Zwei- bis dreifaches Belgien
Flandern, Wallonien und Brüssel finden keinen gemeinsamen Nenner von Vincent de Coorebyter
Die Welt blickt neugierig auf Belgien. Es ist nicht auszuschließen, dass der Streit zwischen Flamen und Wallonen das Land zerreißen wird. Seit den Wahlen am 10. Juni dieses Jahres ist die Regierungsbildung durch den Streit über eine neuerliche Reform der staatlichen Institutionen blockiert – die fünfte Reform seit 1970. Man sollte meinen, es sei langsam genug damit, Bestehendes immer wieder umzukrempeln.
Doch darum geht es nicht: Die fünf Reformen wurden nötig, während sich Belgien schrittweise zum Föderalstaat wandelte – nachdem es über hundert Jahre gedauert hatte, die Sprachenfrage zu klären.
Belgien besteht, abgesehen von den zwei deutschsprachigen Kantonen, die nach dem Ersten Weltkrieg dazukamen, aus zwei großen Sprachgemeinschaften: die niederländische in Flandern und die französische in Wallonien und Brüssel – in der Hauptstadt spricht nur eine Minderheit Niederländisch. Obgleich seit Jahrhunderten bezeugt, wurde die „Sprachgrenze“ zwischen Flandern und Wallonien offiziell erst vor etwa vierzig Jahren anerkannt.
Als Belgien 1830 unabhängig wurde, ließ der zentralistisch organisierte junge Staat – eine parlamentarische Monarchie – nur eine Amtssprache gelten, das Französische. Die flämische Bevölkerungshälfte Belgiens hatte in dem neuen Staat Verständigungsprobleme: mit den Behörden, an den Gerichten, in der Armee und anderswo. Zwar sprach die flämische Oberschicht Französisch, aber das war die Sprache der politischen und gesellschaftlichen Eliten, der Großgrundbesitzer und Unternehmer. Als die Flämische Bewegung 1840 ihren Kampf aufnahm, tat sie das mit einer doppelten Motivation: dem Streben nach sprachlicher Gleichstellung und dem Wunsch, die Identität und Würde der flämischen Nation gegenüber jenen Eliten zu verteidigen, deren Sprache allein schon gesellschaftliche Vormachtstellung symbolisierte.
Wie es zur allmählichen Anerkennung des Niederländischen kam, kann an dieser Stelle nicht weiter ausgeführt werden. Drei Aspekte muss man jedoch für das Verständnis der aktuellen Entwicklung hervorheben:
Ein Vorwurf der Flämischen Bewegung an die frankophonen Belgier ist, dass diese das Sprachenproblem zu lange ignoriert haben, indem sie die eigene Dominanz nicht zugaben. Umgekehrt hat man in der frankophonen Sprachgemeinschaft den Eindruck, dass es den Flamen nicht nur um die Durchsetzung gleicher Rechte, sondern gleich um die Abschaffung der französischen Sprache in ganz Flandern geht – Brüssel ausgenommen.
Unvergessen ist die Teilung der Katholischen Universität Leuven. Nach heftigen Auseinandersetzungen spaltete sich die Universität 1968 in eine niederländischsprachige Hochschule in Leuven und eine französischsprachige Hochschule, die in den damals neu gegründeten Ort Louvain-la-Neuve in Wallonien verlegt wurde. Schließlich sind die Sprachgrenze und die sprachliche Einheitlichkeit auf flämischem Gebiet zu unumkehrbaren Fakten geworden, die den Status von Brüssel belasten.
All dies erklärt jedoch noch nicht die Umwandlung Belgiens in einen Föderalstaat, das heißt einen Staat, in dem ein Teil der legislativen und exekutiven Gewalt an föderale Einheiten übertragen wurde, die in ihrem jeweiligen Landesteil eigenständig regieren. Die Besonderheit des belgischen Föderalismus ist es, dass er nicht durch den Zusammenschluss ehemals unabhängiger Staaten, sondern nachträglich durch interne Aufteilung entstand. Diese erfolgte 1993 am Ende eines langen Entwicklungsprozesses und war im Kern die Antwort auf zwei grundsätzliche Forderungen: Die Flamen wollten in allen Bereichen, in denen Sprache eine wichtige Rolle spielt – Kultur, gemeinnützige Organisationen, Bildung, Bürgerberatung – selbstständig entscheiden können, sowohl in Flandern als auch in Brüssel. Den Wallonen dagegen ging es darum, Lösungen zu finden für die neue, schwierige Wirtschaftslage, in der sich die Region seit 1960 befand.
