Das komplizierte Meer
Die Ostsee mit ihrer neun Anrainerstaaten soll optimal genutzt und gerecht aufgeteilt werden
von Nicolas Escach
Das tiefe Blau bekommt Risse. Durch die so homogen erscheinende Fläche, die das Meer auf den Landkarten darstellt, verlaufen Grenzen. Diese Linien grenzen wirtschaftlich nutzbare Seegebiete ab. Die offenen Ozeane bleiben davon weitgehend unberührt, die Küstenmeere und Schelfregionen hingegen werden immer intensiver ausgebeutet – sei es für Fischfang und Fischzucht, zur industriellen Nutzung oder zu Erholungszwecken.
Lange Zeit mussten diese riesigen Flächen entlang der Küsten die unerwünschten Nebenprodukte unserer Gesellschaft schlucken: Haushaltsabfälle, chemischen Müll und selbst Bauschutt. Doch nun werden sie als Wirtschaftsressource immer bedeutender.
In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts haben die Menschen ihre Aktivitäten in den Meereszonen immer weiter ausgedehnt.1 Auf die Intensivierung des Seehandels nach 1945 folgte die Zunahme der Förderung von unter dem Meeresboden lagernden Erdöl- und Erdgasvorkommen; die 1970er Jahre brachten den Aufschwung der Containerschifffahrt, die 1980er Jahre den Ausbau der Aquakulturen (Fischfarmen, Muschelzucht), 1991 entstand dann der erste Offshorewindpark, und seit dem Jahr 2000 wird immer mehr regenerative Energie aus dem Meer gewonnen.
Jenseits der traditionellen Nutzungsformen des Meeres (Fischfang, Schifffahrt, Gewinnung von Seekies) erleben nun auch neue Techniken einen Aufschwung, zum Beispiel Ultratiefbohrungen, die in naher Zukunft etwa den Abbau von Manganknollen aus Tiefen von bis zu 6000 Metern ermöglichen sollen.
Die wirtschaftlichen Aktivitäten haben sich deshalb immer stärker in die „ausschließlichen Wirtschaftszonen“ (AWZ) der Anliegerstaaten verlagert: in die der Küste vorgelagerten Meereszonen von 200 Seemeilen (370 Kilometer) Breite. Diese AWZs unterliegen zwar weiterhin der Gerichtsbarkeit der einzelnen Staaten, doch diese vergeben immer mehr Konzessionen für Förder- oder Nutzungsrechte an private Unternehmen. Der französische Geograf Brice Trouillet von der Universität in Nantes spricht deshalb von einer „Profanisierung des Meeresraums“.
Muss man angesichts dessen einen Raumordnungsplan für die Meereszonen aufstellen, also die Seegebiete, wie es auch an Land geschieht, in Zonen aufteilen, die jeweils genau definierte Förder- und Nutzungsrechte vorsehen? Eine im Jahr 2014 verabschiedete europäische Richtlinie stimmt dem zu. Laut dieser Richtlinie sind alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union gehalten, bis September 2016 einen entsprechenden Planungsprozess zu beginnen, der bis 2021 abgeschlossen sein soll. Doch die Einteilung der Meere in Zonen hat Vor- und Nachteile: Einerseits gefährdet sie die Tradition der Freiheit der Meere – für die bereits der Philosoph und Jurist Hugo Grotius (1583–1645) in seinem Werk „Mare Liberum“ plädiert hat – und ermöglicht so eine schrittweise Aneignung eines strategisch wichtigen Raums mit großem kommerziellen Potenzial. Andererseits kann sie Klarheit in ein Wirrwarr bringen, das häufig schier unauflöslich scheint.
Ein gutes Beispiel für dieses Dilemma ist die Ostsee: 2005 gerieten sich die für gewöhnlich durchaus kooperativen Anrainerstaaten in die Haare, als es um den Verlauf der Gasleitung Nord Stream ging, die inzwischen Wyborg in Russland mit Greifswald in Deutschland verbindet. Die Pipeline sollte nahe der schwedischen Insel Gotland verlaufen, in deren Norden sich ein Meeresschutzgebiet befindet, im Südosten eine Chemiewaffendeponie aus dem Zweiten Weltkrieg und Kalten Krieg, und rings um die Insel liegen etliche Fischfarmen.
