Die nachhaltige Plünderung des Staates
ANLÄSSLICH ihres Treffens, das vom 15. bis zum 17. Juni in Halifax stattgefunden hat, beauftragte die G 7 den Internationalen Währungsfonds, potentielle Finanzkrisen aufzuspüren und die Geldmittel für dringende Notfälle zu verdoppeln. In diesem Feuerwehrfonds stehen damit künftig mehr als 50 Milliarden Dollar zur Verfügung. Durch diese Maßnahmen wird sowohl die Position des IWF, der eher stärker überwacht werden müßte, als auch die der Weltbank gestärkt. Gleichzeitig wird die Weltwirtschaft zusehends durch die Verschuldung „behindert“.
Von MICHEL CHOSSUDOVSKY *
Zahllose Unternehmen schließen, die Arbeitslosigkeit wächst, die Finanzmärkte sind alles andere als stabil – doch all das ändert nichts an den Auffassungen der in Halifax versammelten Staats- und Regierungschefs der sieben größten Industrieländer. Für sie ist die Krise schon ausgestanden: „Wir sehen uns durch das anhaltende Wachstum in den meisten Ländern der Welt bestätigt. (...) Die Ereignisse, zu denen es zum Jahresbeginn in Mexiko gekommen ist, und die Auswirkungen dieser Ereignisse haben es uns ermöglicht, die Situation mit größerer Klarheit zu sehen. Wir freuen uns über die in jüngster Zeit dort gemachten Fortschritte, wie auch über jene, die in einigen Schwellenländern erzielt worden sind.“1 Die gleiche Geisteshaltung herrschte Ende der zwanziger Jahre in den Vereinigten Staaten. Für die „Rechtgläubigen“ jener Zeit existierte nicht einmal die theoretische Möglichkeit einer großen Finanzkrise. Und 1929 bedeutete der Börsenkrach an der Wall Street keineswegs das Ende der optimistischen Voraussagen.2
Die gegenwärtige Krise beschränkt sich nicht auf eine einzelne Region. Der Welthandel bildet ein komplexes System, und die Finanzmärkte stehen in ununterbrochener Verbindung miteinander. Dementsprechend werden die Regeln der Weltwirtschaft von der Zunahme der Verschuldung bestimmt, die zugleich die Institutionen der einzelnen Länder entmachtet. Diese Krise ist somit weitaus komplexer als die der Zwischenkriegszeit und hat größere gesellschaftliche und geopolitische Auswirkungen.
Die Verschuldung der Entwicklungsländer erreicht 1 900 Milliarden Dollar. In einigen Ländern ist das Staatsgefüge zusammengebrochen, weil die Landeswährung auf einmal völlig wertlos war und es zu sozialen Spannungen und ethnischen Konflikten kam. Aber auch in den Mitgliedsländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erreicht der Schuldenberg mit mehr als 13 000 Milliarden Dollar ungeahnte Höhen. Und die Situation wird durch die Schuldentilgung weiter verschlimmert, weil dazu neue Schulden gemacht werden. In dem hiervon am stärksten betroffenen Land, den Vereinigten Staaten, hat sich die Staatsverschuldung in der Regierungszeit von Ronald Reagan und George Bush verfünfzehnfacht und beträgt heute 4 900 Milliarden Dollar.
Die beträchtliche Instabilität des Finanzsystems macht einen Teil dieser Entwicklung aus, die seit dem 19. Oktober 1987 – dem „schwarzen Montag“ – von häufigen und sehr starken Börsenschwankungen, vom Niedergang der osteuropäischen und lateinamerikanischen Währungen und von den Schwierigkeiten auf den neuen „peripheren“ Finanzmärkten wie zum Beispiel Mexiko- Stadt, Bangkok, Kairo oder Bombay geprägt wird. Ihre Probleme werden durch „Gewinnmitnahmen“ und den plötzlichen Rückzug großer institutioneller Anleger noch verschärft.
