Der Irak und der Fall Caroline
DIE Regierung in Washington spricht seit Wochen von einem unvermeidlichen Präventivkrieg gegen den Irak, als handle es sich um natürliches Recht, das den USA nach dem Prinzip der Selbstverteidigung zustehe. Die britische Regierung scheint diese Interpretation zu teilen, die Mehrheit der EU-Länder dagegen nicht. Dabei ist die völkerrechtliche Lage durch die UN-Charta verbindlich geklärt. Selbstverteidigung ist nur unter sehr engen Voraussetzungen möglich. Und wenn der UN-Sicherheitsrat einen Präventivkrieg absegnen wollte, müsste er damit seine eigene Charta verletzen.
Von MICHAEL BYERS *
„Wir müssen den Kampf ins Gebiet der Feinde tragen, ihre Pläne durchkreuzen und uns den schlimmsten Bedrohungen stellen, bevor sie sich bewahrheiten.“ Am 2. Juni 2002 hat George W. Bush vor den Absolventen der Militärakademie Westpoint eine umfassende neue Strategie präventiver Militäraktionen angekündigt. Seine Zuhörer reagierten mit begeistertem Applaus und demonstrierten damit nicht nur ihre patriotischen Gefühle, sondern auch ihr mangelhaftes Geschichtsbewusstsein.
Im Jahre 1837 traten britische Truppen einer Rebellion in der damaligen Kolonie Kanada entgegen. Die Vereinigten Staaten wollten zwar die Rebellen nicht direkt unterstützen, um sich nicht die Supermacht Großbritannien zum Feind zu machen, doch konnten sie nicht verhindern, dass Amerikaner eine Privatmiliz zur Unterstützung der Rebellen bildeten. Diese Freiwilligen brachten auf einem Flussdampfer namens „Caroline“ Waffen und Männer zu einer Insel auf der kanadischen Seite des Niagaraflusses. Die Briten revanchierten sich mit einem nächtlichen Überfall, eroberten den Dampfer, der vor dem Fort Schlosser im Bundesstaat New York, also auf US-Territorium angedockt lag, steckten die „Caroline“ in Brand und schickten sie flussabwärts über die Niagarafälle.
In Washington löste der Zwischenfall einige Unruhe aus. Erneut wagten es britische Streitkräfte, die 1814 das Weiße Haus und das Kapitol abgefackelt hatten, auf US-Territorium zu intervenieren. Die diplomatischen Protestnoten mündeten in einen Briefwechsel zwischen dem britischen Sonderbeauftragten Lord Ashburton und US-Außenminister Daniel Webster. Die kamen überein, dass solche Angriffe nur in einem einzigen Fall gerechtfertigt seien: bei einer „unmittelbaren, erdrückenden Notwendigkeit der Selbstverteidigung, die kein anderes Mittel der Wahl und keinen Moment der Überlegung zulässt“ – und auch nur dann, wenn die Maßnahmen nicht „unvernünftig oder unverhältnismäßig“ ausfielen.
Vor dem „Fall Caroline“ hatte das Argument der Selbstverteidigung als politische Rechtfertigung für Aktionen gedient, die aus rechtlicher Sicht normale Kriegshandlungen waren. Das positivistische internationale Recht des 19. Jahrhunderts lehnte die naturrechtliche Unterscheidung zwischen gerechten und ungerechten Kriegen ab. Für militärische Aggressionen gab es keine einschränkenden Regelungen. Eine Eroberungsaktion begründete einen Rechtstitel auf das eroberte Territorium, wie etwa bei der Aneignung der Falklandinseln durch die Briten 1833. Die Vereinbarung im Fall Caroline konnte zwar Aggressionen nicht verhindern, aber sie zog eine rechtliche Unterscheidungslinie zwischen Krieg und Selbstverteidigung. Für schwächere Länder – und das waren die Vereinigten Staaten damals – war diese Übereinkunft von erheblicher Bedeutung.
Die im Fall Caroline gefundenen Kriterien der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit wurden im Großen und Ganzen als Völkergewohnheitsrecht akzeptiert, also in das ungeschriebene Regelwerk übernommen, das sich innerhalb der Staatenwelt herausgebildet hat. Aber es bedurfte der Erfahrung des Ersten Weltkrieges, um die Staatsmänner zu veranlassen, militärische Aggressionen rechtlich einzuschränken. Der erste Versuch erfolgte 1919, als in Versailles die Völkerbundsatzung beschlossen wurde. Danach konnte der Völkerbundrat Empfehlungen an Staaten beschließen, zwischen denen ein Krieg auszubrechen drohte. Konnte sich der Rat nicht einigen, durften die Konfliktparteien jede Maßnahme ergreifen, die sie „zur Aufrechterhaltung von Recht und Gerechtigkeit“ für nötig erachteten. Dem Völkerbund fehlten auch die Mittel, um seine Beschlüsse durchzusetzen. Und als der US-Senat 1920 die Ratifizierung der Völkerbundsatzung ablehnte, wurden alle Hoffnungen zunichte, dass der Völkerbund Aktionen zur Durchsetzung seiner Beschlüsse koordinieren könnte.