Zehn Jahre später haben die damaligen Akteure Gelegenheit, ihre Lehren aus dieser Erfahrung zu ziehen. Seit 2015 plant ein Konsortium aus Gazprom und fünf europäischen Energieunternehmen den Bau der Pipeline Nord Stream 2, die quasi parallel zur älteren Leitung verlaufen soll. Angesichts der zunehmenden Komplexität der Bauvorhaben scheint eine Raumplanung für die Meere zunächst von Vorteil zu sein. Für Laura Melne, Beauftragte im Rahmen des zwischenstaatlichen Netzwerks „Vision and Strategies around the Baltic Sea“ (Vasab), bedeutete Nord Stream einen Durchbruch: „Man musste sich auf eine Transitzone einigen. Aber zugleich gebot die Aussicht auf die Einrichtung weiterer Windparks in der Ostsee, dass sich die Anrainerstaaten untereinander abstimmen, um späteren Konflikten über die Nutzung vorzubeugen.“
Bei der Aufteilung des Meeresraums in Zonen geht es wie bei der Raumplanung zu Lande darum, das gesamte Gebiet optimal zu nutzen, indem man es in mehr oder weniger scharf abgegrenzte Bereiche aufteilt. Auf diese Weise werden jedem Bereich spezifische Eigenschaften zugeschrieben (Art der Nutzung, Gesetze und Vorschriften). Die Meeresraumplanung differenziert, segmentiert und trennt auch manchmal Bereiche je nach ihrer Nutzung. Diese zunehmende Spezialisierung soll unvereinbare oder konfliktträchtige Aktivitäten verhindern.
Raum ist knapp in der Ostsee, die fast ein Binnenmeer darstellt: Bei einer Größe von nur knapp 420 000 Quadratkilometern – einem Sechstel des Mittelmeers – hat das „baltische“ Meer neun Anrainerstaaten, zu denen mit Deutschland und Russland2 die weltweit viert- und zehntstärkste Wirtschaftsmacht gehören. Der Schiffsverkehr entspricht 8 Prozent des internationalen Seehandels und wird demnächst an seine natürlichen Grenzen stoßen.
Das gilt insbesondere für den Öresund, wo lokale Autofähren, internationale Containerschiffe, dänische Freizeit- und Fischerboote und mehr als zehn Windparks um den Platz konkurrieren. Eng geht es auch auf dem Meeresgrund zu, wo Unterseekabel und Rohrleitungen verlaufen, Schiffswracks herumliegen und Masten von Windkraftanlagen verankert sind.
Für die litauische AWZ, eine der kleinsten der Welt (7031 Quadratkilometer), ist die Raumnutzungsplanung extrem eingeschränkt: Die AWZ umfasst Natura-2000-Schutzzonen entlang der Küste, das Ökosystem der Kurischen Nehrung (auf der Weltkulturerbeliste der Unesco geführt) im Süden, zwei militärische Sperrgebiete im Zentrum und Reste gefährlicher Chemiewaffen auf dem Meeresgrund im Osten (siehe Karte).
Da der Hafen im litauischen Klaipėda bis 2018 noch tiefer ausgebaggert werden soll, werden weitere Gebiete in unmittelbarer Küstennähe mit dem anfallenden Abraum verfüllt. Hier sind zwei Offshorewindparks mit einer Leistung von 800 Megawatt geplant (was zwei Drittel der Leistung eines Atomreaktors des geplanten litauischen Kernkraftwerks Visaginas 1 entspricht). Damit soll der Beschluss, den Anteil erneuerbarer Energien bis 2025 auf mindestens 20 Prozent anzuheben, umgesetzt werden. Um Investoren anzuziehen, will man im Rahmen der Raumplanung für die AWZ die infrage kommenden Meereszonen identifizieren, damit Konkurrenzstreitigkeiten vermieden und die wirtschaftlichen wie ökologischen Risiken begrenzt werden.