Der Staat finanziert die eigene Verschuldung
IN den letzten Jahren ist eine neue Finanzwelt entstanden, die sich deutlich von der Vergangenheit unterscheidet. Die Fusionswelle der achtziger Jahre hat die Macht einer neuen Generation von Finanzexperten gefestigt, auf die man in Geschäftsbanken, bei institutionellen Anlegern, in Maklerfirmen und großen Versicherungskonzernen stößt, wo die Aufgaben der Handelsbanken mit denen der Investitionsbanken und Börsenmakler verknüpft werden3.
Diese „Fondsverwalter“ spielen eine zentrale Rolle auf den Finanzmärkten, sind aber im tatsächlichen Wirtschaftsgeschehen kaum noch präsent. Zu ihren Aufgaben, die sich der Reglementierung durch einzelne Staaten vielfach entziehen, gehören spekulative Transaktionen im Rahmen von Termin- und Derivatgeschäften, aber auch die Manipulierung von Devisenkursen. Sie sind permanent in Geschäfte auf den neu entstehenden Märkten in Lateinamerika und Südostasien verwickelt, ganz zu schweigen von der Beihilfe zur Geldwäsche und Unterstützung jener Banken, die ihre Kunden bei der Geldanlage in Steuerparadiesen beraten. Von den täglich getätigten Devisengeschäften in einer Gesamthöhe von 1 000 Milliarden Dollar betreffen nur 15 Prozent reale Geschäfte. Legale und illegale Praktiken sind immer stärker miteinander verzahnt: Kriminelle Organisationen, die von der Deregulierung profitieren, spielen im Bankbereich eine immer größere Rolle.
Das Finanzsystem durchläuft eine gefährliche Phase, denn der „Markt für Staatsschulden“, auf dem jeden Tag Regierungs- und Schatzanweisungen im Wert von mehreren hundert Milliarden Dollar gehandelt werden, kann von der Wirtschaftskrise nicht unberührt bleiben. Die Transaktionen auf diesem Markt und der schwunghafte Handel mit Schuldverschreibungen, die auf Dollar lauten, bilden die Kehrseite der enormen Rivalitäten zwischen Amerika, Europa und Japan auf den Devisenmärkten. Laut dem Institutional Investor vom Januar 1995 ist im Jahre 1994 während der Krise auf dem Obligationsmarkt „mehr Geld aus den Bilanzen verschwunden als im Verlauf jeder anderen Börsenkrise seit dem großen Krach von 1929 – die Krise von 1987 eingeschlossen“.4
Die Verluste, die diese „Fondsverwalter“ 1994 gemacht haben, werden auf 1 500 Milliarden Dollar geschätzt. Diese Summe entspricht nicht ganz den gesamten Schulden der Entwicklungsländer. Aber damit noch nicht genug: Die „Bürgschaft“, die die Clinton-Administration für Mexiko übernimmt, wird die Ausgabe von Schuldverschreibungen und anderen „Garantien“ in Höhe von 20 Milliarden Dollar durch die amerikanische Staatskasse notwendig machen. Der Kursverfall des Dollar resultiert auch daraus, daß ein großer Teil der amerikanischen Schulden von japanischen und deutschen Finanzinstitutionen gehalten werden, ganz zu schweigen von der enormen Menge amerikanischen Geldes, die in der Dritten Welt und in Osteuropa im Umlauf ist. Auch wenn der Kursverfall des Dollar nicht ausdrücklich als eine Konsequenz der nicht erfolgten Schuldentilgung anerkannt wird, so bedeutet er trotzdem eine faktische Verringerung des realen Wertes der amerikanischen Staatsschulden auf den Märkten. Der Kursanstieg des Yen und der D-Mark gegenüber dem Dollar ermöglicht es Japanern und Deutschen, Teile von amerikanischen Unternehmen günstig zu erwerben.
Auch die mexikanische Krise ist keinewegs ausgestanden: Der von den Vereinigten Staaten, der Weltbank und dem IWF gebilligte Sanierungsplan hat vorrangig das Ziel verfolgt, Mexiko in die Lage zu versetzen, seine Schulden bei ausländischen Banken und internationalen Finanzinstitutionen wieder bedienen zu können. Private Schulden sind in öffentliche Schulden umgewandelt worden. Die Wirtschaft des Landes ist auf Jahre hinaus geschwächt, die mexikanischen Banken werden in ausländischen Besitz übergehen, und die Einkünfte aus der Erdölförderung werden auf einem New Yorker Konto hinterlegt, das von Mexikos Gläubigern verwaltet wird.
