazu gehören Kadmium, Blei, Zink) werden nach der Wiederaufbereitung erneut zur Ware. Glaubt man Jean-Pierre Lehoux, dem Leiter des Bundes der französischen Wiederaufbereitungsindustrie (Federec), dann stellen diese Erzeugnisse keinerlei Gefahr dar.
In den ganzen letzten Jahren während der Ausarbeitung der Abfallrichtlinien wurde den europäischen Beamten eine fürsorgliche Betreuung von seiten mächtiger Interessengruppen zuteil, vor allem vom Internationalen Recyclingbüro, das die Wiederaufbereitungsunternehmen vertritt und die Vorteile des Wirtschaftsliberalismus preist. „Um zu verhindern, daß die höchst profitabel wiederverwertbaren Stoffe unter den verruchten Begriff Abfall fielen, wurde ein so heftiger Druck ausgeübt, daß wir gut feststellen konnten, welche Lobby auf die Annahme oder die Blockierung einer Richtlinie hingewirkt hatte“, erinnert sich Alexander de Roo, niederländischer Grüner und Mitglied der grünen Fraktion im Europäischen Parlament. „Manchmal genügen zwei oder drei Unternehmer – und die Franzosen sind in diesem Bereich gut vertreten –, um auf die gesamte Gesetzgebung der Gemeinschaft Einfluß zu nehmen.“
1991, 16 Jahre nach Verabschiedung des Rahmengesetzes von 1975, entschloß sich die Europäische Kommission, einen Abfallkatalog zu erstellen (Beschluß 94/3). Doch das war nur eine Episode in jenem Krieg um die Listen, den die Europäische Union mit ihren eigenen Mitgliedstaaten führt. Das Problem liegt inzwischen weniger im Fehlen von Richtlinien als in ihrer chaotischen Vielfalt.
Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) schlug am 30. März 1992 drei Listen für Abfall unterschiedlicher Gefahrenstufen vor (grün, orange und rot). Die 1989 unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen unterzeichnete Baseler Konvention begnügt sich mit Zusatzdokumenten, auf denen die zu kontrollierenden gefährlichen Abfälle vermerkt sind. Die Europäische Union verfügt über einen Katalog, der 20 Verzeichnisse und 120 Unterverzeichnisse, ein Bestandsverzeichnis sowie noch eine dritte Aufstellung enthält, die wiederum in jene drei Bereiche unterteilt ist, welche von der OECD übernommen wurden und von dieser natürlich nach Belieben verändert werden können... Als ob dies noch nicht kompliziert genug wäre, kommen dazu noch die Listen der Mitgliedstaaten mit ihren unterschiedlichen Zielsetzungen und Rahmenbedingungen.
„All diese Listen überschneiden sich, sind aber lückenhaft. Keine wird als verbindlich anerkannt“, erklärt man bei der DG XI, der mit Umweltfragen betrauten Direktion der Europäischen Kommission. „Ebensogut könnte man sagen, daß sie vollkommen unbrauchbar sind. Außer natürlich für gewisse Unternehmer, die sehr gut mit der Uneindeutigkeit jonglieren und nach Belieben gefährlichen Giftmüll in harmlose wiederaufbereitbare Güter verwandeln können.“
Die Lage ist so verworren, daß mehrere Male der Europäische Gerichtshof in Luxemburg angerufen werden mußte, um juristische Unklarheiten zu beseitigen. In seiner großen Weisheit hat das Gericht stets den gleichen Bescheid erteilt: Was immer sein Bestimmungsort sein mag, Abfall bleibt Abfall.1
Ist diese Diskussion also letztlich nur ein sinnloser Expertenstreit? „Das ist eine echte Zeitbombe!“ erregt sich Paul Lannoye, belgischer Parlamentarier und Abgeordneter im Europaparlament, wo er Vorsitzender der grünen Fraktion war. „Ohne eine klare Definition ist es unmöglich, eine Liste zu erstellen, auf diese Weise die Abfallmengen zu erfahren und somit in Europa eine Abfallordnung aufzustellen, die diesen Namen verdient.“
Auch Antonia Diakantoni hat Grund zur Klage. Als Beamtin der Europäischen Kommission bei der DG XI mit der Erstellung von Statistiken beauftragt, hat sie tapfer alle bei der OECD (als wichtigster Referenzquelle) verfügbaren Daten gesammelt. Und sie hat herausgefunden, daß drei Viertel der gefährlichen Abfallstoffe in Europa, die auf etwa 30 Millionen Tonnen geschätzt werden, sowohl hinsichtlich ihrer Herkunft als auch ihrer Zusammensetzung unbekannt sind, daß Luxemburg und Deutschland keine Gesamtzahlen über ihre Müllproduktion geliefert haben, daß Belgien keinen Unterschied zwischen gefährlichen und ungefährlichen Abfallstoffen angibt und in seine Angaben über den Export von Industrieabfällen auch der Hausmüll einbezogen ist, während die Niederlande die Nichteisenmetalle nicht aufführen.2
„Was hätte man anderes erwarten sollen?“ meint Frau Diakantoni. „Diese Zahlen stammen aus Erhebungen, die von den Staaten freiwillig durchgeführt werden und nach unterschiedlichen Methoden und für ungleiche Zeitabschnitte (manche gehen bis 1984 zurück) erstellt worden sind, dazu mit Einteilungen und Definitionen, die sich von Land zu Land ändern.“
Frankreich hat größte Schwierigkeiten mit der genauen Bestandsaufnahme der anfallenden Mengen, obwohl das Land, aus Brüsseler Sicht, über eine der besten Kontrolleinrichtungen verfügt: das Amt für Umwelt und Energiebeherrschung (Ademe). Christian Militon von der Abteilung Industrie räumt ein, man müsse „bezüglich der Abschätzung der anfallenden Mengen industriellen Sondermülls bei einigen Rückständen und in einigen Regionen mit einer Fehlerquote von 50 Prozent rechnen“3.