Auch die belgischen Grünen haben zwei Parteien
Bis dahin war Wallonien die stärkere Industrieregion des Landes gewesen. Diesen Vorsprung büßte es zu einem Zeitpunkt ein, als der Sprachenstreit seinen Höhepunkt erreichte. Flämische Politiker hatten einige Impulse gesetzt, die in den Augen vieler Wallonen zu einer privilegierten Wirtschaftsförderung für Flandern geführt hatte. So wurde innerhalb der Wallonischen Bewegung der Ruf nach autonomen Institutionen lauter, um die Wirtschafts- und Sozialpolitik für Wallonien selbst zu gestalten.
Diese beiden zwar unterschiedlichen, aber einander ergänzenden Forderungen erklären eine der Eigenheiten des belgischen Föderalismus: Es gibt in Belgien nicht einen, sondern zwei Föderalstaatstypen, die jeweils das gesamte Staatsgebiet umfassen: einerseits die drei Sprachgemeinschaften, andererseits die drei territorial voneinander abgegrenzten Gliedstaaten Flandern, Wallonien und Brüssel. Neben der belgischen Regierung existiert also ein kompliziertes Geflecht aus selbstständigen regionalen Gebietskörperschaften mit eigenen Parlamenten und Regierungen sowie den eigenständigen Kulturgemeinschaften.
In die Befugnisse der niederländisch-, französisch- und deutschsprachigen Gemeinschaften fallen die „immateriellen“ Politikbereiche: Bildung, Kultur, Sport, Sprache, Soziales, Gesundheit (nicht jedoch die Sozialversicherung). Die drei Regionen – Flandern, Wallonien und Brüssel – sind hingegen für die „materielle“ Politik zuständig: Wirtschaft, Wohnen, Verkehr, Landschaftsplanung, Umwelt. Mit der Besonderheit, dass in Brüssel die beiden großen Sprachgemeinschaften ihre jeweils eigene Politik machen und niederländisch- bzw. französischsprachige Schulen und Dienstleistungen anbieten. Daneben gibt es in Brüssel eine spezielle Institution, die Angebote in beiden Sprachen organisiert oder finanziert.
Dieses komplexe System, das beiden Seiten entgegenkommt, könnte durchaus stabil sein, wären da nicht noch einige Unklarheiten. Dazu gehört der Status von Brüssel. Geografisch bildet Brüssel eine Enklave im Süden von Flandern. Demografisch ist es eine frankophone Stadt, in der die Flamen lediglich ein Achtel der Bevölkerung ausmachen. Allerdings ist die starke Konzentration der frankophonen Bevölkerung im historischen Stadtkern von Brüssel und den Innenstadtbezirken relativ neu. Das war auch einer der Angriffspunkte der Flämischen Bewegung: zu verhindern, dass noch mehr Gemeinden rund um Brüssel offiziell zweisprachig werden.
Als Anfang der 1960er-Jahre die Sprachgrenze gezogen wurde, sah sich die Flämische Bewegung bestätigt. Seither ist der Kern von Brüssel in neunzehn per Gesetz zweisprachige Bezirke gegliedert; daran schließen sich die offiziell flämischen Randbezirke an, in denen jedoch eine frankophone Minderheit – in manchen sogar eine Mehrheit – lebt. Viele französischsprachige Brüsseler klagen über den „eisernen Ring“, der die Hauptstadt umschließt, während die flämischen Vertreter die „Französisierung“ des Brüsseler Umlands verhindern wollen.