Auf diese Weise wurden in der Ostsee bereits mehrere zukunftsorientierte, mit EU-Mitteln kofinanzierte Projekte auf den Weg gebracht, die sich auf acht Pilotgebiete der Meeresraumplanung verteilen (2007–2013). Einige von ihnen erstrecken sich über einen Teil oder das gesamte Gebiet der AWZ eines Staates (Litauen oder Lettland), andere liegen an Schnittstellen verschiedener nationaler Hoheitszonen (Pommersche Bucht). Diese Projekte stehen im Dienst ehrgeiziger geopolitischer Ziele, sollen aber auch die wirtschaftliche Entwicklung fördern. Letztere ist auf „Transparenz, Effizienz, Berechenbarkeit und Stabilität“ angewiesen, erklärt Karmenu Vella, der EU-Kommissar für Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei: „Eine kohärente Planung garantiert den Investoren der ‚blauen Wirtschaft‘ Rechtssicherheit.“
Mit „blauer Wirtschaft“ meint Vella vor allem die Wirtschaftsbereiche Kreuzschifffahrt, Windkrafttechnologie, Regionaltransporte, Aquakulturen und blaue Biotechnologien.3 Brüssel verspricht sich in diesem Bereich Gewinne in Höhe von 500 Millionen bis 3,2 Milliarden Euro für die europäische Wirtschaft, die vor allem aus der Verringerung der Transaktionskosten und verstärkten Investitionen in Aquakulturen und Windenergie resultieren sollen. Allein von der Windenergie erhofft sich die EU-Kommission eine Vermehrung der Arbeitsplätze von heute 58 000 auf 200 000 bis zum Jahr 2020 und auf 300 000 bis 2030. Entsprechend hatten Interessengruppen wie die Europäische Vereinigung für Meeresenergie oder der Europäische Verband für Windindustrie maßgeblichen Einfluss auf die Ausarbeitung der Richtlinie zur maritimen Raumplanung.
Da die Ostsee nicht sehr tief und zudem kaum mit dem offenen Ozean verbunden ist, stellt die Verschmutzung ein besonderes Problem dar. Die Frage ist, ob die Einteilung in Zonen dazu führt, dass ein Teil des Meeresraums voll geschützt, dafür aber ein anderer umso intensiver ausgebeutet wird. Die ersten Pilotprojekte zeigen, dass Zonen mit strengen Verpflichtungen – auch im Sinne des Umweltschutzes – eher die Ausnahme darstellen.
In der Pommerschen Bucht gibt es spezielle Zonen, wo die Windkraftindustrie ausschließliche Nutzungsrechte genießt, während sie überall sonst verboten ist. Dagegen sind für Fischerei, Tourismus sowie Sand- und Kiesabbau weniger reglementierte Bereiche vorgesehen. Hier gibt es keinen absoluten Vorrang für eine Nutzungsart, es kann gegenüber anderen allenfalls „besondere Rücksicht“ beansprucht werden. Einzig Nationalparks werden als bevorzugte Zonen behandelt, in denen Aktivitäten verboten sind, die den Zielen des Naturschutzes entgegenstehen.
2012 wurde der Bericht „Blue Charity Business“4 veröffentlicht. Damit wurde eine große Kontroverse über die Rolle privater Stiftungen für Umweltanliegen angestoßen, etwa über den Einfluss der Gordon and Betty Moore Foundation auf die Durchführung von Forschungsstudien zur Meeresraumplanung (insbesondere für die Unesco). Die Autoren des Reports haben die Zusammensetzung der Vorstände solcher Stiftungen unter die Lupe genommen. Es entstand der Eindruck, dass diejenigen Kräfte, die sich für die Unterstützung von Umweltschutz-NGOs starkmachen, „weder den Interessen der Offshoreölindustrie noch der Versorgung von Spitzentechnologien mit Seltenen Erden völlig neutral gegenüberstehen“. Vielmehr tendierten diese Stiftungen dazu, ihre Kritik vorrangig auf die Überfischung zu richten und sich zur unterseeischen Erdöl- und Erdgasgewinnung eher ambivalent zu äußern. Die Folge ist, dass Aktivitäten, die nicht auf einen bestimmten Standort beschränkt sind, sondern sich auf Gebiete mit fließenden Grenzen erstrecken, im Falle einer Aufteilung in Zonen zu den Verlierern gehören. Das gilt etwa für den Fischfang, obwohl dieser für die Küstenbewohner lebenswichtig ist.