„Es steht nicht zum besten mit der Europäischen Union. Warum sollte gerade dieser Bereich eine Ausnahme sein“, stöhnt der bereits erwähnte hohe Beamte, der bei der Europäischen Kommission für die Müllentsorgung zuständig ist. „Das überraschendste Hindernis, dem wir bei der Anpassung der Gesetzgebung begegnen, findet sich ... in den Verwaltungen der einzelnen Länder selbst.“
Eine gemeinsame Strategie, auf die man seit 1975 wartet und die das Parlament mehrfach angemahnt hat, ist von der Kommission erstmals im September 1989 vorgestellt und dann in einer vom Parlament abgegebenen Einschätzung als „undurchführbar“ erachtet worden.4. In einem bis heute berühmten Bericht, der für die Europäische Kommission5 bestimmt war, kritisierte 1994 Karl-Heinz Florenz, ein deutscher Abgeordneter im Straßburger Parlament, ziemlich unverblümt den katastrophalen Mangel an konkreten Vorschlägen und Ergebnissen und rief dazu auf, „sofort“ eine wirksame europäische Strategie zu finden.
Das Geschäft mit dem Müll
FRANÇOIS Copigneaux, Abteilungsleiter bei der französischen Umweltbehörde, gerät ins Träumen: „Für nicht einmal fünf Millionen Franc könnten wir ein computergesteuertes Kontrollsystem für den Transport und die fachgerechte Beseitigung der Abfälle einrichten.“ Und arglistig fügt er hinzu: „Deutschland verfügt über zehnmal mehr Mittel als Frankreich. Heißt das, daß die Umwelt dort zehnmal besser geschützt ist?“
Glaubt man Alain Lambert von SITA, so ist Deutschland in ökologischer Hinsicht das Land mit den höchsten Anforderungen, gleichzeitig wird aber dort auch am meisten gemogelt. Dieses Land hat die strengsten Vorschriften Europas bei Rückständen aus der Müllverbrennung. Dadurch sind die Kosten für die Entsorgung fast viermal höher als in Frankreich. Allerdings brauchen sich die Bundesländer auch nicht um Wettbewerbsfähigkeit zu kümmern.
Es ist also nicht verwunderlich, daß deutsche Unternehmen, die gestern noch beim Müllexport alle Rekorde schlugen, auch heute noch jenseits der Grenzen nach Entsorgern suchen, die billiger sind ... oder entgegenkommender. Immerhin haben sie bis zum kommenden Oktober die Möglichkeit, ganz legal ihren wiederverwertbaren Giftmüll als „Rückstände“ zu deklarieren und als solche zu exportieren; allerdings, wie in einem OECD-Papier unterstrichen wird, „mit dem Risiko für das Importland, einem illegalen Handel mit Abfällen aufzusitzen“13.