Diese Krise ist nur eine von mehreren: Das gleiche Programm zur Umschuldung wurde auch in den wichtigsten Regionen der Dritten Welt zeitgleich mit vom IWF geplanten Reformen durchgeführt. Michel Camdessus, der Generaldirektor des IWF, äußerte im Februar die Überzeugung, daß etwa zehn andere verschuldete Länder auf die gleichen Probleme wie Mexiko stoßen könnten: „Wir werden deshalb eine strengere Überwachung praktizieren, um für uns sicherzustellen, daß die Gesundung dieser Länder erfolgreich verläuft“5, sagte er. Im April schätzte er die Zahl der in hohem Maße gefährdeten Länder „auf mindestens vierzig...“6.
Ohne eine formelle Beteiligung des IWF existiert diese Überwachung auch in den entwickelten Ländern, denn die Zunahme der öffentlichen Verschuldung verleiht den Banken und Finanzinstitutionen die Macht, den Regierungen wirschafts- und sozialpolitische Maßnahmen zu diktieren. Seit Beginn der neunziger Jahre findet man in den großen Reformprogrammen, die in den Ländern der OECD durchgeführt werden, zahlreiche Maßnahmen aus den Strukturanpassungsprogrammen, die in der Dritten Welt und in Osteuropa angewendet werden. Sämtliche Kategorien von öffentlichen Schulden (von denen der Gemeinden bis hin zu denen des Staates) werden von den Finanzmärkten oder von Spezialfirmen wie Moody's oder Standard and Poor verzeichnet. Von den Finanzministern erwartet man zunehmend, daß sie gegenüber den großen Banken Rechenschaft ablegen.
Im Januar dieses Jahres bewertete Moody's die schwedischen Staatsschulden niedriger, was die sozialdemokratische Minderheitsregierung zu deutlichen Einschnitten in den Sozialprogrammen veranlaßte. Moody's drohte Kanada mit der gleichen Maßnahme, was sicherlich dazu beitrug, daß dort im Februar 1995 drastische Kürzungen bei den Ausgaben für Personal und Soziales verabschiedet wurden. Im März dieses Jahres ist in den Vereinigten Staaten der äußerst umstrittene „Änderungsantrag für einen ausgeglichenen Haushalt“ vom Senat knapp abgelehnt worden. Hätte man ihn verabschiedet, dann hätten die Rechte der Gläubiger des Staates Verfassungsrang bekommen.
Seit Anfang der achtziger Jahre ist ein großer Teil der Schulden von Großunternehmen und Banken gestrichen und in öffentliche Schulden umgewandelt worden. Diese „Konversion“ ist von entscheidender Bedeutung für die Krise, denn die Verluste gingen systematisch zu Lasten des Staates. Darüber hinaus wurde ein beträchtlicher Teil der staatlichen Subventionen nicht zur vermehrten Schaffung von Arbeitsplätzen benutzt, sondern zur Finanzierung von Unternehmensfusionen, Rationalisierungsinvestitionen und Unternehmensverlagerungen. Das vom Staat ausgegebene Geld hat also dazu beigetragen, daß immer weniger immer mehr besitzen und daß sich die Zahl der Industriearbeiter deutlich verringert hat. Das Verschwinden von kleinen und mittleren Unternehmen und die Entlassung der Beschäftigten, die ja auch Steuerzahler sind, haben den Rückgang der Steuereinnahmen beschleunigt.7 Die Schuldenkrise hat auch die Einführung von regressiven Steuersystemen begünstigt, die wiederum zum Anstieg der Verschuldung beitrugen. Während die Unternehmen weniger Steuern zahlen mußten, wurden die von den abhängig Beschäftigten gezahlten Steuern (etwa die Mehrwertsteuer) dazu benutzt, die öffentlichen Schulden zu begleichen. Die Steuerkrise wurde zudem noch durch den Transfer von Unternehmensgewinnen in Steuerparadiese wie die Schweiz, Luxemburg, die Bahamas usw. verschärft.