Der Briand-Kellogg-Pakt von 1928 enthielt explizit das Verbot, internationale Konflikte mit kriegerischen Mitteln zu lösen. Der von 62 Staaten ratifizierte Pakt machte eine Ausnahme nur für den Fall der Selbstverteidigung, versäumte es allerdings, diesen Begriff zu definieren. Die gewohnheitsrechtlichen „Caroline-Kriterien“ blieben damit die einzige rechtliche Grundlage für den Einsatz von Gewaltmitteln bei internationalen Konflikten. Da auch der Briand-Kellogg-Pakt keine Erzwingungsmechanismus etablierte, blieb seine praktische Wirkung ebenfalls bescheiden. Einige Länder umgingen seine Vorschriften, indem sie keine formelle Kriegserklärung aussprachen.
Die UN-Charta von 1945 verpflichtete alle Staaten in Artikel 2.4 auf den Grundsatz, jegliche „Androhung oder Anwendung von Gewalt“ zu unterlassen. Dieses erweiterte Kriegsverbot erstreckte sich damit auch auf Konflikte ohne formelle Kriegserklärung. Vor allem aber enthält die UN-Charta einen Erzwingungsmechanismus. Der Sicherheitsrat ist nach Artikel 39 zu der Feststellung befugt, „ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt“. Er kann aufgrund eines solchen Beschlusses Sanktionen beschließen (Art. 41), aber auch „mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen durchführen“ (Art. 42). Die Verabschiedung der UN-Charta bedeutete für die internationalen Beziehungen so etwas wie eine konstitutionelle Stunde null: Eine anarchische, vom Prinzip der Selbsthilfe und von Ad-hoc-Bündnissen geprägte Welt entwickelte die Keimform einer Art Weltregierung.
Kein Recht auf präventive Selbstverteidigung
DIE Verfasser der UN-Charta erkannten, dass ihre Konstruktion gefährdet wäre, wenn sich kollektive UN-Aktionen gegen mächtige Staaten richteten. Deshalb gaben sie fünf Staaten (China, Frankreich, Großbritannien, Sowjetunion, USA) einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat und ein Vetorecht gegen dessen Beschlüsse. Da ihnen auch klar war, dass der Sicherheitsrat nicht auf jeden Aggressionsakt direkt reagieren konnte, verankerten sie eine Ausnahmeklausel für den Fall der Selbstverteidigung. Artikel 51 formulierte über die Kriterien Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit hinaus drei weitere Einschränkungen: Ein Staat kann sich nur dann auf Selbstverteidigung berufen, wenn er Opfer eines „bewaffneten Angriffs“ ist; die Maßnahmen zur Selbstverteidigung sind unverzüglich dem Sicherheitsrat anzuzeigen; das Recht auf eigenmächtiges Handeln erlischt, sobald der Sicherheitsrat seinerseits Aktionen beschließt.
Die Voraussetzung eines „bewaffneten Angriffs“ hob jedes zuvor existierende Recht auf Vorgriffsaktionen auf. In Anerkennung dieser Rechtslage haben seit 1945 die meisten Staaten darauf verzichtet, sich auf präventive Selbstverteidigung zu berufen. So hat Israel seine Militärschläge, die 1967 den Sechstagekrieg eröffneten, mit dem Argument begründet, diesen sei ein ägyptischer Angriffsakt vorangegangen: die Blockade der Straße von Tiran. Die USA rechtfertigten ihre Blockade Kubas 1962 als regionale Friedensoperation und den Abschuss eines iranischen Passagierflugzeuges 1988 als Reaktion auf einen laufenden Angriff. Am klarsten artikulierte sich die Auffassung der internationalen Gemeinschaft, als Israel 1981 einen irakischen Atomreaktor zerstörte und sich dabei auf das Prinzip der präventiven Selbstverteidigung berief. Damals erklärte die britische Premierministerin Margaret Thatcher: „Ein bewaffneter Angriff kann in einer solchen Situation nicht gerechtfertigt werden. Er stellt einen schweren Bruch des Völkerrechts dar.“ Der UN-Sicherheitsrat verurteilte einstimmig, also mit der Stimme der USA, die israelische Aktion als rechtswidrig.