So nehmen Deutschlands Anrainerstaaten, manchmal ohne es zu wissen, einem Staat seinen industriellen Giftmüll ab, der selbst mit seiner Umwelt sehr sorgfältig umgeht. Hier verbirgt sich zweifellos die Paradoxie einer Gesetzgebung, deren Fehlen ein Verbrechen an der Umwelt war, die sich aber – einmal in Kraft getreten – als noch widersinniger erweisen könnte, wenn die europäischen Staaten sie nicht mit wirksamen Kontrollmechanismen ausstatten. „Durch die Verschärfung der Transfervorschriften und die Erhöhung der Entsorgungskosten haben die Richtlinien der Gemeinschaft unfreiwillig den Müllexport von den reichen in die armen Länder begünstigt“, stellt der Abgeordnete Paul Lannoye fest. „Da eine Angleichung der Gesetzgebung nicht erfolgt, kommt ein anderes Gesetz zum Tragen, das des geringsten Widerstands: Der Müll wandert in Staaten mit weniger strengen Vorschriften.“
Tatsache ist, daß die Mitglieder der Union in dieser Hinsicht in zwei Lager geteilt sind: die entsorgungstechnisch gut ausgestatteten Länder im Norden, die Umweltschutzproblemen gegenüber aufgeschlossen sind, und die in dieser Hinsicht rückständigeren Länder im Süden, zu denen man eigentlich Großbritannien zählen muß, das für Umweltschutz wenig übrig hat.
Um dieses Ungleichgewicht auszugleichen und die Müllvermeidung zu begünstigen, verfolgt die Gemeinschaft die Strategie, neben anderen Anreizen die Erhebung einer nationalen Industriesteuer durch jeden einzelnen Staat zu fördern. Kaum ein Staat hat aber auf diese Formel zurückgegriffen. In Frankreich besteuert das Barnier-Gesetz vom Februar 1995 nur die außerhalb der Firmen entsorgten Industrieabfälle und ist nur für die Sanierung der verwaisten Giftdeponien gedacht, für die niemand mehr haftbar gemacht werden kann. „Durch diese Steuer wird ausgerechnet die Entsorgung innerhalb der Betriebe gefördert, die besonders unzuverlässig ist. Außerdem widerspricht das dem Verursacherprinzip“, empört man sich bei der Sypred, dem Berufsverband für Wiederaufbereitung und Entsorgung von Industrieabfällen.
Um die Mülltransporte, die das Hauptrisiko darstellen, soweit wie möglich einzuschränken, geben die europäischen Richtlinien zwei Grundprinzipien vor: Bewältigung des Müllaufkommens in den Staaten selbst und Wiederaufbereitung oder Entsorgung der Abfälle in der Nähe der Produktionsstätten. Beim Arbeitgeberverband CNPF lassen solche Pläne Zweifel aufkommen: „Wie kann man gesetzlich anordnen, daß Katalonien und das Ruhrgebiet den gleichen Bedarf haben sollen?“
„Das ist lächerlich!“ bekräftigen die Unternehmer der Zementfabriken und Verbrennungsanlagen. „Warum soll man in jedem Land neue kostspielige Einrichtungen schaffen, wenn es sie bereits gibt – leistungsfähig, konkurrenzfähig, unausgelastet – und dazu noch die französischen zu den Besten zählen?“
Die der Industrie auferlegten, immer strengeren Normen haben den Entsorgungssektor belebt und interessant gemacht. Die wichtigsten europäischen Unternehmen für Abfallbeseitigung streiten sich um den Industriemüll mit einer solchen Zähigkeit, daß sie es geschafft haben, die weltweite Nummer eins, die amerikanische Waste Management International, zu verdrängen, die zwischen 1989 und 1992 versucht hatte, in Frankreich Fuß zu fassen.
Obwohl die Erzeugung von Industriemüll zurückgeht (um 3Prozent im Jahre 1996), bleiben die Aussichten sehr verlockend. Viele kleinere und mittlere Unternehmen werden aufgeben müssen. Die Vielfalt der zu beseitigenden Stoffe läßt die Kosten explodieren – aber auch die Gewinne. Hinzu kommt, daß es in Spanien, Portugal, Belgien oder Großbritannien noch bei weitem nicht genug Anlagen gibt, die eine angemessene Beseitigung sicherstellen können. Insgesamt wird der Markt für die Müllverbrennung in Europa für das Jahr 2000 auf 3,9 Milliarden Mark geschätzt.
Im September 1994 beschuldigte die Monatszeitung L'Usine nouvelle unter dem Titel „Die Umweltprofiteure“ die drei wichtigsten französischen Müllbeseitigungsunternehmen SARP Industries, SITA und Tredi14, ihre Kosten unangemessen zu erhöhen, Preisabsprachen zu treffen, faktisch ein Monopol zu bilden und sogar Abfallanalysen zu fälschen, um die Rechnungen zu erhöhen.