Ein Teufelskreis ist entstanden, in dem die Empfänger der staatlichen Beihilfen zu Gläubigern des Staates geworden sind. Die Schatzanweisungen, die zur Finanzierung der großen Firmen dienen sollen, werden von Banken und Finanzinstitutionen erworben, die wiederum von staatlichen Beihilfen profitieren. So absurd es sich auch anhören mag, aber der Staat finanziert auf diese Weise seine eigene Verschuldung, denn die von ihm gezahlten Beihilfen werden (via Schatzanweisungen) zum Kauf der staatlichen Schulden verwendet. Der Staat befindet sich somit in einer Zwickmühle zwischen der Geschäftswelt einerseits, die Druck ausübt, um Subventionen zu erhalten, und seinen Gläubigern andererseits. Und da ein großer Teil der öffentlichen Schulden in Händen von privaten Finanzinstitutionen sind, können diese Einfluß auf die Regierungen ausüben, um die staatlichen Einnahmequellen stärker zu kontrollieren.
Darüber hinaus wurde in vielen OECD-Ländern die Arbeitsweise der Zentralbanken verändert, um den Anforderungen der Märkte gerecht zu werden. Die Zentralbanken sind immer „unabhängiger“ geworden und aus der „politischen Einflußsphäre herausgelöst“ worden. Dies bedeutet, daß die Staatskasse zusehends auf private Gläubiger angewiesen ist. Laut Artikel 104 des Vertrages von Maastricht liegt es „im freien Ermessen“ jeder Zentralbank, ob sie ihrer Regierung Kredite geben will. Sie kann auf jeden Fall „nicht gezwungen werden, solche Kredite zu gewähren“8.
Das heißt, die Zentralbank, die sich weder vor der Regierung noch vor dem Parlament verantworten muß, operiert als vom Staat unabhängige Institution, aber im Schlepptau privater Finanzinteressen. In stärkerem Maße als die Regierung bestimmen diese die Geldpolitik. Ein Beispiel dafür sind die starken Zinserhöhungen in den USA in den Jahren 1994 und 1995, die von der Wall Street verlangt wurden. Sie haben zu einem Anstieg der Zinszahlungen für die amerikanischen Staatsschulden und zu Kürzungen in gleicher Höhe bei den Sozialausgaben geführt, die ebenfalls von der Finanzwelt gefordert worden waren.
Als Interventionsmittel des Staates hat sich die Geldpolitik überlebt, denn zu einem Teil entscheiden darüber inzwischen die privaten Banken. Im Gegensatz zu den sich immer weiter verringernden Geldern, über die der Staat verfügen kann, vollzieht sich die „Geldschöpfung“, die eine Kontrolle der Ressourcen einschließt, im Rahmen des internationalen Bankensystems und verfolgt einzig und allein das Ziel der privaten Bereicherung. Mächtige Finanziers verfügen nicht nur über die Möglichkeit, Geld zu schöpfen und es in Umlauf zu bringen, sondern sie können ebenfalls das Zinsniveau manipulieren und den Kursverfall wichtiger Währungen auslösen, wie es im September 1992 mit dem britischen Pfund geschah.
Für die finanzielle Abrüstung
AUF diese Weise sind die Gläubiger des Staates zu den wahren Machthabern geworden. Gleichzeitig wurde eine Einheitsideologie verbreitet und das gesamte politische Spektrum mit einem „Konsens“ überzogen, der vorgibt, im Namen einer notwendigen volkswirtschaftlichen Reform in den Vereinigten Staaten und in Europa zu sprechen. Die politischen Optionen treten in Gestalt mechanisch wiederholter Slogans wie „Reduzierung der Defizite“ oder „Kampf gegen die Inflation“ auf. Besonders in den USA haben die Interessen der Finanzwelt die oberen Etagen der Finanzverwaltung und der großen Banken erobert. Der amerikanische Staatssekretär im Finanzministerium, Robert Rubin, war einer der Hauptverantwortlichen bei Goldman Sachs, und der bisherige Weltbankpräsident hatte eine hohe Position bei J.P. Morgan. Angesichts dieser gegenseitigen Durchdringung der beiden Sphären verwandelt sich die demokratische Praxis in ein bloßes Ritual.