Besonders umstritten ist die Forderung der Flamen, den zweisprachigen Wahlbezirk Halle-Vilvoorde in der nordöstlichen Peripherie von Brüssel abzutrennen und die Zuständigkeit der Brüsseler Gerichte für diesen Bezirk abzuschaffen, der sich auf Brüssel wie auf das flämische Umlands erstreckt. Diese Spaltung würde zu einer Beeinträchtigung der Wahl- und Prozessrechte der frankophonen Bewohner in Halle-Vilvoorde führen. Deshalb fordern die frankophonen Parteien umgekehrt die Ausdehnung der zweisprachigen Region Brüssel, was die flämischen Parteien wiederum vehement ablehnen.
Ein weiterer Faktor, der das Land destabilisieren könnte, liegt in einer zweiten entscheidenden Eigenheit des belgischen Föderalismus begründet: die Spaltung fast aller politischen Parteien nach Sprachzugehörigkeit seit den 1970er-Jahren. Auch die belgischen Grünen haben zwei getrennte Parteien gegründet.
In dieser Aufstellung sind die Parteien nur jeweils der Hälfte des Wahlvolks rechenschaftspflichtig. Außerdem werden sie zunehmend zum Sprachrohr für deren jeweilige Interessen. Ein Austausch findet auch eher innerhalb der flämischen bzw. frankophonen Parteienlandschaft statt als unter Gleichgesinnten über die Sprachgrenze hinweg.
Die flämischen und frankophonen Parteien arbeiten zwar in der Föderalregierung zusammen, aber diese Zusammenarbeit ist nicht mehr so einfach wie früher. Denn die politischen Gewichte haben sich verschoben: Flandern tendiert heute nach rechts und Wallonien zur linken Mitte. Sozialisten und Grüne sind in Wallonien doppelt so stark wie in Flandern, und die extreme Rechte in Flandern dreimal so stark wie in Wallonien.
Unterschiedliche Vorstellungen vertreten die Sprachgemeinschaften auch in der Frage der Institutionen. Die frankophonen Parteien wollen es mehrheitlich bei der Struktur belassen, die seit der letzten Reform von 1993 besteht: Damals wurde Belgien offiziell Föderalstaat, und die Regionen und Gemeinschaften bekamen neue Kompetenzen.
Am 3. März 1999 verabschiedeten die flämischen Parteien jedoch fünf Resolutionen, in denen sie eine weitere Staatsreform und neue, umfangreiche Kompetenzen für die Gliedstaaten forderten. Zu den umstrittensten Vorschlägen gehörte die Abspaltung von zwei Bereichen der Sozialversicherung (Gesundheitswesen und Familienleistungen) sowie das Ansinnen, Brüssel in bestimmten Politikfeldern von außen, das heißt von Flandern und von Wallonien aus zu verwalten.
Die flämischen Ansprüche sind durch das Gefühl ihrer wirtschaftlichen Sonderstellung gerade wiedererwacht. Die wirtschaftliche Lage ist in den drei belgischen Regionen sehr unterschiedlich. Unter dem Druck der Flämischen Bewegung und einiger Arbeitgeberorganisationen betonen flämische Politiker immer häufiger, dass Flandern vor großen Herausforderungen stehe, die es nur lösen könne, wenn die Wirtschafts-, Steuer- und Sozialpolitik den spezifischen Bedürfnissen Flanderns stärker Rechnung trage.
Diese Forderung, mitunter wohl auch gern rhetorisch eingesetzt, steht im Mittelpunkt der aktuellen Streitigkeiten. Die flämischen Politiker wollen mehr Entscheidungsbefugnisse – etwa im Bereich Gesundheitswesen, Familienleistungen, Arbeitslosengeld, Gewerbe- und Körperschaftssteuer oder Eisenbahnverkehr, Bereichen also, die mit dem Wohlstand der Flamen unmittelbar zusammenhängen.
Im Gegenzug, oder als Zwischenschritt, schlagen sie vor, die föderalen Einheiten stärker an Regierungsentscheidungen in solchen Sachgebieten zu beteiligen, wo sie die gewünschte Autonomie nicht erlangen können. Dies sorgt für Unruhe bei den frankophonen Parteien. Eine solche Reform, fürchten sie, würde darauf hinauslaufen, dass die Transferzahlungen von Nord nach Süd, die auch einige Bereiche der Sozialversicherung betreffen, eingestellt werden. Flandern könnte sich bequem den Ausbau seiner Eisenbahninfrastruktur rund um den Hafen von Antwerpen oder eine Senkung der Gewerbesteuer leisten, aber die Bedürfnisse von Wallonien und von Brüssel, deren Bevölkerung und öffentliche Institutionen weniger wohlhabend sind, blieben unberücksichtigt.