In einer Gegendarstellung von SARP Industries und SITA, die letztlich Geschäftspartner sind, wurde vorgebracht, daß Konzentrationserscheinungen in einer Branche normal seien, die große Investitionen erfordert, daß bei drei Unternehmen von einem Monopol nicht die Rede sein könne und daß ihre Preise weit unter denen lägen, die von der ausländischen Konkurrenz verlangt werden. Eine 1993 für das Industrieministerium und die Agentur für Umwelt und Energiebeherrschung erstellte Studie bestätigt jedoch, daß sich die Kostensteigerung für die Verbrennung halogenhaltiger Abfälle um mehr als 40 Prozent in zwei Jahren nur durch den Monopolcharakter eines Marktes erklären läßt, den der Staat nicht kontrollieren möchte.15
Ist eine Abstimmung der Maßnahmen, die gleichzeitig die Umwelt und die wirtschaftlichen Erfordernisse berücksichtigt, eine unlösbare Aufgabe? Die meisten Instanzen, die damit befaßt sind, (Europäisches Parlament und Kommission, Regierungen, Experten, Ökologen oder Unternehmer) räumen ein, daß das Ziel noch lange nicht erreicht ist. Mit Ausnahme der Anhänger eines uneingeschränkten Wirtschaftsliberalismus sind sich auch alle über die unverzichtbaren Maßnahmen einig: Durch Schaffung eines rechtlichen Rahmens und eines lückenlosen Kontrollsystems die Unternehmer anzuhalten, schon bei der Produktion Abfälle zu vermindern und verstärkt auf Wiederaufbereitung zu setzen; vor allem aber ihre strafrechtliche Verantwortung festzuschreiben (diese Maßnahme hat der Europarat nie verabschiedet). Die europäische Strategie entwickelt sich schubweise, durch den Druck der Bürger, die in Naturschutzverbänden organisiert sind.
Muß erst die nächste Umweltkatastrophe eintreten, damit Europa endlich seine Streitigkeiten beilegt, sich über die allmächtige wirtschaftsliberale Logik des einen großen Marktes erhebt und sich die Lenkungsinstrumente verschafft, die es braucht, um die Sicherheit seiner Bürger zu garantieren?
dt. Christophe Zerpka
1 März 1990 (Affäre Zanetti), Juli 1992 (Affäre Wallonne) und Mai 1996 (Verurteilung Deutschlands, weil es in seiner Gesetzgebung keine wiederverwertbaren Abfälle vorsieht).
2 Grenzüberschreitende Bewegungen von gefährlichen Abfallstoffen, Jahresstatistiken 1991, OECD, Paris 1991.
3 Vgl. das Interview in L'Environnement Magazine, Nr. 1540, September 1995.
4 Bowe-Bericht A3-366/90, Europäisches Parlament, Straßburg 1990.
5 Bericht über die Notwendigkeit der Ausarbeitung einer EU-Strategie zur Müllentsorgung. Europäisches Parlament, Straßburg, 8. April 1994, A3-224/94.
6 Strategie der EU zur Müllentsorgung.
Neuverhandlung 1996 – Projekt, Brüssel 1996.
7 Im Dezember 1995 auf Anforderung Ihrer Majestät durch den Staatssekretär für Umweltfragen dem britischen Parlament vorgelegter Bericht.
8 Vorschrift 259/93 vom 1. Februar 1993 (Brüssel) über die Überwachung und Kontrolle des Mülltransfers bei der Einfuhr in die Europäische Union, innerhalb ihres Gebiets und bei der Ausfuhr.
9 Bericht des Umweltministeriums an das französische Parlament über die Müllimporte und -exporte im Jahr 1992, Paris 1993.
10 Der Spiegel, abgedruckt in Courrier International (Paris), Sondernummer Mai 1992.
11 Prüfung der Leistungen im deutschen Umweltschutz, OECD, Paris 1993.
12 Nationale Bestandsaufnahme des Abfallverkehrs, Umweltministerium, Paris 1993.
13 Vgl. Fußnote 11. Ein Gesetz, das besser mit dem EU-Recht übereinstimmt, soll im Oktober 1996 in Kraft treten.
14 SARP Industries (Compagnie générale des eaux), SITA (Lyonnaise des eaux) und Tredi (Traitement et revalorisation des déchets industriels), eine Filiale des verstaatlichten Chemiekonzerns Entreprise minière et chimique (EMC).
15 Studie von Matthieu Glachant vom Centre d'économie industrielle de l'Ecole des mines in Paris, erschienen in einer Sonderausgabe von La Lettre de l'Ademe, Paris, September 1995.
* J.-L. Motchane ist Physikprofessor an der Universität Paris-VII, M. Raffoul ist Journalist.