Eine solche Missachtung sozialer Bedürfnisse dürfte vom kalten wirtschaftlichen Rationalismus herrühren, der bei der – rechnergesteuerten – Einteilung in Zonen vorherrscht. So sollen etwa Algorithmen, die von der Software Marxan berechnet werden, den geeignetsten Standort für einen Windpark oder eine Erdölplattform bestimmen, und zwar anhand der Infrastrukturanlagekosten (Standorteigenschaften), der Anlagenrendite (Windgeschwindigkeit und Windhäufigkeit, Entfernung zu Kabelnetzen) und des Konfliktrisikos (Vogelflugrouten und Wanderrouten von Säugetieren, touristische Aktivitäten). Aus der Kombination der verschiedenen Faktoren ergeben sich mehrere Szenarien. Damit fallen die politischen Aspekte heraus, konstatiert der Geograf Brice Trouillet und fragt: „Welchem Ziel dient die Raumplanung? Soll das Meer produktiv genutzt werden? Wie kann man konkrete Maßnahmen durchführen, ohne eine richtige Gesamtstrategie zu haben?“
Wie die Raumplanung zu Lande wird auch die Ordnung des Meeresraums von einseitigen Ansprüchen beeinflusst. Konkurrierende Interessen der Anrainerländer traten etwa bei den Plänen für die Pommersche Bucht zutage. Das deutsche Bundesland Mecklenburg-Vorpommern, das 11 Prozent seines BIP dem Tourismus verdankt, hat bereits einen regionalen Plan für seine Territorialgewässer vorgelegt5 , der die Errichtung von Windkraftanlagen drastisch einschränkt. Er enthält die Bestimmung, dass solche Anlagen mindestens 15 Kilometer von der Küste entfernt sein müssen, was andere Staaten unter einen gewissen Zugzwang setzt.
„Die Schwierigkeit besteht darin, dass jeder Staat sich in einem anderen Stadium des Planungsprozesses befindet“, sagt Laura Melne im Hinblick auf das europäische Projekt, für das sie im Vasab-Netzwerk zuständig ist. „Während einige bereits Pläne verabschiedet haben, stellen andere gerade erste Überlegungen an, was die Zusammenarbeit auf regionaler Ebene erschwert.“
Langfristiges Ziel der Meeresraumplanung ist eine kartografische Darstellung der gesamten Ostsee. Das könnte mehrere Grenzstreitigkeiten wieder aufflammen lassen, weil der Verlauf von Hoheitsgrenzen im Meer manchmal unklar ist.
In der Planungszone Pommersche Bucht, die zwischen Deutschland, Dänemark, Schweden und Polen aufgeteilt ist, gibt es Differenzen sowohl zwischen Warschau und Kopenhagen (über die Zone südlich der Insel Bornholm) als auch zwischen Berlin und Warschau (über die nördliche Zufahrt zu den Häfen Swinemünde und Stettin). Eine weitere Schwierigkeit resultiert aus der Präsenz Russlands (Finnischer Meerbusen und Küste des Oblast Kaliningrad), das kein Mitglied der EU ist. Die Nachbarstaaten werfen den Russen immer wieder vor, ihre Hoheitsgewässer verletzt zu haben.
In der EU-Richtlinie von 2014, die von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden muss, sind keine Durchführungsbestimmungen, keine zu verwendenden Mittel und keine vorrangigen geografischen Angaben enthalten. Sie könnten auch früheren europäischen und nationalen Regelungen widersprechen, was die Sache noch komplexer macht. Womöglich muss das klassische vielschichtige Regelwerk, das die Raumplanung zu Lande kennzeichnet, auch auf die Meeresgebiete übertragen werden.
Dennoch gibt es einen klaren Unterschied zwischen Land und Meer. Ein rechtlicher Rahmen für das Meer ist derzeit noch in Arbeit. Hier sind also viele Dinge noch nicht verbindlich geregelt, was die Verteidigung erworbener Rechte und den Erwerb künftiger Rechte erleichtert.
3 Nutzung von Meeresorganismen wie Algen und Plankton.
Aus dem Französischen von Birgit Bayerlein
Nicolas Escach ist Geograf.