Vor dem Hintergrund des Kalten Krieges scheuten selbst die härtesten „Falken“ unter den politischen Führern davor zurück, ein Recht auf präventive Militäraktionen zu reklamieren, verfügten doch beide weltpolitischen Hauptgegner über U-Boot-gestützte Atomraketen, die einen Überraschungsangriff der anderen Seite überstehen konnten. Heute sieht das aus der Sicht des Weißen Hauses ganz anders aus. Russland ist zum Verbündeten geworden, kein anderer potenzieller Feind besitzt U-Boot-gestützte Atomwaffen, und das im Aufbau begriffene Raketenabwehrsystem soll imstande sein, begrenzte Angriffe abzuwehren. Der Präsident braucht also keine Angst mehr vor einem atomaren Armageddon zu haben.
Die Außenpolitik der USA wird häufig von innenpolitischen Erwägungen bestimmt. Es wundert also kaum, das der Präsident sein innenpolitisches Programm mittels einer präventiven Aktion im Ausland durchbringen will. Um die Wahlaussichten der Republikaner steht es nicht besonders gut. Die Konjunktur schwächelt, und niemand weiß genau, wie viele Unternehmen noch im New-Economy-Sumpf versinken werden. Zudem verstärken sich die Zweifel, ob der 11. September nicht vielleicht vermeidbar gewesen wäre.
Als Ausweg bietet sich für die Republikaner die Flucht in den Patriotismus an. Eine größere Militäraktion würde – zunächst jedenfalls – viele Wähler mobilisieren. Unglückseligerweise hat sich inzwischen die Spur von al-Qaida in Afghanistan und Westpakistan verloren. Die USA mussten also ein paar kleine, unschöne Operationen durchführen, die sich im Fernsehen nicht besonders gut machen. Es bedarf also spektakulärer Kriegsziele, weshalb neuerdings auch etwas übertrieben vor biologischen, chemischen und atomaren Waffen gewarnt wird. Dass Saddam Hussein 1998 Giftgas gegen kurdische Dörfer im Nordirak eingesetzt hat, dient nun zum Beweis für seine Bereitschaft, solche Waffen auch gegen die USA einzusetzen, selbst wenn er damit seinen eigenen Untergang besiegeln würde. Den Wunsch des Iran, angesichts der nuklearen Aufrüstung in der Region eine glaubwürdige Abschreckung aufzubauen, interpretieren die Amerikaner als Bedrohung ihres 6 000 Kilometer entfernten Landes. Und das kubanische Gesundheitssystem stellen sie als Brutstätte biologischer Waffen hin (es ist ja verdächtigerweise auch ein staatliches System!). Keine dieser Bedrohungen ist akut, aber auch darauf hat der Präsident eine Antwort: „Wenn wir warten, bis die Bedrohungen Wirklichkeit werden, dann werden wir zu lange gewartet haben.“
Am verblüffendsten ist allerdings, dass man in Washington neuerdings so tut, als seien Massenvernichtungswaffen ein neues Problem, dem man nur durch einseitiges Vorgehen begegnen könne. Tatsächlich aber hat sich die UN jahrzehntelang bemüht, die Entwicklung und Verbreitung solcher Waffen einzudämmen. Heute weigert sich die Bush-Regierung mit atemberaubender Heuchelei, die Protokolle über die Umsetzung der Chemie- und Biowaffenkonvention zu ratifizieren. Zudem hat sie auf 139 Länder so lange Druck ausgeübt, bis im April dieses Jahres der hoch geschätzte Generaldirektor der Überwachungsorganisation für das Verbot Chemischer Waffen (OPCW) in Den Haag, der Brasilianer José Bustani, nach der Hälfte seiner Amtszeit entlassen wurde. Und schließlich beschleunigte die Bush-Regierung – unter Verletzung ihrer Verpflichtungen aus dem Vertrag über die Nichtverbreitung von Atomwaffen – die Entwicklung atomarer Gefechtsfeldwaffen, die in der Lage sind, Tiefbunker zu zerstören und gefährliche chemische Substanzen und Krankheitserreger zu vernichten.
Die entscheidende Passage über die Selbstverteidigung in Artikel 51 der UN-Charta lautet: „Diese Charta beeinträchtigt im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen keineswegs das naturgegebene Recht zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat.“ Der Begriff „naturgegeben“ ist hier eindeutig durch die Formulierung „im Falle eines bewaffneten Angriffs“ eingeschränkt, und das Recht auf Selbstverteidigung gilt lediglich als begrenzte Ausnahme innerhalb eines Systems, das dem Sicherheitsrat eine Vorrangstellung zuweist.