Natürlich können verschiedene Entscheidungsmöglichkeiten vorgelegt werden – aber können die Politiker, immer vorausgesetzt, sie wollen es, verschiedene Programme überhaupt erfolgreich verwirklichen? Die Zunahme der Staatsverschuldung und der Druck, dem der Staat von seinen Gläubigern ausgesetzt ist, sind von zentraler Bedeutung für die gegenwärtige Krise. Sie macht eine effektive „gesellschaftliche Regulierung“ und ein Eingreifen auf den Finanzmärkten nötig, um Spekulanten zu „entwaffnen“, bevor sie größeres Unheil anrichten können. Auf die Tagesordnung gehört eine „finanzielle Abrüstung“9.
1993 vertrat die Deutsche Bundesbank die Ansicht, daß der Handel mit Finanzderivaten „eine Kettenreaktion auslösen und das gesamte Finanzsystem gefährden“ könne.10 Alan Greenspan, der Präsident der amerikanischen Federal Reserve Bank, im Prinzip ein Anhänger der Deregulierung, machte das folgende Geständnis: „Die Gesetze reichen nicht aus, um eine Krise wie die der Barings Bank zu verhindern, denn wir leben in einer technologisch sehr weit fortgeschrittenen Welt, wo Geschäfte per Knopfdruck durchgeführt werden.“11
Es ist an der Zeit, sich einzugestehen, daß der Liberalismus gescheitert ist. Nun muß man den Welthandel reformieren und eine weltweite Politik im Dienste der Armen einleiten. Ein erster Schritt wäre, die Schulden der Dritten Welt zu streichen und die Staatsverschuldung der entwickelten Länder niedriger zu bewerten. Gleichzeitig müßten Regelungen geschaffen werden, um jene Institutionen zu kontrollieren, die im Rahmen des Bretton-Woods-Abkommens geschaffen wurden. Gleichzeitig müßte man auch die Strukturen der Zentralbanken demokratischer gestalten.12
dt. Christian Voigt
1 In Halifax verteiltes Kommuniqué vom 17. Juni 1995.
2 Vgl. die Voraussagen der angesehenen Harvard Economic Society vom Anfang des Jahres 1930, auf die John Kenneth Galbraith in „The Great Crash 1929“, London, hinweist. („La crise économique de 1929“, Paris 1989).
3 In den Vereinigten Staaten wird die Trennung von Handels- und Investmentbanken durch das Glass-Steagall-Gesetz aus dem Jahre 1933 geregelt. Die American Banking Association verlangt eine Änderung dieses Gesetzes, um die Verknüpfung der beiden Bereiche zu ermöglichen. Vgl. ABA Banking Journal, Januar 1995.
4 Susanna Andrews, „After the Bond Debacle, Wall Street is Getting Ugly“, New York Times, 13. Februar 1995.
5 Financial Times, 8. Februar 1995.
6 Le Monde, 29. April 1995.
7 Der Anteil der amerikanischen Unternehmen am Staatseinkommen ist von 13,8 Prozent im Jahre 1980 auf 8,3 Prozent im Jahr 1992 gesunken. Vgl. US Statistical Abstract, 1992.
8 Vgl. Carlo Cottarelli, „Limiting Central Bank Credit to the Government“, Internationaler Währungsfonds, Washington 1993.
9 Die Formulierung „finanzielle Abrüstung“ stammt von der Ecumenical Coalition for Social Justice: „The Power of Global Finance“, Third World Resurgence, März 1995.
10 Vgl. Martin Khor, „Barings and the Search for a Rogue Culprit“, Third World Economics, 1. bis 15. März 1995.
11 Vgl. Martin Khor, „Barings Exposes High Risks of Derivative Trade“, Third World Economics, 1. bis 15. März 1995.
12 Vgl. die „Alternative Erklärung“, die im März 1995 beim Kopenhagener Weltgipfel für gesellschaftliche Entwicklung von etwa 620 regierungsunabhängigen Organisationen (NGO) unterzeichnet wurde.
* Professor für Wirtschaftswissenschaften an der Universität Ottawa