Die gegenwärtige Lage ist tatsächlich neu. Denn die Forderung nach größerer Autonomie für die föderalen Einheiten wird inzwischen nur noch von den Flamen erhoben und nicht mehr, wie früher, von allen Gemeinschaften. Die Gewerkschaften allerdings sind gegen die von den Flamen geforderten selbstständigen Entscheidungsbefugnisse, weil sie fürchten, dass diese eine neoliberale Politik zur Folge hätten, die die Arbeitnehmer in einem Wettbewerb der Regionen untereinander ziehen wird. Auch von der Arbeitgeberseite kommt Protest, wenn auch weniger heftig. Den großen Unternehmen geht es vor allem darum, zu verhindern, dass es in den Regionen jeweils unterschiedliche Regelungen gibt.
Mehr als die Hälfte der Flamen ist für das Ende Belgiens
Der belgische Föderalismus ist wie eine Baustelle, die immer wieder neu eröffnet wird. Allerdings herrschen im Moment besondere Bedingungen. Die Frankophonen wollen in aller Ruhe vorsichtige Verhandlungen aufnehmen, während die flämischen Parteien aus Angst, ihre Reformprojekte könnten auf die lange Bank geschoben werden, die Konturen einer Staatsreform im neuen Regierungsprogramm verbindlich festgeschrieben sehen möchten.
Nun sind die einen wie die anderen demokratisch legitimiert. Bei den letzten Wahlen haben 25 Prozent der Flamen für eine der Parteien gestimmt, die das Ende Belgiens herbeiführen möchten, und 30 Prozent für eine Parteienkoalition, die entweder die Unabhängigkeit Flanderns oder eine sehr weitgehende Autonomie in einem neu zu definierenden belgischen Staat anstrebt. Die größten frankophonen Parteien sind ihrerseits mit der Forderung nach der Aufrechterhaltung des Status quo in den Wahlkampf gezogen und haben damit ebenfalls gepunktet.
Dennoch bleibt ihnen allen nichts anderes übrig, als aufeinander zuzugehen. Der belgische Föderalismus räumt den Minderheiten starke Rechte ein; die größte dieser Minderheiten, nämlich die Frankophonen, stellen immerhin 40 Prozent der Bevölkerung.
Die Föderalregierung braucht zwingend die zweifache Mehrheit in der Abgeordnetenkammer: sowohl unter den frankophonen als auch unter den flämischen Abgeordneten, während weitere Mechanismen verhindern müssen, dass eine institutionelle Reform allein durch die numerische Mehrheit der Flamen verabschiedet werden kann. Jede Entwicklung in irgendeine Richtung setzt also voraus, dass sich die beiden großen Sprachgemeinschaften verständigen. Das erklärt, weshalb die Verhandlungen so lange dauern.
Das Szenario, dass Belgien auseinanderbricht, ist nicht ganz auszuschließen: Verschiedene Gruppierungen verfolgen eine solche Strategie, nicht nur in Flandern. Auch bei den Frankophonen gibt es derartige Bestrebungen, die die Unabhängigkeit Walloniens oder gar seine Angliederung an Frankreich befürworten. Eine längere politische Krise, in der Belgien unregierbar würde, könnte zu der Entscheidung führen, dass eine Teilung die bessere Lösung ist.
In Belgien gab es schon angespannte Situationen von viel längerer Dauer, die schließlich durch Abkommen von großer Tragweite beigelegt werden konnten. Eine der aktuell offenen Fragen ist, ob eine Reform der Institutionen erstmals auch zum Ziel haben könnte, nicht nur die föderalen Einheiten, sondern auch die Zentralgewalt selbst zu stärken.
Aus dem Französischen von Veronika Kabis Vincent de Coorebyter ist Generaldirektor des Centre de recherche et d’information socio-politique (Crisp) in Brüssel.