Die Bush-Doktrin versucht erst gar nicht, den einschränkenden Kriterien des Urteils im Fall Caroline Rechnung zu tragen: Da ist keine Rede von einer „unmittelbaren, erdrückenden Notwendigkeit der Selbstverteidigung, die kein anderes Mittel der Wahl und keinen Moment der Überlegung zulässt“. Und der US-Präsident will sich auch nicht „das Recht vorbehalten“, auf eine unmittelbare Bedrohung zu reagieren. Bush ist darüber hinaus bestrebt, das Recht auf Selbstverteidigung so weit auszudehnen, dass es auch Maßnahmen gegen potenzielle künftige Gefahren einschließt.
Die Berater von Präsident Bush starren zwar gebannt auf die Zwischenwahlen im November und sind nur zu bereit, notfalls auch das Völkerrecht zu verletzen. Aber sie begreifen auch, dass es auf lange Sicht für die USA von großem Vorteil wäre, die rechtlichen Grundlagen explizit zu verändern, weil dann die Unterstützung für künftige Militäraktionen leichter zu gewinnen wäre. Und sie wissen auch, dass das Völkergewohnheitsrecht und die Interpretationen der UN-Charta durch ein verändertes Verhalten von Staaten zu beeinflussen sind – und dass man andere Staaten zuweilen auch zu dem probaten Verhalten provozieren kann. Nach dem 11. September haben es die USA geschafft, das Recht auf Selbstverteidigung begrifflich derart auszuweiten, dass es auch Maßnahmen gegen Staaten abdeckt, die Terroristen unterstützen, die den reagierenden Staat bereits angegriffen haben. Gelungen ist ihnen das, indem sie dieses Recht einfach praktiziert und sich anschließend um die ausdrückliche oder stillschweigende Unterstützung anderer Länder bemüht haben. Dabei wurden auch massive Druckmittel eingesetzt, bis hin zu der Drohung „Wer nicht mit uns ist, ist gegen uns.“
Nur wenige Staaten waren couragiert oder prinzipienfest genug, sich der Position Washingtons zu verweigern. Ein breit angelegtes Recht auf präventive Selbstverteidigung würde gefährliche Unwägbarkeiten in das internationale Recht einführen. Wer soll entscheiden, ob eine potenzielle Bedrohung eine Präventivaktion rechtfertigt? Könnte die Herausbildung eines Rechts auf den Präventivschlag nicht die potenziellen Zielstaaten dazu bringen, ihrerseits zuerst zuzuschlagen und ihre biologischen, chemischen und atomaren Waffen zum Einsatz zu bringen, statt sie zu verlieren?
Auf solche Fragen bietet die UN-Charta eine klare Antwort: Fehlt die Voraussetzung eines vorherigen Angriffs, kann allein der Sicherheitsrat entscheiden. Und wenn diesem klare Beweise vorliegen, dass ein biologischer, chemischer oder atomarer Angriff unmittelbar droht, wird er zweifellos auch handeln, denn die Folgen eines Einsatzes von Massenvernichtungswaffen sind kaum einzugrenzen. In jüngster Zeit hat der Sicherheitsrat wiederholt militärische Aktionen autorisiert, selbst dann, wenn keines seiner Mitglieder bedroht war: im Irak, in Somalia, in Bosnien-Herzegowina und in Haiti. Nach dem 11. September 2001 dauerte es nur einen Tag, bis alle 15 Sicherheitsratsmitglieder den USA das Recht auf Selbstverteidigung zusprachen.
Nur ein Staat, der keine andere militärische Macht fürchten muss, kann sich eine Welt ausdenken, die ohne den kombinierten Schutz durch die UN-Charta und die im Fall Caroline entwickelten völkerrechtlichen Grundsätze auskommt. Der US-Präsident kann es sich leisten, ein umfassendes Recht auf präventives Handeln zu reklamieren, weil kein anderer Staat zur Zeit über das Potenzial für einen Gegenschlag verfügt.
Aber er übersieht dabei, dass damit andere Länder veranlasst werden könnten, sich genau die Waffen zu beschaffen, die Bush zu verabscheuen behauptet. Es würde die Abkehr vom UN-System bedeuten, und das Abgleiten in eine anarchische Welt, die von nacktem Machtkalkül und wechselnden Allianzen geprägt wäre. In die Zeit, bevor die „Carolina“ über die Niagarafälle geschickt wurde. Hätte der heutige US-Präsident damals seine Westpoint-Rede gehalten, hätte ihm der militärische Nachwuchs ganz gewiss nicht applaudiert.
aus dem Engl. von Niels Kadritzke
* Michael Byers ist Professor an der Duke University, USA. Im nächsten Frühjahr erscheint in Cambridge „United States Hegemony and the Foundation of International Law“. Der Abdruck erfolgt mit freundlicher Genehmigung der London Review of Books, 2002.
